数字赋能基层治理的“有限性”及超越：基于适配困境的考察.pdf

北京行政学院学报 2024年第2期地方政府与治理中图分类号：D630，F49文献标识码：A文章编号：1008-7621（2024）02-0020-11数字赋能基层治理的“有限性”及超越：基于适配困境的考察王倩邱锐李颖（中共北京市委党校（北京行政学院）公共管理教研部，北京 100044）摘要：迈向数字秩序的基层治理，如何应对从物理空间到数字空间的秩序与规则转变，如何进行多主体参与的确权与履责重塑，以超越数字赋能的“有限性”，是基层治理面临的又一难题与挑战。通过基层数字治理中“价值有限性”“结构有限性”以及“功能有限性”的理论性解读，深入剖析实践中基于“目标价值业务标准技术应用”的三维适配分析框架，发现技术驱动与赋能延伸在“人与数”“管与治”“整与碎”方面造成了多方供需失衡与规则失配，导致数字赋能基层治理向“数字负担”演化。应通过理念上重构数字生态价值规范、制度上构建标准化体系、业务上完善系统保障对接、技术上优化基础数据回流共享机制的多维协同耦合策略，不断完善“价值”与“技术”同频的基层数字治理。关键词：基层治理；数字赋能；治理有限性；基层减负一、问题的提出与文献回溯随着技术工具与基层治理融合程度的不断加深，网络化、移动化、智能化逐渐成为基层治理的发展方向，并不断为基层治理现代化赋权增能。但是迈向数字秩序的基层社会，如何实现个体自主性与公共秩序性、多主体角色认同与功能重塑在网络化与大数据时代的又一次平衡，从而持续保持数字赋能的有效，是我们要面对的新挑战。（一）数字赋能是否可以持续推动基层治理增效？“基层+风险+数字”是我国转型时期基层社会所具有的突出特征。一方面，中国社会正在进入高风险频发阶段，作为国家治理的基础单元，基层已然成为应对各种风险与扰动的第一场所。另一方面，不断强化的技术治理新路径，使一种依赖技术治理的智慧生活模式已然隐约可见。在这一过程中，赋能与赋权作为两个维度，正通过主体间的协同与博弈差异化地影响着技术增能治理效率，不同主体间“信息孤岛”、统合失效及价值缺位等问题层出不穷，这在实践层面昭示出“数字赋能是否能持续推动治理增效”的现实拷问。从国家到地方，聚焦基层治理信息化发展的数字化、智能化、智慧化升级转型的一系列顶层设计，是不断融入迭代的互联网、物联网、人工智能乃至数字孪生的过程，也是积极探索数收稿日期：2023-12-02基金项目：国家社会科学基金青年项目“超大型城市基层治理中的 数字负担 减负偏差与破解路径研究”（23CGL079）作者简介：王倩（1988），女，中共北京市委党校（北京行政学院）公共管理教研部讲师，首都超大城市治理研究院研究员；邱锐（1968），女，中共北京市委党校（北京行政学院）公共管理教研部教授、硕士生导师；李颖（1973），女，中共北京市委党校（北京行政学院）公共管理教研部副教授、硕士生导师。-20北京行政学院学报 2024年第2期地方政府与治理据融合治理体系、推动基层治理模式升级的场景化拓展过程，这些都为行政职能转化，以及行政科层主导的数字化服务体系向政企互动、多元参与的治理新形态转变注入新动能。但是在各地的具体实践中，数字赋能论受制于制度体系模糊性、技术落地偏差性、协同机制缺位性、多元主体碎片性等诸多因素，导致不断出现主体结构离散化、共治合力低效化的现实难题亟待解决。尤其是涉及数字赋能的“数据业务”两张皮问题，更导致基层在构建数字网络的同时，也面临组织变革的脆弱性、碎片化诸多弱点。由此出现一个值得思考的新问题，数字赋能基层治理的实效与边界是否存在有限性？具体来讲，就是从技术嵌入到组织变革的创新流程为什么仍会出现数据与业务难整合的数字治理碎片化问题？对此，技术赋能的工具主义和价值主义从不同侧面与不同功能的角度，为这一问题提供了解释力。（二）审视数字赋能的不同视角数字赋能基层治理已然成为基层场域中的重要表现与发展趋势，但数字技术在创新基层治理方式与提高治理效率的同时，也逐渐显现出数字红利转化为“数字负担”与“数字形式主义”的诸多风险。有研究认为，数字赋能基层治理议题的复杂性究其根本是由于基层社会的复杂性，由于基层治理综合了“基层政权建设”与“基层社会治理”的双向过程1，并融入了更加多元的主观价值性的叠加与嵌入，导致基层治理秩序不断出现脱嵌或耦合的治理样态。超越单纯的赋能论，数字过程论与功能论都为数字赋能基层治理提供了不同视角的思考。从数字治理的过程论角度出发，数字工具主义的赋能与赋权最终是面向数字价值生态的培养与实践。一方面，数字技术在统一端口与平台的聚合下，赋予了不同群体同等的发声权限和参与机会，可以通过即时和多渠道的信息推送，以数字技术快速捕获居民对基层公共事务的注意力，实现更多主体对基层决策和治理的融入2，这是参与性价值的提升；另一方面，数字技术的开放性与包容性，为基层民主决策公平提供了更具扁平化的实施空间，有效提高了多元主体的批判性效率3。而从数字治理的功能论角度出发，技术的入场，不仅强化了基层行政权力延伸，更为政府创制社会提供了流程再造的新渠道。当然，行政权力下延的强化，是数字技术形塑压力型体制的后果，数字技术被过密地应用于规则、信息搜寻与考核监督，催生出基层形式主义与事本主义等被动式回应4，这也在一定程度上挤压了基层自治范围。因此，数字赋能基层治理中特殊的制度结构、技术的应用方式、技术系统便利性和个人信息能力都影响了治理的有效性5。同时，基层数字治理中促进官僚组织和功能转变的有效性更来源于技术采用以及具体实施的过程6，即新技术的嵌入是“被执行”的过程，而这种嵌入的中介因素是制度安排和组织安排，是具有一定主观性色彩的。信息技术甚至成为有些官僚人员打造“形象工程”的最有力的工具，这给下级和基层群众增加了压力和负担。上述分析可以看出，单纯注重技术工具层面的持续创新，并不能有效解决数字赋能中治理主观层面协同难的问题，而目前尚处于以权力（权利）分割或结构性调整或价值性重塑视角下的单维度的研究，都是仅限于外部关系形态的相关研究，而缺少从影响数字赋能行为选择的内生性因素出发进行的拓展。基于此，本研究认为目前数字赋能基层治理所存在的低效、碎片与不平等背后必然存在一些深层次原因。要认识和解决这一显性赋能“有限性”背后的潜性问题，必须挖掘技术与价值之间的互嵌与重塑逻辑，挖掘出目前技术嵌入基层治理效能不高的底层逻辑解释为何？到底存在什么层面的“有限性”？唯此，才能突破技术决定论在主体选择方面天生乏力的弱点，避免数字赋能变成工具的叠加与堆砌，找到工具嵌入在“有限适配性”方面的表现与短板，从而为超越这种有限性，匹配多维协同的耦合策略，这也是本文想要诠释的重要问题。二、理解数字赋能基层治理“有限性”的理论逻辑随着数字化转型为基层治理赋能，数字治理同时在价值、结构、功能三个层面表现出“有限性”。（一）数字治理在基层转型赋能的演变逻辑数字化转型为基层治理赋能，并迎来了权-21北京行政学院学报 2024年第2期地方政府与治理力整合、流程重塑、部门协同等变革窗口期，体现出四个层次的演变逻辑。一是技术驱动的赋能逻辑。赋能赋予的是提升治理效率的更大可能性空间，这是数字工具形塑基层治理发展样态的最初阶段，通过物联网、移动应用等数字技术，将基层诸多碎片化事务从线下整合到线上，提升人工成本的附加值，从而大幅提高治理效率，这是“技术统”的1.0治理形态。二是组织变革的赋权逻辑。为惠及更多的具体业务、联通更多的治理层级，政府需要在技术应用的基础上跨入到组织变革的“业务统”2.0治理形态。在这一阶段，数字治理想要实现的是数字化建模技术下的全流程优化，通过打破传统的上下分治与部门割裂的协同壁垒，实现治理在决策层面协同，优化技术工具与业务流程的统合适配。三是功能整合的减负逻辑。这是搭建数字系统之后为实现全面适配进行的整合优化的“功能统”3.0治理形态，经过第二阶段的技术业务的适配与整合，政府将治理职能重组，治理权力（权利）厘定，构建出平台化的治理功能，使业务办理权限与流程通过后台整合优化至前端的“一门入”，真正实现治理职能与需求、减负与增效的功能性整合。四是体系重构的再造逻辑。这是高阶的数字治理发展形态，是实现治理结构与治理生态的数字化再造过程。在这一“体系统”4.0的数字治理形态下，政府将最大限度协同基础工具与数据工具的深度融合，使管理端平台与用户端平台的不同业务单元实现模式再造，转变或优化治理体系中核心业务的运行模式。可以说，这种整合外部环境与内部规则的系统性重塑不仅是技术的植入与组织的重塑，更是不同机制创新的复合体再造。这一层次的演进升级使得数字资源、主体、规则实现体系重构，同时，由制度差异导致的治理冲突由此迈步到合作机制的再造。（二）数字赋能基层治理“有限性”的表现逻辑数字技术的嵌入，给基层治理带来了工具与思维的变革意蕴，但这种变革从根本上来说不是对人工的完全性替代，甚至可以言明的是，在数字治理的未来空间它也不能成为物理空间的完全替代物，其治理方向与规则在适应范围与能力方面都存在一定边界7。数字治理的高效赋能在工具主义视角下的施策相对容易，但价值理性所呈现出的复杂性则带来相当程度的混沌，这种价值“有限性”体现在主体认知的不确定性中。总体来看，工具的中立性决定了其完全理性的参与可能性，而价值主体的主观性则更加体现出数智决策下的有限理性，这种赋能的“有限性”则融合体现在基层治理价值、结构与功能三个层面的直接效率与间接效能上。其一，数字赋能基层治理的“价值有限性”体现在投入与参与的认知错位。数字赋能基层治理所要实现的目标，是为基层减负提供更为便捷与多样的公共服务，而以目前的投入成本结构来看，重技术建设轻人才培养、重系统执行轻人文包容、重前期建设轻后期运营，正导致基层在有限成本下，实现的是有限的参与和有限的公平，一些受制于经济弱势、社会隔离、身体资本等内生性因素制约的群体并没有真正感受到数字赋能的治理价值。这不但容易导向“一切以技术及数据说话”的治理标准及判断选择，也割裂了治理目标与本源价值追求的融合，让更多人盲目地认为技术的智能化就是治理的智慧化。其二，数字赋能基层治理的“结构有限性”体现在上下层级职能与工具的拥有错位。实践中，基层工作者大多缺乏全面的数据权限，但是需要据此来做出决策；而很多上层决策者掌握完整且全面的数据资源，但是缺乏更为直接的基层工作参与，导致决策机构很难一步到位来构建出供需充分匹配的一体化数字服务，大决策与小决策在不同的时间与空间维度存在适配难题。其三，数字赋能基层治理的“功能有限性”体现在感知功能与决策功能的效用错位。在目前的基层社会数字化建设中，往往构建了较为完备的硬件设备，可以实现全域治理的感知功能，无论是风险预警、数据画像、智能识别的精准掌握，还是事前监管、事中检测、事后监督的全流程监控，都是基于“信息源”的数字感知，基于这些感知，基层政府可以从中发现一系列治理问题。与此同时，智能决策离不开人的主观性参与，而基层中普遍存在的人员数量与数字人才匮乏的不足，更是导致了通过数字系统来发现问题这一初衷在基层场域下难以真正实现，也就是决策的“功能有限性”较为突出。在基层场域，不-22北京行政学院学报 2024年第2期地方政府与治理同区域有地方特色的事权解决渠道，诸多的数字工具并不能有效破解基层治理中的难点痛点，而很多数字场景发现的治理问题实然在基层无法解决。因此，目前的基层社会中，智能感知功能远高于智能决策功能，数字赋能基层治理具有治理效率与效能的双重有限性。而不同区域间的经济、政治、文化也具有差异性，造成了不同基层场域本身会受到来自多维因素的影响，也加剧了这种有限性的制约。三、数字赋能基层治理实践的三维适配困境理论方面，技术具有自然价值和社会价值二重属性，当前技术二重性是理解治理领域数字化转型的重要分析范式，它或作为研究的视角与起点或作为研究的内因与对象，呈现出不同的解释架构，由此延伸出“制度技术”“技术价值”“技术功能价值”等不同维度的分析框架。同时，基于这一分析范式的研究成果也揭示出，任何一项变革最先实现的是技术自然价值，而后是技术社会价值。由于两者具有差异化的发展速率，映射在实践中则表现出，数字赋能基层治理中，制度与顶层设计层面的协同相对容易，而价值层面理念与思维的观念转变更加困难。实践方面，课题组在北京、浙江、福建、贵州等多地进行实地调研发现，在数字赋能基层治理的转型模式上，多地做出了有益尝试：通过自下而上，推进治理场域多源数据融合，激发多元主体合力；通过“平台+N”个基层工作应用场景路径，以信息化手段助推基层工作需求流程再造；通过构建基层治理线上线下一体化体系，积极探索推进基层治理创新。各种数字赋能基层治理的现实镜像不仅凸显出数字治理多效融合、多元协同方面的探索经验，同时也映射出数字技术在基层治理层面所存在的诸多桎梏，如何在打通数据的基础上真正实现从上至下、从左至右的数据赋能，构建多元主体协同的数字治理机制仍存在现实挑战。从目前各省市的数字赋能基层治理实效来看，无论是硬件建设还是软件建设，都呈现出整合统筹不全面、需求聚焦不明晰等特点，参与试点建设的利益相关方“你有你的烦恼、我有我的忧愁”，无法形成共建共治共享的工作合力与协同机制。由于多元主体协同的困难，数字赋能已在实践中不断出现多个种类的“有限性”。这可以概括为治理层级的上下各方认知不一：政府前期大量投入，但后续执行中存在“力不从心”；参与企业担忧政府投入不可持续、自身投入产出不匹配，关注能否“活下去”；基层又盼又怕，盼的是减负增效，怕的是减负不成变增负；居民害怕信息泄露，涉及隐私就排斥可以看出，实践中造成了大量技术与业务分割“两张皮”、价值目标与技术目标分割“两张皮”的问题。因此，本文基于理论与实践的共同映射，基于基层数字治理施策与赋能场景的重要环节特点，将技术价值二重性这一分析范式进行修正，将理论层面存在的“结构功能价值”三个层面的有限性映射在实践中，修正为基于数字赋能过程中数字化建设在目标价值、业务标准与技术应用三个维度的分析框架，深入剖析三个维度不同层面的整体适配困境（如图1）。（一）目标价值维度的适配困境进入工业互联网时代，公共治理因数据与算法赋能，使得公平和效率这一对矛盾更为凸显。而通过一系列的实地调研发现，基层治理中的各个参与主体均认为在当前数字赋能基层治理的过程中，就治理需求而言，技术已足够先进，关键在于如何破除体制机制壁垒、厘清不同主体的实际需求，最终协同好公平与效率的价值追求。这一协同的根本，在于思维理念的转变与革新，具体反映在价值层面的三个维度上。1.治事与重人之间的错配。目前的基层信息化系统建设是基于单个业务部门的管理需要，尚处于建系统、搭场景的单线条阶段。以北京为例，人口管理这一范围就涉及北京市全员人口管理信息系统、北京人口抽样调查系统、北京市流动人口和出租房屋管理平台等，各平台间相互独立经营，缺乏相关的人口管理一体化综合管理平台，尚处于数字治事的发展阶段。而这种重事本的价值观念溯源于数字化平台的设计与建设对供给主体的体验关注度不足，导致数字信息的可及性、便利性、普惠性、时效性不强。2.重管与轻需之间的错配。技术的社会化创新与应用并不局限于效率工具层面，更呈现出充分的社会逻辑，并有效将技术关系网络和-23北京行政学院学报 2024年第2期地方政府与治理技术关系环境相结合，因而数字赋能的价值目标并不局限于技术工具本身，而是由此引发的社会化内外部关系重塑。但目前已建的基层信息系统，都是中央、省、市、区（县）甚至乡镇（街道）各业务部门分别建设、纵向部署并附加工作要求和考核任务的各类专项工作系统，其优先满足的是政府自身履职的需要而非基层主体的需要，也就缺失“政府市场社会”多元合作下的协同思维，导致数字赋能基层服务出现政府“自说自话”的有限性困境。3.人治与数治之间的错配。在基层不断提升数字工具“入场”的同时，一度过于彰显“数字技术决定论”，而忽略影响治理效能的重要的主体感知。数字技术的物理层面建设，不断拓展着辅助治理决策的系统感知功能，但由于决策系统需要传统科层体系的人来解决，导致决策在事实上仍然表现出时间滞后与途径单一。调查发现，近年来全国各级政府和基层开展信息化建设积极性很高，但不少都成为“盆景展示”，很多驾驶舱与数字平台建设很智能，但缺乏“实战”决策与分析能力，甚至有些为了数字化而数字化，投入巨大，收效甚微；有的把数字化等同于“线上化”，原有的部门分割、条块分割平移为“数字分割、信息孤岛”；有些将数字化、表格化等同于“智能化”，仅仅将一些行政沟通行为从“面对面”变为“键对键”；有些甚至陷入技术决定论的“数据迷信”中。上述现象导致基层数字治理相关建设和应用的底层逻辑仍然受到传统科层体系制约，因而难以用数字化逻辑主导建立跨部门数字应用，也难以实现虚拟空间场景下多元主体的网上协同。实然来看，基层不是工具的提供者，而是问题的直接解决者。因此，数字技术的基层赋权与赋能究竟如何实现，很大程度上取决于不同参与主体认知价值层面的协同；场域内的行动策略需要公共价值的内在认同并基于共同价值网络推动。也就是说，越是基层越难以充分利用数字化形式解决矛盾问题，况且这一治理单元涉及数字安全、数字投入、数据共享与决策等一系列繁杂事务，这些负担也并不是纯粹的算力可以厘清的。反而在基层场域很多问题事实上用到的算力很少，较之而言最重要的是“人”，需要解决的是不同人之间的矛盾与问题，技术与价值在这一层级存在错位（如图2）。（二）业务标准维度的适配困境数字技术在嵌入基层社会的过程中存在三方面的治理逻辑：政府要求权力在场的科层逻辑；企业实现降本增效的市场逻辑；居民满足自身需求的自治逻辑。这三重治理逻辑在缺失制度规范约束与利益规范引导的背景下，往往会因存在交叉导致权责不明、多方利益冲突的困境，掣肘数字赋能基层治理效能的发挥。同时，在不同逻辑的交织下，技术运用中互不兼容的规则框架、数据标准和业务关系都加剧着基层治理中跨组织的信息资源共享和协同障碍。另外，囿于压力型体制，部分基层在数字化转型中片面追求数字设备与平台流程重塑的建设效率，导致多数基层社区仍然处在政府与社区“自图1数字化建设的三维适配分析框架-24北京行政学院学报 2024年第2期地方政府与治理转”的建设阶段，并没有通过数字平台的嵌入而优化社区多元主体协同结构。1.总体设计与统筹推进：供需双向失衡数字化赋能的基础是标准、规则、数据、系统的多维统筹综合体，而基层数字化建设的持续推进，需要有来自高位统筹、逐步实现的以上至下的数字整合。浙江、上海、广东等地都是数字化转型的前沿阵地，“最多跑一次”“一网统管”“数字广东”的发展均离不开自上而下的顶层设计。但是当数字化延展至基层社会时，已融入了更多的复杂性与碎片化的特质，实践中发现，诸多城市的各部门各层级存在数字系统建设各自为政、五花八门、单独立项、分散推进的现象，各主体相互之间缺乏沟通协调，造成大量项目重复建设，已建设的系统与数据彼此之间无法通用、不能互认。据笔者对我国北方B市相关数据的调研，目前全市政府部门每个业务平均有1.57个信息系统支撑，市级各部门下沉基层的信息化系统 39个，各区自建系统平均 5个，整体存在突出的“市级数据下不去、基层数据上不来”的问题。数字软硬件建设缺乏全局性和系统性，致使诸多数字化功能交叉重复，加重了信息搜集采集汇总的频率，反而降低了汇总与决策效率，这也是造成数字赋能基层治理供需不对等的重要因素。2.政策标准与制度保障：辅助互动失配长久来看，基层数字化转型离不开企业与第三方主体的市场进场，而当前基层数字化建设着重于物联网、大数据等新一代信息技术的应用，万物互联的高效协同需要信息实现时时收集、分析、管理、运行，但整体来看，数据采集、设备接入、存储规范、系统运维、安全保护等方面目前尚未形成统一可行的标准化体系和制度保障机制，对差异化系统的融合进程产生阻滞。首先，数据授权与收益的相关法规和标准尚不健全，导致还缺乏相关的数字规范与数据标准等市场制度体系，市场规范性严重不足。其次，输血式建设的模式尚没有得到有效转化，而基层运用涉及诸多智慧物业、智慧养老、智慧医疗等可以市场化运营的项目，当前政府与市场的关系边界仍存在定位不清、确权不清以及标准不清的状态，导致权益让渡缺乏法理支撑。再次，在诸多数字化设施实际建设过程中，对于数字赋能治理发展蓝图的擘画主要从政府短期经济利益出发，缺乏对整体效用价值的系统思考，导致很多短视行为出现，很多基层数字化转型构建的是一系列功能重复的数字化平台、驾驶舱应用与具体场景。最后，缺乏与基层数字治理相配套的多元主体参与机制、沟通协商机制、监督问责机制、激励保障机制等协同机制。可以说，由于缺乏对数字化治理的系统化顶层设计，导致了在处理具体问题时不同治理主体之间出现“权责难分”的困境，进一步造成权力滥用、治理失范、社会失序现象，这是社会利益和经济利益之间的背离与失衡。3.前期建设与后期运维：整合协同失序数字化建设自上而下统筹的运营模式，决定了基层数字化转型模式的政府主导地位，而技术通过不同场景与应用给基层赋能，不仅需要大量的物理感应设备、基础设施建设投入，也需要软件系统与应用场景的持续更新，后期运维成本高。尤其在前期建设阶段，更需要投入大量的成本与资源，而以政府投资为主的建设模式则极易导致陷入政府“自转”的困境当中。如若缺乏对成本、效益、技术的通盘考量，不能充分发挥市场化机制效用，则面临前期政策引导、后续持续撬动两方面资金不足，不能形成灵活有效的建设与运维模式，长此以往影响多主图2数字赋能基层治理的技术与价值二重性特征-25北京行政学院学报 2024年第2期地方政府与治理体参与共建的数字生态构建。同时，这种单一化的投资与运营模式更影响了技术改造社会的“一体化”整合过程，导致技术、业务与运营协同不足。（三）技术应用维度的适配困境从价值思维到业务标准，基层治理引入数字工具，目标是要实现数字技术的应用赋能。除了“端到端”背后存在治理思维与组织分散导致的碎片化因素之外，技术治理也存在数据共享难、业务异化加码等诸多应用维度的难题。1.数据融合共享中存在信息感知的藩篱数字化建设前期所导致的系统林立、标准不一反映到应用层面，暴露出了很多弊端。首先，表现为各个数字系统的基础数据库之间缺乏互联互通、缺失统一标准等问题。大量的工作需要基层干部群众在多个系统重复录入相关基础数据信息，无法有效做到跨平台、跨区域的数据共享和业务协同。以B市为例，2020年各级部门要求社区填报关于人的统计数据中，重复次数最多的高频词分别是姓名268次、联系电话261次、居住地址119次、身份证号117次、社区105次，不断地重复采集与录入工序，是由于不同系统割裂填报所致。这一现象不仅凸显出数据层面的共享难题，还映射出部门之间、层级之间诸多“关关卡卡”以及“走流程按程序”所导致的数据汇聚难问题。其次，如何处理“上与下”的关系，即解决基层数据填报“上去下不来”的矛盾问题，成为诱发基层数字治理发挥实效，甚至演变为“数字负担”的瓶颈问题。最后，由于技术上数据采集字段和口径不同导致的数据无法融合共享问题，使得基层目前建立的数据采集和部门数据推送机制尚不完善，很多数字技术嵌入成为悬浮在治理外层的“技术外衣”，通过一些采集到的数据信息演变为治理的碎片式感知和散点式融合，并没有充分发挥出“技术可及面”与“技术适应面”的灵活运用。总之，虽然技术嵌入在总体上涉及基层治理机制整合中的“协同治理”整个过程，但不同基层地区在资金、人力、建设基础等各方面存在差异，数字赋能过程中最核心的数据采集与共享俨然存在信息感知的藩篱。2.数字嵌入中存在“赋能”与“负能”的偏差基层负担过重问题由来已久，这一问题表现为不断的“层层加码”，其根源一方面是由于“压力型体制”的治理逻辑8，另一方面来自于中国“层层分包”的行政体制和多层级官员晋升机制9。在此基础上，数字技术嵌入这种科层结构，在为基层赋能的同时也出现执行偏差并带来“数字负担”问题，这是数字技术与压力型体制的差异化带来的适配偏差，这种差异化表现在三个层面。首先，赋能的目标在于基层治理减负，而由于基层在技术治理工具的开发成本、维护成本、学习成本以及服务成本等诸多方面都面临增量学习压力，反而为基层治理增加了大量数字化建设成本，陷入压力超载困境，这成为赋能有效性发挥中的制约因素。其次，随着数字治理成为基层治理特征的重要表现与趋势，为完成上级下达的各项指标，政府往往会在行政任务发包中进行数字加码或在管理资源配置中“层层截留”，这同样增加了基层干部的工作难度与压力，导致嵌入过程出现数据造假、数据生产的编造行为10，并滋生出“完成任务式”“向下考核激励式”等数字形式主义11。信息技术虽然引入，但数字政府的“跑偏、异化、失灵”，可能会使行政负担不减反增12，有些地方基层出现诸多形式主义的“数字变通”，并以缩减会议与发文数目、拼凑数据走过场等表征呈现出来，这也是数字赋能出现执行偏差的重要原因之一。再次，在紧跟数字化发展趋势的进程中，整体来讲，基层尚处于搭建系统的前期阶段，这不可避免会产生大量的系统与数据，而大量系统与数据的不兼容、标准与规范的难统一，又造成多主体协同过程难以衔接，从而加大了出现数字“负能”的风险。可以说，数字治理的有效性、真伪性、统一性难题是造成数字嵌入出现“负能”风险的重要原因，甚至有研究表明，数字技术产生的低质数字衍生物反而成为影响基层数字治理目标的负向控制变量。这些都加剧了数字嵌入的赋能偏差。3.专业运维中存在人才结构与要求的不匹配基层的数字化建设不仅需要智慧系统与数据支撑，更需要储备掌握信息技术和行政管理知识的高素质复合型人才。而业务层与技术层的专业人员本就存在具体的知识盲点，加剧了融合困境。首先，就基层政府层面来说，缺乏专-26北京行政学院学报 2024年第2期地方政府与治理业化的数字运维团队，从数据归集、共享到数据分析、数据决策的专业能力与实际需求匹配不足；就平台公司与专业厂商来说，虽然其专业人才与技术能力过硬，但对诸多政府业务流程缺乏理解，与最了解流程的业务部门和基层部门协同不足，能做到有效利用信息化与数字化来为基层治理赋能已实属不易。其次，调研中发现，基层工作本身就具有较大的工作压力，全国的基层治理队伍大多存在人员数量与需求匹配不足问题，体制性问题导致现有的街道、社区工作者常处于超负荷运转状态，而数字技术的嵌入，使一大部分人需要在思维、技术等方面重新学习，其中很大一部分工作人员对于网络等新技术使用较为生疏，不同程度地对数字化管理存有抵触情绪。最后，在基层社区，低薪资、繁重工作压力和狭窄晋升通道的三重制约导致的工作人员流失，成为影响数字化改革可持续性面临的重大挑战。可以说，治理中最重要的主体不稳定，加剧了权责模糊、系统碎片、数据分散等基层数字治理弱势价值，进而徒增系统建设的空转与数字赋能治理的空转。四、何以超越数字赋能基层治理的“有限性”：多维协同耦合策略基于“有限性”的理论阐释与三维适配分析框架，数字赋能基层治理的基础是要协同好数字工具所具有的联通性与整体性、搭建好业务需要所追求的简约化与精益化，匹配好价值承接的人本性与公平性。只有将基层数字治理弱势价值通过系统性整合转化为优势价值，扭转基层数字治理形式与目标相背离的现实之困，才能破解数字化效能在“数有断点”“事有冗余”等方面的“有限性”难题。由此，应基于具体数字场景与公共服务构建的数据池，将超越数字赋能基层治理“有限性”的策略定位于：理念层面重构数字生态价值规范、制度层面构建标准化体系建设、业务层面协同业务系统共享对接、技术层面优化基础数据回流共享机制的四维协同耦合策略（如图3）。（一）匹配供需双方的数字生态价值规范基层治理中数字化突围的实现不仅需要端口到端口的技术流程重塑，更在于“数治”思维的转变，这种思维包含了两个层面的理念重塑。一是由“以事（业务）为中心”转向“以人为中心”。在长期的科层制治理逻辑下，“以物为本”“以事为要”的惯性思维占据主导，这种价值取向导致了尽管我们把数字化流程从线下移动至线上，但依旧没有改变“治事为主”的治理逻辑。因而数字化转型从前端到后端都存在着理念、制度、业务、技术层面的持续割裂，并未充分建立“数治”思维中以用户需求为导向进行的治理规则、流程与机制设置。因此，应当树立人本理念与需求导向，改变政府主导、全程包办、各部门业务系统直接下沉的建设方式，推进在全系统树立供给与需求精准匹配、数据流动上下衔接、线上与线下有效结合的服务意识。例如上海在基层治理数字转型方面，通过自上而下与自下而上相结合的方式，重点构建了九大系统，其中一个重要的变革是，自下而上以市民需求为导向，重点构建便民服务、托幼服务、医疗保健、社区养老、健身休闲、社区救助六大系统；同时自上而下落实区级和街道社区的管理服务要求，重点聚焦综合服务、安全防护、绿色低碳三大系统。从供给视角看需求方的思维转变，是图3数字赋能基层治理的多维协同耦合策略-27北京行政学院学报 2024年第2期地方政府与治理构建与调整基层数字治理思维转向的重要基准。二是由“散乱分治”转向“统筹协同”。由于各部门各层级“散乱分治”的治理生态，导致出现五花八门的数据壁垒与信息孤岛，数据乱象带来的基层负担呼唤基层数字治理向“统筹协同”转型。数字化工具的嵌入，需更加强调整体性思维重塑，数据、平台与场景的一体化联动需要全面整合各部门各层级的业务系统。只有完善数据资源采集、管理、共享机制，才有可能改变“头痛医头，脚痛医脚”的传统治理顽疾，才能有效形塑数字生态思维。（二）统筹数字标准化体系建设数字工具的赋能下沉，离不开规范化的“定责”与“确权”，这是治理有效开展的前提，而数字赋能标准化水平决定了赋能的执行落地实效。由于不同主体存有不同的认知理念，无论是在数据层面还是业务层面，都难免会导致对体系框架的差异化理解和建设，这也是导致目前数字赋能基层治理“有限性”的重要原因。因此，统一的数字标准化体系框架构建尤为重要，需要在三个层面的标准化体系构建方面持续发力。一是建立专班高位统筹的标准化体系，实现治理单元的数字化重塑。基层政府各部门内部与条块之间的推诿扯皮现象是由于权责不清导致，而数字化权责的基础是各业务整合下的确权清单。可借鉴专班制，建立高位统筹的多元主体协调机制，确定牵头部门与联动部门，统筹规划整合现有各业务信息系统，并发挥互联网平台公司优势，推动系统集成、数据共享、业务协同，打破信息壁垒，为基层赋能减负。二是优化系统开发渠道与合作的标准化体系，提升多元主体互动合力。相关部门应充分运用市场机制，制定公共数据开放的相关法规、标准和清单，不断规范基层信息系统建设标准规范体系，努力挖掘数据经济价值，使企业在开发利用数据信息过程中能够获得应有的利益回报，增强企业持续造血功能。三是完善整体数据标准体系建设，提升基层数据活化赋能效率。应进一步完善和明确基层治理相关数据标准，形成一整套相对固定的格式化数据清单，加强基层数据的活化利用，并根据不同的数据域对其进行基础类、分析类和专有类区分，为基层探索数字化治理模式打好基础、创造条件。逐步规范在市级、省级、国家级各个不同层面的统一数据编码和数据标识标准，加强数据审核校验、统一管理，并做到信息的自动提示动态更新与精准匹配。（三）协同业务对接保障机制为实现从数字技术嵌入到业务融合的条线与横向对接，做好多方业务对接保障，必须处理好“新与旧”的融合与匹配问题，即新的基层治理数字化流程体系框架搭建与旧治理体系框架的衔接问题，这是超越数字赋能有限性重要的先导条件，也是有效减少系统与场景重复搭建、降低新旧平台与资源对接障碍导致的“数字负担”越减越重现象的重要基础。因此，在优化业务对接保障机制方面应从两个层面展开。一方面，数字化嵌入应构建端口接入而非系统重建的“适应性”机制，在总体统筹、制度优化与政策支撑的顶层设计层面遵循“接入而非建设”的目标，即将网络、系统与数据的基础性业务架构进行整合与规范，保留原有业务，集约新建系统，将原有相关业务与数据通过技术操作接入而非废止，从而保障新技术框架更好地融入旧有治理框架中。这种融合不仅要厘清政府治理边界，规范政府与合作各方的权责，减少和规避合作中的分歧与风险，也要落实新旧框架适应中的责任“挂号制”，强化相关管理责任。另一方面，有效优化市场与政府在模式创新与人才培养方面的“统筹性”机制。很多城市的基层、街道与社区数量众多、类型各异，应避免重复的系统开发与场景构建。为此，政府应列支专项资金进行引导性投入，同时探索市场多元主体跟进参与融合机制，形成头雁示范效应和科技集群效应。从上海经验看，平均每个基层社区投入约为300万元、街镇级约为千万元，区级则多达几千万甚至亿元不等。政府在加大财政支持力度的同时，要充分运用市场机制，加大对众筹、PPP等投融资模式的推广，采取政府参股、授予专利经营权、以奖代补等多种方式，鼓励各类社会资本融入，以消除数字化建设中市场缺位的断点。此外，也要在数字人才培养与引进方面，做好业务对接保障。在通过高校联动、党员联动拓展数字人才来源的同时，更应完善街道与社区人才培养机制，将基层工作者纳入基层干部培训体系，促进优质培训资源向基层延伸；-28北京行政学院学报 2024年第2期地方政府与治理构建基层人才引进激励机制，打通技术型企业专业人才与基层业务专业人才之间的联通互补，提升基层工作者数字化履职能力。（四）优化基础数据回流共享机制数字化转型在数据质量层面的关键在于云计算、大数据和算法三大因素，其中云计算是前提，大数据是燃料和基础，算法是灵魂。可以说，技术赋能的效果在很大程度上取决于海量大数据的“喂养”程度，可以毫不夸张地说“无数据不智能”。为了改变目前诸多数字赋能基层治理中的“有治理无数据”困境，需要把好三层关口：系统在数据层面的接入、管理与回流。其中对于基层赋能来说，回流是重中之重，也是关键的治理难点。首先，合理开放基层系统接入端口，基于各级各层共性需求，在建设相关标准化体系中，应允许街乡社区结合发展具体情况，在市级或省级统一平台基础上结合实际需求探索个性化场景开发，当然要遵循“相同功能不重建、个性需求需满足”的建设原则，唯此才能实现数据交互，切实打通为民服务“最后一米”，助力基层治理数字化转型。其次，双向优化基层系统数据管理端口，统一数据接入与数据存储融合机制，完善基层基础数据库。通过个人或组织填报、部门推送、政社互通、社区核实或采集相结合的多元方式，分类建设市级、省级与国家级基础大数据库。推进供给与需求相衔接、要素与机制相匹配、数据向上汇集与向下“反哺”相同步，达成各类数据资源“一池”汇聚。再次，合理拓展民端使用接口，优化政民互通业务链条，以“汇、管、用、评”的数据资源调配“通渠”连接应用，充分汇聚汇通数据，实现“控数据”目标。同时，加强基础数据“活化”再利用，将相关统计数据分级分类填报入库，围绕基层具体数据应用为居民画像，并及时更新数据存量。最后，有效畅通基层数据回流机制，健全数据汇聚共享机制，在明确各部门各层级使用权限基础上，不仅应在横向层面建立与水电气热、社区商业、房屋中介、快递物流等社会单位的数据共享机制，也要在纵向层面加强数据协同，明晰各级数据管理权限，推动不涉密、脱敏后的数据逐步向基层回流，提升基层一线的处理事务能力，有效降低基层普遍存在的“数据割据”“业务隔离”13问题。五、结论与讨论迈向数字秩序的基层社会，如何平衡好技术复刻性与价值包容性、如何兼顾好“整体与碎片”“便利性与安全性”“公益性与效益性”的“数字可为与数字有为”尤为关键，这也是在数字时代推动基层治理现代化过程中的又一次技术与价值的平衡。可以说，技术发展延伸了基层场域内复杂的治理场景，数字技术嵌入的治理逻辑重塑，超越了传统行政部门与管理体制设置的运行边界。但是需要明确的是，这种重塑不是治理秩序的完全重构，而是在具体需求基础上，新的基层治理数字体系框架搭建与旧治理框架的有效衔接与适配。通过一系列实践发现，在数字赋能基层治理的过程中，技术打通这一操作层面的问题相对容易解决，而更难解决的，是管理领域与体制机制维度问题。当数字治理规则嵌入，制度这一规范个体行动的社会结构就显得尤为重要，尤其是原本基层场域内的核心要素“惯习”已深刻影响了主体行动的倾向性逻辑，其中蕴含着被社会化的过程14，从而会使这一嵌入进程不断受到相关外在制度规则的约束与影响。反过来说，面对数字技术对基层治理的不断嵌入与解构，这种“惯习”性制度规则也就