第十一章-政府预算.ppt

第十一章第十一章 政府预算政府预算本章要点本章要点 政府预算的概念及其分类 政府预算的原则 政府预算的编制、审批、执行、决算 公共财政框架下的政府预算改革 第一节第一节 政府预算概述政府预算概述第二节第二节 政府预算程序政府预算程序第三节第三节 我国政府预算制度的改革与我国政府预算制度的改革与 完善完善第一节第一节 政府预算概述政府预算概述一、政府预算的概念及分类 二、政府预算的原则三、政府预算的立法 一、政府预算的概念及分类（一）政府预算的含义与功能 （二）政府预算的分类（一）政府预算的含义与功能 政府预算是经法律程序批准的政府年度公共财政收支计划。它的功能首先是反映政府的活动范围和方向。政府预算的另一个重要功能就是控制政府支出的规模。（一）政府预算的含义与功能（一）政府预算的含义与功能从形式上看，国家预算就是按一定标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格，可以使人们清楚地了解政府的财政活动，成为反映财政活动的一面镜子。但从实际经济内容来看，国家预算的编制是对财政收支的计划 安排或编制财政收支平衡表,预算的执行是财政收支的筹措 和使用过程,预算的年终决算 则是国家预算执行的总结。第一节 政府预算概论政府预算含义的理解政府预算含义的理解u1.政府预算是政府年度财政收支计划政府预算是政府年度财政收支计划政府预算是政府的基本财政收支计划，预算政府预算是政府的基本财政收支计划，预算收入反映政府支配的财力规模和来源，预算收入反映政府支配的财力规模和来源，预算支出反映政府财力分配使用的方向和构成，支出反映政府财力分配使用的方向和构成，预算收支的对比反映政府财力的平衡状况。预算收支的对比反映政府财力的平衡状况。通过编制政府预算可以有计划地组织收入和通过编制政府预算可以有计划地组织收入和合理地安排支出，贯彻执行国家的方针政策，合理地安排支出，贯彻执行国家的方针政策，保证各项任务的实现。保证各项任务的实现。2024/7/28 周日中国金融出版社7第一节 政府预算概论政府预算含义的理解政府预算含义的理解u2.政府预算是政府预算是经过经过法定程序审批的法律文件法定程序审批的法律文件政府预算从形成的程序看，是由政府负责编制，经政府预算从形成的程序看，是由政府负责编制，经国家权力机关依据法定程序审批后而形成的法律文国家权力机关依据法定程序审批后而形成的法律文件。件。政府预算一旦经权力机关审批就具有法律效力，政政府预算一旦经权力机关审批就具有法律效力，政府就必须贯彻执行，不能任意修改，如需调整必须府就必须贯彻执行，不能任意修改，如需调整必须经权力机关批准。因此，预算的形成过程，体现了经权力机关批准。因此，预算的形成过程，体现了国家权力机关和全体公民对政府活动的制约与监督。国家权力机关和全体公民对政府活动的制约与监督。2024/7/28 周日中国金融出版社8第一节 政府预算概论政府预算含义的理解政府预算含义的理解u3.政府预算是实现财政职能的重要工具政府预算是实现财政职能的重要工具政府预算是财政为实现其职能，有计划地筹集和分政府预算是财政为实现其职能，有计划地筹集和分配由政府集中支配的财政资金的重要工具。配由政府集中支配的财政资金的重要工具。通过预算管理手段，把政府公共资源全部纳入政府通过预算管理手段，把政府公共资源全部纳入政府宏观调控的范畴，从而满足社会共同需要，既可为宏观调控的范畴，从而满足社会共同需要，既可为政府履行行政职能提供财力保障，也可实现政府资政府履行行政职能提供财力保障，也可实现政府资源的优化配置，还可以通过预算收支总量的变动和源的优化配置，还可以通过预算收支总量的变动和预算收支结构的调整，来维护社会经济的稳定和促预算收支结构的调整，来维护社会经济的稳定和促进社会经济的协调发展。进社会经济的协调发展。2024/7/28 周日中国金融出版社9（二）政府预算的分类1.从政府级次看，政府预算分为中央预算和地方预算2.从编制形式看，政府预算分为单式预算和复式预算3.从计划指标的确定方法上看，政府预算分为增量预算和零基预算4.从是否具有法律效力的角度看，政府预算分为正式预算和临时预算5.从预算内容的分合看，政府预算分为总预算和分预算（二）政府预算的分类 1.从政府级次看1）中央预算中央预算2地方预算地方预算第一节 政府预算概论（二）政府预算的分类（二）政府预算的分类u2.从编制组织形式的不同，可分为单式预算和复式从编制组织形式的不同，可分为单式预算和复式预算预算u1）单式预算）单式预算中国金融出版社142024/7/28 周日2）复式预算）复式预算 复式预算按收入来源和支出性质的不同，复式预算按收入来源和支出性质的不同，分别编入两个或两个以上的收支对照表。分别编入两个或两个以上的收支对照表。复式预算的典型形式是双重预算，即按复式预算的典型形式是双重预算，即按经济性质把财政收支分别编入经常预算（普经济性质把财政收支分别编入经常预算（普通预算）和资本预算（投资预算）。通预算）和资本预算（投资预算）。经常预算是政府一般的财政收支；资本预经常预算是政府一般的财政收支；资本预算是政府有关公共事业的投资支出及其借款算是政府有关公共事业的投资支出及其借款和各种资金的结余。和各种资金的结余。复式预算的优点：科学严谨、便于政府对复式预算的优点：科学严谨、便于政府对财政活动的分析，有利于对支出的控制。财政活动的分析，有利于对支出的控制。缺点：总体功能较弱、编制与审批复杂。缺点：总体功能较弱、编制与审批复杂。我国各级政府的预算：由公共财政预算、政府性基金预算、国由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算有资本经营预算、社会保险基金预算4部分部分组成。组成。3.按编制方法的不同，分为增量预算和零基预算按编制方法的不同，分为增量预算和零基预算二、政府预算的原则 政府预算的原则是指政府选择预算形式和体系应遵循的指导思想，也是制定政府财政收支计划的方针。目前，在财政经济理论界影响较大，并为多数国家所接受的原则主要有以下5条：1.完整性原则2.统一性原则3.可靠性原则4.公开性原则5.年度性原则4.4.公开性公开性3.3.可靠性可靠性1.1.完整性完整性2.2.统一性统一性5.5.年度性年度性二、政府预算原则二、政府预算原则预算原则预算原则1.完整性原则 这是指政府预算应该包括全部财政收支，反映政府的全部财政活动，不允许有预算之外的财政收支，也不允许有政府预算规定范围以外的财政活动。只只有有完完整整的的预预算算才才能能保保证证政政府府控控制制、调调节节各各类类财财政政性性资资金金的的流流向向和和流流量量，完完善善财财政政的的分分配配、调调节节与与监监督督职职能能；预预算算的的完完整整性性也也便便于于立立法法机机关关审审议议批批准准和和社社会会公公众众对对政政府府活活动动的的了了解解，便便于于监督政府预算的执行。监督政府预算的执行。2.统一性原则 这是指各级政府编制一个统一的预算，其中所包含的预算收入和支出都要按统一方法和口径加以计算和全额编列。一是预算政策的统一。一是预算政策的统一。二是预算口径的统一。二是预算口径的统一。三是预算年度与预算时效性的统一。三是预算年度与预算时效性的统一。3.可靠性原则预预算算的的编编制制和和执执行行要要以以国国民民经经济济和和社社会会发发展展计计划划为为依依据据，违违背背客客观观经经济济规规律律而而进进行行预预算算的的编编制制和和管管理，将有碍于国民经济和社会发展的良性循环。理，将有碍于国民经济和社会发展的良性循环。这是指预算收支的每一个项目的数字指标，都必须运用科学方法，依据充分确实的资料，进行正确的计算与填列，不得假定、估算或编造。预预算算的的真真实实性性要要求求预预（决决）算算的的各各项项数数字字必必须须准准确确、真真实实、可可靠靠，既既反反对对隐隐瞒瞒收收入入或或支支出出留留有有缺缺口口，又反对虚收行为或虚列支出。又反对虚收行为或虚列支出。4.公开性原则 全部财政收支必须经过立法机关审查批准，而且要采取一定形式向社会公布。政府预算的编制及其执行情况必须采取一定的形式公之于众，让公民了解财政收支情况，并将预算置于民众的监督之下。预预算算的的公公开开性性原原则则，包包括括预预算算编编制制审审批批的的公公开开、预预算算执执行行过过程程的的公公开开和和预预算算完完成成结结果果决决算算的公开。的公开。5.年度性原则 任何国家政府预算的编制与执行，都要有时间上的界限，即表现为一定的期间。一般都将一年作为基本单位，也就是预算年度（亦称财政年度），即预算收支起止的有限期限。所谓的年度性原则，是指政府必须按照法定的预算年度编制预算，同时不允许将不属于本年度的收支列入本年度的政府预算中。各国采用的预算年度有两种：1）历年制预算年度，1.1-12.31，包括中、法、德、比利时、奥地利、意大利、荷兰、希腊、西班牙等；2）跨年制：4.1-3.31：英、日本、印尼、新加坡、印度等；7.1-6.30：瑞典、澳大利亚、巴基斯坦、埃及；10.1-9.30：美国、泰国。预算年度是预算收支起讫的有效时间，通预算年度是预算收支起讫的有效时间，通常以一年为标准。常以一年为标准。各国预算年度的选择主要考虑两个因素：各国预算年度的选择主要考虑两个因素：一是与各国权力机关开会时间一致，以便一是与各国权力机关开会时间一致，以便在预算年度一开始就执行生了效的预算；在预算年度一开始就执行生了效的预算；二是与收入旺季一致，以便在预算年度初二是与收入旺季一致，以便在预算年度初期就有充足的预算收入，保证各项预算支期就有充足的预算收入，保证各项预算支出的顺利执行。出的顺利执行。三、政府预算的立法 政府预算的编制和执行、组织和管理要规范化、法制化。预算法是调整各级政府、国家机关、社会团体在筹集和分配预算资金过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。（一）预算法的类型 （二）预算法的主要内容 （三）预算法的表现形式 （四）预算法的调整对象（一）预算法的类型（1）权责法：以划分各级预算的管理权责 为内容（2）组织法：以预算组织和管理的基本规 定为内容（3）程序法：以预算决算的编制、审查和 批准的程序为主要内容（二）预算法的主要内容（1）作为预算法主体的国家机关、社会组 织在政府预算活动中的地位、职责和 权限（2）预算管理的基本原则和预算体系 （3）预算收支形式及范围的划分（4）预算管理程序（5）法律责任（三）预算法的表现形式预算法的表现形式是指预算法通过什么样的法律条文、法律文件、法规和规章表述出来的，即它的外部逻辑结构。一般而言，预算法有以下几种表现形式：（1）宪法：作为预算法的基本渊源，规定权力机关和行政机关在预算活动方面的权限和权利，也各级国家权力机关制定预算法规的法律依据。（2）预算基本法（最重要）：预算工作的基本法（3）预算法规：各级政府制定和颁布的有关预算管理的条例、规定和办法的总称。（4）预算规章：国家行政机关及其职能部门所颁发的各项实施细则和指令，使预算法更为具体化。（三）我国预算法（三）我国预算法1991年10月21日发布国家预算管理条例1.1.1994年2月22日颁布，95.1.1实施中华人民共和国预算法2.2.一、国家预算概述（三）我国预算法（三）我国预算法预算法自颁布以来，对于规范算管理和预算监预算法自颁布以来，对于规范算管理和预算监督，加强预算的分配和监督职能，促进社会经督，加强预算的分配和监督职能，促进社会经济健康发展起了积极作用。济健康发展起了积极作用。但预算法实施已经过去但预算法实施已经过去1515年了，年了，1515年来国内外年来国内外形势发生了重大变化，党和国家的重大决策日形势发生了重大变化，党和国家的重大决策日益成熟和完善，政治经济体制改革取得重大进益成熟和完善，政治经济体制改革取得重大进展，而预算法既没有改革也没有任何修正，已展，而预算法既没有改革也没有任何修正，已经严重滞后当前的现实，对未来的发展也失去经严重滞后当前的现实，对未来的发展也失去指导作用，因此，预算法的改革已经势在必行。指导作用，因此，预算法的改革已经势在必行。3.3.3.3.（1）2007年提出一个修改版，因改革条件的不成熟而终止（2）2005年后连续两届列入全国人大常委会5年立法规划，预算法修改才开始驶入快车道（3）关于修订稿中有关立法宗旨问题（4）关于预算权的合理配置问题（5）关于预算管理级次问题一、国家预算概述（三）我国预算法（三）我国预算法（6）关于国家预算的公开、透明问题（7）关于预算监督的严肃有效性问题（8）关于 预算执行的严格规范性问题（9）关于预算的统一完整性问题（10）关于地方政府债问题（四）预算法的调整对象预算法的调整对象概括地讲是预算关系，包括预算管理关系和预算收支关系两大方面。1.预算管理关系。这是指预算主体之间在国家预算管理活动中所发生的社会关系。可分为预算组织关系和预算程序关系。1）预算组织关系包括明确预算组织的范围（即预算主体）及其法律地位和职能，以及预算主体之间的相互关系。各级国家权力机关、各级政府，实行预算管理的各部门、各单位都是预算组织。2）预算程序关系是指预算组织之间在预算的编制、）预算程序关系是指预算组织之间在预算的编制、审批、执行等程序中发生的相互关系。预算程序是审批、执行等程序中发生的相互关系。预算程序是预算管理的重要环节和主要内容。预算管理的重要环节和主要内容。预算法预算法对各对各预算组织在预算程序中的具体职权和相互关系作了预算组织在预算程序中的具体职权和相互关系作了明确规定：明确规定：（1）各级人民代表大会：预算的审批权；预算、）各级人民代表大会：预算的审批权；预算、决算的监督权；预算、决算不当内容的撤销权。决算的监督权；预算、决算不当内容的撤销权。（2）各级人民代表大会常务委员会：决算的审批）各级人民代表大会常务委员会：决算的审批权；预算执行的监督权；预算调整方案的审批权预权；预算执行的监督权；预算调整方案的审批权预算、决算不当内容的撤销权。算、决算不当内容的撤销权。（3）各级政府的职权：预算管理具体办法的确定）各级政府的职权：预算管理具体办法的确定权；预算、决算草案的编制权；预备费动用的决定权；预算、决算草案的编制权；预备费动用的决定权；作预算草案报告；报告预算执行情况等。权；作预算草案报告；报告预算执行情况等。（4）各级财政部门的职权：具体编制本级预算、）各级财政部门的职权：具体编制本级预算、决算草案；组织预算执行；预算方案调整；定期向决算草案；组织预算执行；预算方案调整；定期向本级政府和上一级财政部门报告预算执行情况。本级政府和上一级财政部门报告预算执行情况。（5）各部门、各单位的职权：具体编制本部门预）各部门、各单位的职权：具体编制本部门预算、决算草案；组织预算执行；定期向本级政府财算、决算草案；组织预算执行；定期向本级政府财政部门报告预算执行情况。上缴预算收入，安排预政部门报告预算执行情况。上缴预算收入，安排预算支出，接受国家有关部门监督。算支出，接受国家有关部门监督。（6）各级人民代表大会及其常务委员会、各级人）各级人民代表大会及其常务委员会、各级人民政府、各级财政部门和审计部门都具有相应的预民政府、各级财政部门和审计部门都具有相应的预算监督管理职权。算监督管理职权。2.预算收支关系。这是指预算组织在预算收支活动中所发生的社会关系。它包括预算收支范围的划分和各级预算组织经济权限和经济利益的界定。从政府预算体系构成分析，我国各级政府预算分为：政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算，各预算由预算收入和预算支出构成。1）政府公共预算政府公共预算收入：税收收入、行政事业费收入、专项收入和其他收入；政府公共预算支出：按保障其功能分为公共服务支出、国防和外交支出、科教文卫支出等；还有经济性支出（购买、转移性支出）等。2）政府性基金预算收入与支出。3）国有资本经营预算和社会保障预算4）社会保障预算第二节第二节 政府预算程序政府预算程序一、政府预算编制二、政府预算审批三、政府预算执行四、政府决算 一、政府预算编制政府预算的编制由政府行政机关负责。政府预算的编制工作基本上可以分为两步：一是预算草案的具体编制。二是预算草案的核定。预算草案是未经法定程序审查和批准的政府年度财政收支计划。预算草案的核定问题就是预算提案权或咨请审议权的分属问题。预算编制是整个预算工作程序的开始。预算编制是整个预算工作程序的开始。预算的编制是由政府机关负责的，因而预算预算的编制是由政府机关负责的，因而预算的编制与政府行政机构体制有着十分密切的的编制与政府行政机构体制有着十分密切的关系。关系。预算的编制工作基本上可以分为两大步骤：预算的编制工作基本上可以分为两大步骤：一是草案的编制一是草案的编制二是预算的核定二是预算的核定二、政府预算审批（一）预算审批机构及程序（二）预算审批关系（一）预算审批机构及程序 审批政府预算的机构是国家立法机构，立法机构的具体名称则随着各国政体的不同而不同。在实行民主共和制的国家中，审批政府预算的立法机构是议会，而在实行人民代表大会制的国家中，审批政府预算的立法机构是人民代表大会。预算的批准是政府预算程序的第二节阶段。预算的批准是政府预算程序的第二节阶段。在西方国家，预算的批准权力属于议会。在西方国家，预算的批准权力属于议会。在实行一院制的国家中，政府预算直接由其批准，在实行一院制的国家中，政府预算直接由其批准，如瑞典、荷兰、西班牙等。如瑞典、荷兰、西班牙等。在实行两院制的国家中，大部分国家议会的两院在实行两院制的国家中，大部分国家议会的两院都有批准政府预算的权力，一般来说，两院中的都有批准政府预算的权力，一般来说，两院中的下议院（众议院）在预算批准上具有比上议院下议院（众议院）在预算批准上具有比上议院（参议院）更大的权力，往往拥有预算先议权和（参议院）更大的权力，往往拥有预算先议权和最后批准权。美国、法国、德国等国家就属于此最后批准权。美国、法国、德国等国家就属于此类。类。我国的预算批准权力机构是各级人民代表大会。我国的预算批准权力机构是各级人民代表大会。政府预算经权力机构批准后，才具有法律效力。政府预算经权力机构批准后，才具有法律效力。（二）预算审批关系 预算审批关系是指各级政府编制的预算草案，应由哪级权力机关审批后才能成为执行依据。在实行单一政体的国家中，预算级次一般分为中央预算和地方预算。国家最高权力机关审批国家预算，既包括中央预算，也包括各级地方预算。但也有些国家如英国联邦议会只审批中央预算。在实行联邦制政体的国家中，预算一般分为联邦预算、州（邦、共和国）预算和各级地方预算。在我国，多年的实际做法是，全国人民代表大会审查和批准包括中央预算和地方预算在内的国家预算，县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准包括本级政府预算和汇总的下一级总预算在内的本级总预算。这就出现了人民代表大会重复审批预算的问题。1995年预算法规定，全国人民代表大会审查中央预算和地方预算草案，批准中央预算；县级以上的地方各级人民代表大会审查本级总预算草案，批准本级预算；和汇总的下一级总预算在内的本级总预算。三、政府预算执行预算执行是整个预算工作程序的重要环节。收入入库、预算执行是整个预算工作程序的重要环节。收入入库、支付拨付以及预算调整都必须按照法律和有关规定支付拨付以及预算调整都必须按照法律和有关规定的程序进行。的程序进行。各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。部门负责。预算执行具体包括预算执行具体包括4方面：方面：（一）政府预算收入的执行（二）政府预算支出的执行（三）预算费的设置（四）预算调整（一）政府预算收入的执行预算收入征收部门，必须依法及时、足预算收入征收部门，必须依法及时、足额征收应征收的预算收入。有预算收入额征收应征收的预算收入。有预算收入上缴任务的部门和单位，必须依照法规上缴任务的部门和单位，必须依照法规的规定，将应上缴的预算资金及时、足的规定，将应上缴的预算资金及时、足额地上缴国库。各级政府财政部门必须额地上缴国库。各级政府财政部门必须依照法律和规定及时、定额地拨付预算依照法律和规定及时、定额地拨付预算支出资金，并加强管理和监督。支出资金，并加强管理和监督。（二）政府预算支出的执行财政部门拨付资金和主管部门转拨资金财政部门拨付资金和主管部门转拨资金时，要做到按预算拨款、按预算级次拨时，要做到按预算拨款、按预算级次拨款、按规定的程序拨款、按进度拨款。款、按规定的程序拨款、按进度拨款。要控制拨款：控制支出用途；控制支出要控制拨款：控制支出用途；控制支出范围；控制支出标准；建立健全控制管范围；控制支出标准；建立健全控制管理体系。理体系。（三）预算费（预备费）的设置预算费是各级总预算中不规定具体用途的当预算费是各级总预算中不规定具体用途的当年后备基金，主要用于解决在预算执行中年后备基金，主要用于解决在预算执行中发生的某些临时急需和事前难以预料的特发生的某些临时急需和事前难以预料的特殊开支。殊开支。各级政府预算预备费的动用，由本级政府部各级政府预算预备费的动用，由本级政府部门提出方案，报本级政府决定。各级政府门提出方案，报本级政府决定。各级政府预算周转金由本级政府财政部门管理，用预算周转金由本级政府财政部门管理，用于预算执行中的资金周转，不准挪作他用。于预算执行中的资金周转，不准挪作他用。（三）预算费的设置 我国预算法明确规定，各级政府预算应当按照本级预算支出额的1%-3%设置预备费。在预算执行中，如果发生较大的自然灾害或其他临时性支出需要时，可以动用预备费。各级政府预算预备费的动用方案，由本级政府财政部门提出，报本级政府决定。（四）预算调整预算调整预算调整是预算执行的一项重要程序。预算调整预算调整是预算执行的一项重要程序。预算调整是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使总支出超过总收需要增加支出或者减少收入，使总支出超过总收入或使原举借债务的数额增加的部分改变。入或使原举借债务的数额增加的部分改变。预算调整，必须经各级权力机构的审查和批准，预算调整，必须经各级权力机构的审查和批准，未经批准，不得调整预算。未经批准，不得调整预算。各部门、各单位的预算支出，不同科目间需要调各部门、各单位的预算支出，不同科目间需要调整使用的，必须按国务院财政部门的规定报经批整使用的，必须按国务院财政部门的规定报经批准。准。四、政府决算 政府决算是经法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告。决算是预算管理过程中一个必不可少的阶段，是整个预算程序的总结和终结。各级政府、各部门、各单位在每一预算年度终了后都要按规定的时间编制决算草案。决算草案是各级政府、各部门、各单位编制的未经法定程序审查和批准的预算收支的年度执行结果。编制决算草案必须符合法律、行政法规，做到收支数额准确、内容完整、报送及时。决算草案与预算草案相对应，按照预算数、调整预算数、决算数分别列出。我国决算的情况决算是整个预算工作程序的总结和终结。决算是整个预算工作程序的总结和终结。决算草案由各级政府、各部门、各单位，决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按国务院规定的时在每一预算年度终了后按国务院规定的时间编制，具体事项由国务院财政部门部署。间编制，具体事项由国务院财政部门部署。决算草案的审批和预算草案的审批的程序决算草案的审批和预算草案的审批的程序相同，各级政府决算批准后，财政部门要相同，各级政府决算批准后，财政部门要向本级各部门批复决算，地方各级政府还向本级各部门批复决算，地方各级政府还应将经批准的决算，报上一级政府备案。应将经批准的决算，报上一级政府备案。在以上预算工作程序中，预算编制是预算在以上预算工作程序中，预算编制是预算管理最重要的一环。预算一经法定程序通管理最重要的一环。预算一经法定程序通过，即为法律文件，必须严格执行，执行过，即为法律文件，必须严格执行，执行中发生问题必须通过法律程序进行调整。中发生问题必须通过法律程序进行调整。我国普遍存在我国普遍存在“重决算，轻预算重决算，轻预算”的现象，的现象，预算准备、编制和执行过程中投入的时间预算准备、编制和执行过程中投入的时间与精力不足，形成与精力不足，形成“预算简单化，决算复预算简单化，决算复杂化杂化”的局面，政府预算管理程序的重点的局面，政府预算管理程序的重点应该转变为应该转变为“强化预算，淡化决算强化预算，淡化决算”。第三节第三节 我国政府预算制度的我国政府预算制度的改革与完善改革与完善一、我国政府预算制度的演进历程二、我国政府预算制度改革演进特征三、深化政府预算制度改革的基本思路 1.我国现行的政府收支分类和我国现行的政府收支分类和预算科目体系是从计划经济体预算科目体系是从计划经济体制延续下来的制延续下来的2 2.改革开放后虽有局部的调整，但总改革开放后虽有局部的调整，但总体框架基本未变，已经不能适应当前体框架基本未变，已经不能适应当前的社会主义市场经济体制的要求，不的社会主义市场经济体制的要求，不能适应政府职能转变的要求，不能适能适应政府职能转变的要求，不能适应财政收支结构变化和预算管理改革应财政收支结构变化和预算管理改革的要求，政府收支分类改革已经已经的要求，政府收支分类改革已经已经十分迫切。十分迫切。一、我国政府预算制度的演进历程一、我国政府预算制度的演进历程（一）初步改革阶段（一）初步改革阶段（19921992年年19981998年）年）1.1992.1.11.1992.1.1开始实施开始实施国家预算管理条例国家预算管理条例；2.1994.3.222.1994.3.22八八届届人人大大二二次次会会议议通通过过预预算算法法，1995.11.21995.11.2通通过过预预算算法法实实施施条条例例，要要求求实实施施复复式式预预算算，复复式式预预算算包包括括政政府府公公共共预预算算、国国有有资资产产经营预算、社会保障预算和其他预算。经营预算、社会保障预算和其他预算。3.1995.1.13.1995.1.1正式实施正式实施预算法预算法，意义重大。，意义重大。4.1998.14.1998.1实施新的预算会计制度。实施新的预算会计制度。5.1996.75.1996.7国国务务院院出出台台制制度度，完完善善预预算算外外资资金金管管理理办办法。法。6.19946.1994年年开开始始，部部分分地地方方政政府府开开始始实实施施政政府府预预算算改革。（二）改革深化阶段（1998年至今）1998年起，建立公共财政框架。年起，建立公共财政框架。1.2001年编制部门预算试点。由基层预算单年编制部门预算试点。由基层预算单位开始编制，逐级上报、审核、汇总。位开始编制，逐级上报、审核、汇总。2.深化深化“收支两条线收支两条线”管理改革；管理改革；2011年起，年起，各级政府所有非税收入纳入预算管理，全面各级政府所有非税收入纳入预算管理，全面取消预算外资金。取消预算外资金。3.改进政府收支分类体系。改进政府收支分类体系。按收入的来源与性质分为：税收收入、社会按收入的来源与性质分为：税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷收入、保险基金收入、非税收入、贷款转贷收入、债务收入、转移性收入等；按支出的经济性债务收入、转移性收入等；按支出的经济性质分为购买性支出和转移性支出等。质分为购买性支出和转移性支出等。4.国库集中支付制度：克服传统的分散收付的国库集中支付制度：克服传统的分散收付的弊端；建立以国库单一账户体系为基础、资弊端；建立以国库单一账户体系为基础、资金缴（收）拨（付）一国库集中收付为主要金缴（收）拨（付）一国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。形式的财政国库管理制度。5.政府采购制度政府采购制度6.建设建设“金财金财”工程即财政管理信息系统工程即财政管理信息系统有利于提高国家预算的透明度，防止有利于提高国家预算的透明度，防止“暗暗箱箱”操作，加强廉政建设。操作，加强廉政建设。使预算编制和执行的程序和流程制度化、使预算编制和执行的程序和流程制度化、规范化和科学化规范化和科学化发挥社会监督作用发挥社会监督作用。是贯彻落实是贯彻落实“依法治国依法治国”方针和规范政方针和规范政府行为的重要措施，实现依法理财，依法府行为的重要措施，实现依法理财，依法行政。行政。（二）深化改革阶段1.1.编制部门预算编制部门预算编制部门预算的背景和意义编制部门预算的背景和意义部门预算就是按部门编制预算，改变过去长期部门预算就是按部门编制预算，改变过去长期以来按支出功能和收入类别编制预算的做法。以来按支出功能和收入类别编制预算的做法。部门预算是一种全面反映部门收支活动的预算部门预算是一种全面反映部门收支活动的预算1.1.编制部门预算编制部门预算部门预算的内容2.深化深化“收支两条线收支两条线”管理改革；管理改革；2011年起，各级政府所有非税年起，各级政府所有非税收入纳入预算管理，全面取消收入纳入预算管理，全面取消预算外资金。预算外资金。公开透明公开透明借鉴国际经验，符合中国国情借鉴国际经验，符合中国国情便于操作便于操作3.3.改进政府收支分类体系改进政府收支分类体系 新收支分类和预算科目的设新收支分类和预算科目的设计三原则计三原则:收入分类收入分类建立新的支出功能分类体系，建立新的支出功能分类体系，更为清晰反映政府各项职能活更为清晰反映政府各项职能活动动建立新型的支出经济分类体建立新型的支出经济分类体系，全面、规范反映政府各项系，全面、规范反映政府各项支出的具体用途支出的具体用途3 3。改进政府收支分类体系。改进政府收支分类体系改革的主要内容4.4.国库集中收付制度国库集中收付制度我国过去国库支付制度及其存在的问题缺乏严格的预算约束和预算监督机制，容缺乏严格的预算约束和预算监督机制，容易滋生腐败和寻租等违法和违纪行为；易滋生腐败和寻租等违法和违纪行为；财政资金周转过程中的沉淀资金分散于各财政资金周转过程中的沉淀资金分散于各部门和各单位，不利于充分发挥财政资金的部门和各单位，不利于充分发挥财政资金的使用效益；使用效益；不利于预算管理制度的全面改革，比如，不利于预算管理制度的全面改革，比如，编制部门预算和实行政府采购制度的改革要编制部门预算和实行政府采购制度的改革要求与国库支付制度相互配套，如果仍实行分求与国库支付制度相互配套，如果仍实行分散支付制度，就不可能真正实现前两项改革散支付制度，就不可能真正实现前两项改革有关提高财政支出效益的目标有关提高财政支出效益的目标。4.4.国库集中收付制度国库集中收付制度国库集中支付制度的含义 国库集中支付制度，就是对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者账户的全过程集中进行全面的监控制度 实行集中支付制度的措施政府采购的对外开放4.4.国库集中收付制度国库集中收付制度财政部门在政府采购中的职责 监督检查的主要内容是：有关政府采购监督检查的主要内容是：有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；采的法律、行政法规和规章的执行情况；采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；购范围、采购方式和采购程序的执行情况；政府采购人员的职业素质和专业技能。政府采购人员的职业素质和专业技能。（1）政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择供货商(厂商)，从国内外市场为政府部门或所属团体购买商品或劳务的一种制度（2）中华人民共和国政府采购法5.5.推进政府采购制度推进政府采购制度政府采购制度及其实施（1 1）政府采购当事人）政府采购当事人（2 2）政府采购方式）政府采购方式（3 3）政府采购程序和政府采购合同）政府采购程序和政府采购合同（4 4）采购人与供货商）采购人与供货商5.5.推进政府采购制度推进政府采购制度政府采购法的主要内容二、我国政府预算制度改革二、我国政府预算制度改革演进特征演进特征（一）政府预算制度改革和财政体制改革并不同 步，政府预算制度的改革往往滞后于财政 体制的改革（二）中央政府在政府预算制度改革中发挥着主 导作用，地方政府预算制度创新的积极性 也逐步提高（三）从制度变迁的策略选择来看，我国的政府 预算制度演进属于“渐进性改革”三、深化政府预算制度改革的三、深化政府预算制度改革的基本思路与具体措施基本思路与具体措施（一）强化政府预算的法律效力（二）突出立法机构在预算过程中的作用（三）加快构建完整、透明的政府预算体系（四）深化预算编制改革（五）硬化预算执行约束（六）构建预算绩效管理体系 谢谢！