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城市人口问题精品文档 城市人口问题一 人口城市化 人口城市化，简称为城市化，是指一个国家或地区的城市人口在总人口中的比例不断提高的过程。人口城市化在一个国家的现代化过程中有着举足轻重的地位，它是现代化的组成部分之一。没有产业的工业化和人口城市化，一个国家就不可能真正实现现代化。二人口城市化的阶段A、初始阶段:社会尚处在以农业经济为主，人口分布较为分散，只有少量的人口居住在城市。(发展中国家低收入国家属此种类型)B、加速阶段:城市人口的比例在30%-70%之间。(发展中国家和高收入国家属此种类型)C、最后阶段:城市人口的比例超过70%。(发达国家属此种类型)4. 人口城市化比例超全国平均水平的省份：上海、北京、天津、广东、辽宁、黑龙江、吉林、浙江、内蒙古、江苏、福建、湖北、海南和山东。人口城市化比例低于全国平均水平但高于30%的省份：山西、重庆、陕西、青海、宁夏和新疆。其余11个省和自治区的市镇人口比例均低于30%三人口城市化概况近年来，随着经济的发展、社会的进步，我国的城镇化速度明显加快，现在每年大约有ioe亿左右的人口从农村流动到各大城市。在城镇化速度加快的同时，以城市现有的生态环境和自然资源，到底能否承受如此多的人口，应该如何控制城市的人口总量以保证城市舒适的人居环境，已经成为了人们普遍关注的热点问题。当前，很多大中型城市的人口增长主要源于迁移增长。城市的经济发展水平较高、就业机会相对较多等原因成为了吸引外来人口的主要原因。从一方面来看，大量外来人口流动到全国各个大中型城市，对于城市的发展本身起到了积极的促进作用。有数据表明，一般大中型城市中的建筑业、批发零售业、餐饮业等服务行业中，有近半数是外来人口，他们对于城市近年来经济社会的迅速发展作出了重要贡献。此外，外来人口中青壮年、男性占绝大多数，且年龄构较轻，这有效缓解了城市中人口老龄化的压力。但是，城市人口的迅速增加，确实也给城市中经济和社会的发展带来了巨大压力。城市的人口密度相对较大，而自然资源比较短缺，特别一些内陆城市，其水资源和耕地短缺的情况尤其严重。而且，现在我国多数城市中的大多数居民生活和工作都集中在城区和近郊区，虽然政府采取多种手段缓解交通压力，但从目前情况看，很多城市的交通拥堵现象并没有显著改观，特别是中心城区堵塞现象严重，无疑影响了整个城市效率的提高。以北京为例，从上个世纪90年代起，北京每年净增的常住人口，就相当于增加一个中等城市人口规模。按照目前态势分析，到2008年，北京全市常住人口将在现有基础上至少再增加100万，很有可能突破150万，全市常住人口届时很有可能突破1600万。到2020年，北京常住人口将突破1800万，很有可能达到200万。四城市人口问题原因分析：目前中国的城市在不同程度上都面临着人口管理问题，比较突出的是外来人口的管理问题和本地户籍人口的就业压力。在沿海经济相对发达地区城市与内陆一些主要大中城市中聚集了大量的外来人口，在一些城市中，外来人口占总人口的比重日益上升，个别城市外来人口比重已经超过有本地户籍的人口。面对着大量的外来人口，地方政府在不同程度上作了许多人口管理改革的尝试，在一定程度上缓和了外来人口带来的社会问题，但是与解决问题依然有相当距离。与此同时，认为外来人口挤占本地人的工作机会的观点也在地方政府和相当部分民众中有一定市场，因此出台了一些限制外来人口就业的政策。中国是在80年代中期开始发生大规模的人口流动，到目前已经十几年了，为什么在这么长的时间内还不能寻找出有效的外来人口管理体制？其最主要原因是缺乏从中国的社会内部结构的关系去研究问题。 l、利益群体的利益差别与利益协调利益群体（interestgroup，又称利益集团）是政治学、社会学和经济学都关心的一个问题，由于学科的研究对象差异，因此对利益群体的界定存在一定差别。在西方社会中利益群体经常被看作是致力于影响国家政策方向的组织，最典型的利益群体是院外活动集团和工会。 在外来人口管理问题上可以划分为以下几个利益群体：外来人口群体。一般说来，外来人口群体在他们工作的城市里可以得到比家乡高的收入，但是他们在很大程度上被排斥在城市的生活主流之外。在许多情况下，外来人口群集而居，无论他们在城市生活多久，只要没有得到城市户口，他们很难为自己的权益辩护。外来人口在为城市创造财富的同时，也损害了一些城市人口的利益。不过在外来人口当中，还可以根据他们的经济收人和职业划分出不同层次。城市户籍的容易被替代职业劳动者群体（简称替代群体）。在城市的劳动力市场中，有一些职业并非需要很专门的技能，例如体力劳动。简单的技术工作、一般的商业和服务业、普通的文职工作等等，本文把这些称为容易被替代职业。外来人口在城市里主要是在这些容易被替代的职业中谋生，因此产生一些外来人口集中的行业，如环卫工人、建筑工人、服务人员等等。由于外来人口可以接受低工资，可以不要参加社会保险，因此在一些行业中对城市户籍的劳动者的就业构成威胁。甚至于挤占了城市户籍人的工作机会，因此替代群体在一定程度上与外来人口有利益冲突。得利群体。客观上说，大部分城市户籍人口都不同程度地从外来人口身上得到一些利益，不过有些群体得到的利益特别多，我们把从外来人口身上得到利益特别多的群体称为得利群体，得利群体主要有大大小小的雇主、一些管理部门的成员、一些主要依赖外来人口生存的人，如城乡结合部出租屋的房东。在许多情况下，雇主如可果用低薪雇用外来人口以节省工资成本，而且常常可以不支付外来人口应有的社会保险费用。在城市中，还有一些人是依赖外来人口获利，比较典型的是一些出售中低档商品的商店东主和出租屋的房东。超脱群体。虽然城市里很少有人能够与外来人口没有任何关系，但是有一些人相对说来与外来人口之间的利益关系不多，例如离退休人员和未成年人等等，我们把这些人称为超脱群体。在外来人口问题上，不同利益群体间有着不同的利害关系。外来人口希望城市对他们打开大门，外来人口与城市户籍者得到一视同仁的待遇。得益群体希望多一点外来人口，他们可以增加利益。替代群体则希望少一点外来人口，特别是在就业机会的竞争时，没有外来人口。有不同的利益存在就引出利益协调问题，如果没有利益协调就可能产生群体之间的利益冲突。而目前我们靠什么来协调利益群体之间的利益呢，除了政府，特别是地方政府之外我们别无选择。从理论上讲，政府是代表人民的，但是人民是可以划分为许多利益群体的，在发生群体之间的利益冲突时，政府又应该为哪个群体的利益服务呢。在很大程度上地方政府也成为一个利益群体，因为地方政府肩负着发展地方经济的任务，地方政府明白廉价的外来人口提供大量劳动力是降低成本，提高本地产品竞争能力的重要因素。同时由于得利群体中有些就是政府有关部门，直接影响到政府决策。然而当替代群体中就业问题日益严重时，地方政府就陷入一种两难的局面，一方面要保护有本地户口的人就业，另一方面又要维持相对的低工资以增加本地经济的竞争能力。由于得利群体往往有一定的社会地位和权力，因此多少对地方政府的决策存在影响。2、组织的寻租行为组织是一个学术含义非常广泛的概念，在本文中组织仅仅指的是政府机构和带有行政权力的一些部门。寻租的概念也有些不同的理解，在本文中指的是利用权力为本人或者本人所属组织谋取利益，而这种利益却伤害了社会的整体利益。通常寻租行为是对个人而言的，但是在目前有些寻租行为却是组织的行为，这点在城市人口管理上显得比较突出。地方城市政府一方面要为增加的城市人口支付公共开支，但是另一方面也可以从人口管理上得到一笔可观的收入。截止1993年全国共出售各种城镇户口300多万个，收入达250亿元。据对东部沿海一个县级市的调查，1991年出售开发区户口3000个，筹集建设资金1500万元，1994年开始办理所谓的“地方城镇居民户口”，1994-1996年办理地方城镇居民户口18000个，收取城镇增容配套费4000多万元，19971998年办理地方城镇居民户口8200个。对人口管理的收费，特别是对外来人口管理的收费，普遍缺乏透明度，相当一部分收费标准的制定缺乏合理的依据，在收取管理费时，不能排除存在组织寻租的现象。同时也不能排除存在“管理就是收费”的弊病。外来人口管理费偏高，加上办理手续的不方便，导致相当一部分外来人口并不主动办理暂时居住的手续，游离在城市的人口管理体制之外。这些游离的人口成为人口管理的死角，往往是导致社会问题的重要组成部份。由于存在腐败现象，个别管理部门对外来人口的管理往往喜欢用罚款的方式进行，这些罚款的去向常常不太光明正大。以罚代管方式的罚款的额度又缺乏法律的根据，因此一方面伤害了外来人口的合理权益，另一方面加剧了外来人口与本地户籍人口之间在感情上的对立。从地方政府到管理机构都存在的寻租行为，无疑给城市人口管理的科学性蒙上一层阴影，可以把一些简单的问题复杂化。3、条块分割体制的不协调目前我们的城市管理体制比较混乱，存在所谓的“条条块块”现象，一股情况下，管理部门之间缺乏互相沟通。由于管理部门之间的沟通不足，出现了各自为政，有关政策互相矛盾，导致管理效率低下。在人口管理体制上，这种现象同样存在。涉及到人口管理的政府部门与社会团体很多，有公安、工商管理、劳动管理（包括社会保险）、民政、计划生育等等，有街道办事处、居民委员会。大部分外来人口是在一些企业或事业单位就业的，这些单位的管理部门是五花八门的。可能没有人认真研究过，一个在城市里的外来人会有多少部门管到他。大家都可以管，可能出现由于责任分摊而实际上谁都不负责，同时也更加可能出现有利益时大家争着管，没有利益时谁都不管。体制对城市人口管理的影响，最突出的可能是城乡结合部地区了。由干近年来城市范围的急速扩张，不少原来城市郊区的农田被城市建设征用，原来的农村被城市包围，形成所谓“都市里的村庄”。住在“都市里的村庄”的“农民”，虽然大部分早已经不再务农，但是他们的身份还是农民，在体制上属于农村的乡镇管理，而不是属于城市的街道管理，传统农村在空间分布上是分散的，因此“都市里的村庄”在空间上也是分散的，这种分散管理与城市在空间上的整体性是不协调的，这种不协调给城市管理带来许多不方便。“都市里的村庄”里往往有大量的“出租屋”，“出租屋”里住着大量的外来人口，这些外来人口基本上是依靠城市谋生，许多日常活动是在城市进行的，但是其居住地管辖却与城市不统一，这种情况就不可避免导致人口管理上的漏洞和混乱。事实上城市管理不善带来的许多问题，例如社会治安问题、卫生环境问题都在不同程度上与“都市里的村庄”现象相关。因为存在管理的漏洞，所以在“都市里的村庄”中，利益群体的寻租行为往往特别突出。体制不协调的另一个突出问题是劳动力市场的不统一。城市的劳动力市场是一个割裂的劳动力市场，在这个市场上，不同所有制企事业单位的用工制度不尽一致，一般说来，政府控制能力比较强的是国有企事业单位，其他所有制单位的劳动用工受政府的控制程度比较低，最明显的是职工参与社会保险的比重是国有企事业单位远高于其他所有制单位。除了这个问题之外，城市中还存在一个庞大的非正式劳动力市场（李若建，1994），对这个劳动力市场，政府管理部门多少有点鞭长莫及，而外来人口构成了非正式劳动力市场的主体，因此政府通过管理劳动力市场来达到管理人口的目的则困难重重。曾经有一种观点认为，为了克服城市人口管理体制的混乱，应该成立一个专门的人口管理机构。其实这种想法是行不通的，因为人的活动涉及到许多方面，决不可能靠一个部门可以全部包揽。4资源产权问题产权可以看成是一种资源或者服务的使用权。产权问题是困扰中国改革进一步深人的问题，不仅仅在企业中存在产权不清问题，在资源方面同样存在许多产权问题。由于产权不清，给城市人口管理带来不少困扰。土地资源是最重要的资源之一，土地制度对城市的形态与管理体制都会发生明显的影响。在中国大陆，城市的土地是国家所有，农村的上地是农村集体所有，从整体上看，这两种不同的土地制度是比较适合中国国情的，但是在城市郊区，就存在问题。“都市里的村庄”中，土地是农村集体的，住宅地的使用权是个人的，城市规划很难对其有制约作用，因此在外观上显得零乱，在管理上与城市显得不协调。除了土地资源之外，在城市中有大量的公共资源。公共资源包括内容很多，就业机会是公共资源，城巾的基础设施和教育资源也是。资源的产权对城市人口管理有很大的影响，就以这几个资源为例，作初步分析。一个城市的就业资源是否是当地政府的、本地户籍人口的专利，这个问题很棘手，但也不能回避。如果就业机会这个资源的产权是地方政府的，那么政府可以限制外来人口就业，否则就不能。如果以投资主体作为决定就业资源的产权，那么地方政府对就业的限制就没有多少道理了。一般来说，城市的基础设施一般是本地政府的投资，那么本地政府是否拥有城市基础设施的所有权呢？虽然有许多公共设施的使用者不完全是本地的纳税人，相当部分是外来人口。但是有相当部分公共设施是被控制专门为本地户籍人口服务的，特别突出的是初级和中等教育。外来人口子女上学问题是一个相当普遍存在的问题，一般说来，外来人口的子女需要支付一笔昂贵的赞助费才能上学。其实教育资源问题同样困扰本地户籍人口。目前中国城市户籍人口中，人户分离的情况相当多，一些原来居住在老城区的人，虽然已经搬迁到新城区，但是户口依然留在老城区，这种情况给人口管理带来一些不必要的麻烦。造成这种情况的原因之一是教育资源的产权问题。由于历史的原因，许多有名的中小学位于老城区，而入学的条件往往受到户口的限制，为了使自己的孩子上一个好的学校，家长们宁可把户口留在老城区。从上面的分析中，可以认为有几点是应该认真考虑的：首先是协调利益群体的利益，不能过分照顾某些利益集团的利益；其次是要制止组织寻租行为；第三要逐步改善现有管理体制中存在的弊病；最后是在理论上理顺城市的资源产权，通过努力城市人口管理应该可以得到改善。五人口城市化问题解决方法目前我国对流动人口管理的总方针可概括为：“分类引导、合理调控、热情服务、加强管理”。“分类指导”即流动人口是一种十分复杂的社会现象，从其构成来看，有多种类型和不同层次。高层次的流动人口与中层次或低层次的流动人口，对城市经济、社会发展的影响是很不相同的。进行分类引导，应使之与城市的产业结构和产业政策相吻合，使劳动力资源得到最有效的配置。“合理调控”即对流动人口的增长速度和人员结构，根据必要进行合理的调节和控制。“热情服务”就是对待流动人员要为之提供各种热情、周到的服务。包括保障流动人口的合法权益，为他们在城市中进行正当活动提供各种方便。“加强管理”就是要加强对流动人口的具体管理。目前我国城市的流动人口管理制度还存在着许多明显的缺陷和不足，需要不断地加以完善。完善现行流动人口管理制度的关键在于转变管理方式，使旧的管理方式逐渐被新型的管理方式所取代。为此，我对此问题提出粗浅的看法与建议。1、转变管理方式要以市场经济为目标社会主义市场经济条件下的外来人口管理制度是一种与市场机制适应的现代化的管理制度，但要建立这一制度不可能一蹴而就，需要政府积极的摸索和必要的时间。在从计划经济向市场经济转型的过程中，对外来人口的管理制度也必然兼具计划性和市场性，应以市场化为制度变革基本的目标取向。市场化取向的外来人口管理方式具有以下几个方面的特征：(1)管理机制的运行重市场力量引导，轻行政力量强制。市场引导机制实质上就是利益引导机制。新的管理方式将充分发挥各种管理行为的受益人参与管理的积极性，政府管理机关在这一过程中将起到指挥、协调、监督等顺水推舟式的作用；(2)原来的管理对象的地位大为提高，外来人口不仅参与管理的全过程，成为管理的主体之一。(3)在各类管理主体之间以及在各级管理机关之间具有明确的权力、责任划分，基层管理主体可以在规定的职权范围内自主管理，自主负责，不需要经常请示上级，上级机关也不再权责过分集中，事事亲自操办；(4)各级各类管理主体均对下负责，对外来人口负责，为外来人口服务，受外来人口监督。2、转变管理方式以外来人口服务为基本宗旨首先防范式的管理方式将外来人口预设为可能危害城市社会安宁的洪水猛兽，基本上不考虑外来人口的正当利益与需求，无法把外来人口动员到城市安排的管理秩序中来，必然带来管理的低效率。同时，也常常被不法的管理人员利用，成为他们乱收费、乱罚款的工具，从而引发外来人口和管理机之间的关系紧张和对立，使管理的初衷走向其反面。以服务式的管理制度取代防范式的管理制度是外来人口管理方式发展的必然方向。服务式管理方式的宗旨是为管理对象服务，服务管理对象是管理方式的核心，管理主体所进行的各项工作都要围绕着这一核心而开展。建立服务式的外来人口管理方式要从多方面着手，现行的防范式的管理方式必须经过彻底的实质性的改造。城市政府及各管理部门应当转变观念，正确认识外来人口进入城市的必然性和重要性，认识外来人口对城市经济增长和社会进步的积极作用，认识外来人口不仅是劳动力而是有利益和需求的人，确立为外来人口服务也是为人民服务的新观念。其次，逐步改变现在外来人口的义务与责任过多而权利与利益过少的局面。第三，加强对管理人员进行品德、纪律和法制教育，全面纠正那种重收费、轻管理、不服务的工作作风，严厉惩处借管理之名巧立名目乱收费、乱罚款、乱抓人、乱处理的违纪行为，维护党和城市人民政府的形象。第四，逐步减少直至最后取消目前对外来人口收费过多过高的规定。外来人口也是该城市的纳税人。3、转变管理方式要以教育外来人口为重要环节现行的外来人口管理方式只强调控制外来人口的行为，而忽视对其思想观念进行引导，等他们的违法犯罪意识形成以后再去试图制止他们的行动，显然为时已晚。放弃对外来人口进行思想教育和法制教育的机会，是现行外来人口管理方式的一大失策。因此，新型的管理方式必须弥补这一不足，将教育民工确立为新型管理方式的一项基本原则。从外来人口入城、工作和生活的全过程来看，城市社会至少有四个机会教育外来人口，引导其思想观念向积极的方向发展。(1)在外来人口入城市办理暂住证、就业证和计划生育证明的时候，可以将教育资料（比如外来务工经商人员须知、中华人民共和国人口与计划生育法等）及时地发给他们，并要求他们进行学习；(2)在外来人口与用人单位建立起比较固定的劳动关系以后，用人单位有义务利用空余时间对外来人口进行基本知识和技能培训及思想法律知识教育；(3)在外来人口有了比较稳定的居住条件以后，其居住地的居民委员会可以通过人口学校等形式向他们进行思想品德教育、法制教育和计划生育教育。4、转变管理方式以流动人口综合治理为有效途径。要动员全社会力量，推进各部门齐抓共管，寓管理、教育、服务为一体，对流动人口带来的社会问题进行综合治理。强化公安部门的管理职能，运用证件管理，整顿社会治安，维护社会秩序。充分发挥城市社区组织的作用，实行流动人口属地管理。充分发挥用工单位的作用，实行“谁用工，谁负责”、“谁主管、谁负责”、“谁受益、谁负责”的原则，将部分社会管理职能转化为用工单位的职责。要进一步转变城市流动人口的管理模式，变不规范的、突击性的行政管理为经常性、制度化的行政法制化管理，变孤立的行政管理为市场调节的综合行政管理。构建和谐社会，必须围绕实现构建和谐社会的目标要求，不断创新流动人口民本化管理思路 城市社会和谐发展，首先是人的和谐发展，而努力减少城市社会传统的和现实的二元化的排斥和对抗等不和谐因素，显然是构建城市和谐社会的重中之重。历史事实告诉我们，流入城市的农民工这一庞大的社会群体如不被重视，如不把他们团结到社会主义小康社会的事业中来，早晚可能成为导致国家或社会政局动荡的“定时炸弹”。深化流动人口民本化管理，必须按照构建和谐社会的目标要求，不断创新思路，切实采取各种有效的工作措施。当前，应在以下几个方面不断取得新突破： 一是要在对待流动人口的认识观念上取得新突破。中央党校社会问题研究教授周天勇说：“面对日益激化的农民工与工头的矛盾，如果政府不能把农民工及时组织起来，通过正当渠道保护其权益，就会被别有用心的组织利用。”这绝不是危言耸听。构建和谐社会，首先要切实改变对外来民工的看法，彻底摒弃外来民工是“二等公民”、“流浪者”、“问题人群”等偏见，把流动人口纳入各级政府人口管理和社会发展规划之中，使他们在就业、党建、社会保障、维权、教育等方面享受与市民一样待遇，更加重视和发挥他们在城市经济和发展中的重要作用。 二是要在外来民工的就业上进一步取得新突破。就业是维持人生活的最基本元素，城市失业率是检验一个城市是否和谐的水平仪。要在就业上打破城乡分割和地域分割，促进劳动力合理流动，取消阻碍外来民工流动的政策限制，加强农民工流动的就业管理和服务，建立同工同酬，同城同策的就业服务体系；要加强就业中介服务的建设和管理，提供就业岗位信息和要求，构筑以各级劳动力市场为枢纽，各类职业中介和劳务输入企业为主体，街道（乡镇）劳动保障所为基础的多层次、全方位的劳务输入输出服务网体系，引导外来务工人员有目的地寻找工作；要建立劳动保障部门组织职业技能培训与用人单位组织岗前培训相结合的培训体制，提高外来民工就业职业技能和成功率。 三是要在流动人口的党的组织建设上取得新突破。主要改革创新党建工作思路，在成建制的民工队伍中建立党的组织，把散居社区的党员民工纳入社区党组织管理，并通过社区、企业等党组织，为流动人口建立参与民主政治的平台，在职业和生活相对固定的外来民工中大力发展先进分子入党，把占城市人口三分之一的流动人口纳入党的“视线”，而且通过党组织的培养和引导，努力提高流动人口的政治觉悟和思想素质，带动和促进全社会人民群众整体素质的提高。 四是要在流动人口的社会保障上取得新突破。主要是要在建立完善外来民工的保障体系上下功夫，通过逐步取消农民进城落户限制，规范用工管理，真正把农民工纳入社会保障体系，为逐步消除二元经济社会结构提供制度支撑，为进城务工农民工积极投入城市建设和经济发展消除后顾之忧，为保障城市发展后劲奠定最广泛的社会群众基础。 五是要在维护流动人口的基本权益上取得新突破。在健全和完善有关管理和服务劳工的法律法规，公平公正地处理好“外来民工”与“本地居民”的矛盾纠纷，积极维护他们的民主政治权利。要通过争取政府加大投资建立更多外来民工集中居住区，积极推进流动人口安居乐业工程建设，以实际行动切实改善民工的生活条件，并有目的地引导外来务工人员作为城市新市民担负起经济建设和维护稳定的责任，为城市建设发展尽好义务，从而化解管理者与外来民工、城市居民与农民工之间的矛盾，从源头上消除社会不和谐因素。 六是要在引导和组织流动人口积极投身构建和谐社会的事业上取得新突破。要通过为流动人口主动提供各方面的服务、政策咨询和法律援助，解决外来民工在就业、居住和培训等方面的困难，拉近距离，正确引导，在培养和提高他们为平安创建积极性的基础上，积极物色热心社会平安事业、愿意为城市社会服务的治安积极分子，不断充实到治安志愿者、信息员、协警员和警风警纪监督员等队伍中去，进一步壮大群防群治队伍，发动组织“新市民”与本地居民融入平安创建的大局，共同构建和谐社会。收集于网络，如有侵权请联系管理员删除