社区养老服务的规划与设计—以南京市为例备课讲稿.docx

社区养老服务的规划与设计—以南京市为例

精品资料
2008年第 1期
人口学刊
N o11, 2008
(总第 167期 )
POPULAT ION JOURNAL
( Tot1N o. 167 )

社区养老服务的规划与设计
———以南京市为例

陈友华 ,吴 凯
(南京大学 社会学系 ,江苏 南京 210093)
【摘 要 】社区养老服务是破解养老难题的钥匙之一 。在考察与分析中国社区养老服务发展现状与问题 的基础上 ,从居家入户服务 、老年人日间照顾中心等七个方面对南京市社区养老服务进行规划与设计 ,并从扩 大和完善社区养老服务职能 、使其承担部分家庭已无法完成的养老功能 ,做好老年社区福利事业规划 ,整合社 区资源 ,加强社区养老设施建设 ,建立多层次社区服务网络 ,实施生活照料等维度对加强社区养老服务提出了 具体的操作建议 。
【关键词 】社区 ;养老服务 ;居家养老
【中图分类号 】C91317 【文献标识码 】A 【文章编号 】1004 - 129X ( 2008) 01 - 0042 - 07
【收稿日期 】2007 - 05 - 21
【基金项目 】南京大学“985工程 ”二期项目 :全球视野中的中国人口与发展
【作者简介 】陈友华 ( 1962 - ) ,男 ,江苏如东人 ,南京大学社会学系教授 ,博士生导师 。 吴 凯 ( 1968 - ) ,男 ,江苏南京人 ,南京大学社会学系讲师 ,博士 。

仅供学习与交流，如有侵权请联系网站删除 谢谢11
我国城市人口老龄化程度不断加深 , 日益庞 大的老年群体难于从传统家庭中获得养老资源 , 其养老方式正面临着历史性的变化 。社区养老服 务的出现 , 为解决日益严峻的老龄问题提供了新 思路 。在我国目前家庭与社会都无法完全承担养 老服务功能的状况下 , 如何扩大和完善社区的养 老与服务职能 , 建立和发展社区养老服务网络 , 使其承担家庭已无法完成的养老功能 、改善居家 养老的生活质量成为养老的新课题。
一 、社区养老服务 ———破解养老难题 的一把钥匙
与国外人们对社区的理解不完全一致 , 中国 人所讲的社区一般指的是城市街道的居委会 (现 改称为社区居委会 ) , 其地理范围为居委会所辖的 (行政 ) 区域 。虽然中国在法律上规定社区为居 民自治组织 , 但是中国社区普遍带有较浓重的行 政色彩 , 并且承担着街道及城市政府的很多事务 (某种意义上可理解为城市基层政府的延伸 、甚至 可理解为基层政府的派出机构 ) 。正因如此 , 中国 的社区具备了承载家庭养老与服务功能的天然优
势 。在社区居委会中 , 其居民成员的构成或居民 的家居方位都具有较大的稳定性 , 便于居民间的 人际互动和社区与居民间的相互了解和支持 。因 此 , 如果社区养老服务网络立足于街道与社区 , 服务于本街区管辖内的居民 , 将会发挥积极的作 用 。社区委员会 (也可以由街道或几个社区组成 的大居委会或小区物业管理委员会 ) 设立社区养 老服务机构 , 或将养老服务内容增加到已有的社 区服务中心的服务项目中 , 利用已有的丰富的社 区资源 , 使社区范围内居民家庭中遇到的养老问 题得到及时地关注和有效地解决。
20世纪 80 年代以来 , 我国社区养老服务日 益受到重视 , 发展也较快 。社区养老服务及时解 决了老年人生活中遇到的各种实际问题 , 减轻了 子女的心理压力和劳动负担 , 维护了老年人与子 女双方的自尊心 , 增强了双方的安全感 , 促进了 社区管理者与居民之间的联系 , 增强了社区的凝 聚力 , 同时也缓解了社会养老的压力 , 减轻了城 市政府的负担。
第 37届联合国大会通过的 《老龄问题维也纳 国际行动计划 》明确指出: “社会服务应以社区为

— 42 —

基础 , 并为老年人提供范围广泛的预防性 、补救 性和发展方面的服务 , 以便使老人能够在自己家 里和他们的社区里尽可能过独立生活 , 继续成为 参加经济活动的有用公民 。同时应努力发展家庭 照料 , 提供必要的优质保健和社会服务 , 以便使 老年人能够留在他们各自所在社区中 , 尽可能长 久地独立生活 。”这是倡导社区居家养老 , 让老 年人能在自己家中接受亲属和社区的照料服务 , 切实提高老年人晚年生活质量和生命质量的一个 非常必要的举措 。[ 1 - 2 ]
二 、社区养老服务现状与问题
11现状
近几年来 , 社区养老服务日益受到重视 , 发 展较快 。主要表现在如下两个方面 : 一是社区养 老服务组织 、娱乐设施 、医疗保健组织的设立 , 如不少城市社区设立了托老所 、老年活动中心 、 老年之家 、老年康复中心等 ; 二是设立包护组 , 组织志愿者队伍对孤寡老人 、特病老人进行探视 和护理等。
南京市围绕社会化养老服务体系建设 , 进行 了许多有益的探索 , 取得了一些成功的经验 , 并 各具特色 。如鼓楼区策划 、设计并在全市推广实 施的 “居家养老服务 ”项目 , 运用政府买单 、民 间组织运作的机制 , 为辖区独居老人的居家养老 提供了有效的支持 , 破解了城市独居老人长期缺 乏必要的管理与服务的一道难题 , 探索出一种新 的居家养老模式 。又如 , 在政府财政投入不足、 养老床位增长缓慢的情况下 , 各区不断挖掘 、利 用 、整合社区资源 , 采取各种形式 、变单位闲置 厂房 、校舍医院为我用 , 使养老床位得以扩容 , 机构养老步子得以提速 ; 再如 , 围绕社区养老服 务 , 各区县因地制宜 , 因事制宜 , 创办了众多适 合社区老年人特点的托老所 , 如 “爱心餐桌 ”、 “晚晴茶社 ”、“爱心超市 ”、“老年人活动室 ”等 为老服务场所 , 使广大老年人不出社区就能享受 便捷 、温馨的关爱和照顾 , 大大缓解了家庭养老 的压力。
21问题 社区养老服务在不断取得新进展的同时 , 我
们也注意到 , 我国社区养老服务的面仍十分狭窄 ,
并普遍存在以下几方面的问题 :
第一 , 目前许多社区 , 包括一些单位的老年 服务机构还处在初创阶段 , 对社区内养老服务的
理解和认识十分狭窄 。社区管理者往往只知道直 接为老年人服务 , 而不能打开思路 , 组织本社区 内的各种养老资源为老年人提供日常的 、全面的 、 更有效的服务。
第二 , 目前许多社区养老服务的动力机制仍 仅仅是建立在社区管理者对问题的重视程度和社 区内居民的道德觉悟水平上 , 所提供的服务在性 质上也往往是义务性和福利性的 , 因而具有很大 的偶然性和不稳定性 , 难以实现可持续的发展。
第三 , 社区养老服务的内容与服务对象及其 需求时有脱节 。例如 , 许多社区的养老服务对象 往往是低龄老人 、健康老人 、能自理的老人 , 而 忽视了那些不能完全自理和完全不能自理的老人。 在这些社区内的服务设施和服务项目对许多高龄 老人和卧病在床的老人已不适用 , 而适用的托老 院所 、护理康复中心以及上门进行专业护理服务 等却又很少 ; 另有一些社区虽建立了敬老院 、托 老所 , 但这些敬老院 、托老所的设施 、服务内容 、 收费标准等与要求入住老人的实际情况之间可能 存在较大的差距 ; 还有一些社区服务的内容仅限 于为老人提供生活服务方面的方便 , 满足其生存 需求 , 忽视了老人的精神需求和发展需求 , 不能 有针对性地提供相应的文化娱乐 、教育 、再就业 等方面的设施和服务等。
第四 , 目前在我国城市 , 虽然在社区内设立 卫生医疗机构已比较普遍 , 但这些机构一般是在 卫生部门的领导下为更有效地利用现有的医疗卫 生资源而设立的 , 还未纳入社区养老服务整体系 统管理 , 与社区内其他有关养老服务机构之间缺 乏经常性和制度性的联系 , 因而不能更有效地发 挥作用。
第五 , 社区内养老服务人员队伍不稳定 。由 于缺乏促进社区养老服务可持续发展的动力机制 , 缺乏规范有效的管理 , 也由于许多人不能适应伺 候老人的工作 , 致使社区养老服务人员队伍缺乏 稳定性 。例如 , 在一些社区内 , 常常是社区管理 者临时组织居民为老人提供服务 , 一些小型的托 老机构中的服务人员有的干不了一个月便自行离 开 。这种情况自然会影响为老服务的质量 。
第六 , 养老服务人员队伍素质参差不齐 。有 的服务机构的管理者和服务人员对老人缺乏爱心 , 缺乏职业道德 , 缺乏基本的家政服务知识和对老 人的保健护理知识 , 甚至缺乏必要的卫生常识和 习惯。

— 43 —

三 、社区养老服务的规划与设计
只有摸清 “病症 ”后 , 才能对症下药 。针对 以上社区养老服务中存在的问题 , 我们发现 , 社 区养老服务体系相对比较混乱 , 阻碍了老年人社 区服务质量的进一步提高 。鉴于人力 、物力和财 力等资源的有限性 , 在对其进行规划设计时有的 可以立足于原有社区养老设施基础 , 重新规范整 合 ; 有的可能要发掘社区内个人 、企业及其他社 会 (服务 ) 组织的潜在功能 , 为老年人提供更为 全面周到便利的社区服务 。其目标是最大限度地 调动和利用社区资源 , 改革政府的现行福利供给 与管理模式。
首先 , 要区分社区养老服务职能和社区养老 服务机构的职能 , 前者是管理者 , 后者是直接服 务者 。要通过建立完善的社会福利服务机构 、服 务组织和社会服务设施 , 即社会福利服务体系 , 实现社区养老功能。
其次 , 必须认清服务对象的发展趋势 。将来 的养老方式仍然是以分散的居家形式为主 , 有老 年人的家庭表现为大量的空巢家庭和老年型主干 家庭 , 社区的服务对象 , 应主要是这些老年人家 庭 , 特别是这些家庭中自理能力较差的高龄老人 和伤残老人。
再次 , 对社区养老服务的性质要重新认识。 我们提倡和鼓励建立在美德基础上的义务性服务 , 但这不是社区服务的主体 , 社区养老服务应该是 一种与市场经济和人类自我主体意识相适应的带 有一定福利性质的经济活动 。它应与纯义务性和 纯福利性的服务不同 , 具有互助性或有偿性 。对 社区养老服务性质的重新定位 , 将为社区养老服 务的发展注入新的生机 。[ 3 ]
综上所述 , 我们在参考借鉴西方发达国家与 地区、特 别是香 港社区 养老 服务体 系的 基 础 上 , [ 4 - 7 ]对南京市社区养老服务进行了如下的具体 规划与设计 :
11居家入户服务
服务简介 : 参考青岛市南区的经验 , 以区、 街道两级社区服务中心微机联网为基础 , 构成信 息资源网络 , 并形成以社区服务中心为主体 、居 委会和社区单位小型的分散服务设施为补充的服 务设施网络 ; 同时 , 以街道为单位 , 通过与公安、
房管 、医疗卫生 、家政服务等行业联合组成庞大 的服务网络系统 , 将社区的安全保障和生活服务 的触角延伸到每一个家庭 , 使家庭中的老人得到 照料 , 从而形成覆盖整个社区的集治安 、医疗急 救 、家庭防盗 、咨询服务 、家政服务 、文化娱乐 、 旅游服务为一体的社区生活服务和安全保障体系 , 为体弱的老年人提供系列化的居家入户服务。
事实上 , 南京市目前社区服务网 ①已基本建 成 , 如南京市鼓楼区推出 96180生活服务求助热 线 , 运用声讯 、信息技术整合南京市近 400 家相 关服务企业 , 包括家政服务 、家电维修 、福利机 构 、法律服务 、职业介绍 、交通旅游 、婚庆礼仪 、 家装物管 、医疗保健 、丧葬礼仪 、教育培训等 10 多类 100多项服务资源 , 构成了一个全新的服务 平台 , 为广大市民免费提供便捷的生活服务信息 , 很值得推广。
服务目的 : 让老年人在自己的家中或者社区 内接受护理和照顾服务 , 通过社会工作者或相关 人员外展走访以及设立电话热线的方式 , 根据老 年人不同需要向他们提供不同种类的服务和照顾 , 并且可以按照其意愿继续在家里生活 , 实现居家 养老和照顾入户相结合的效果。
服务内容 : 服务机构根据老年人的个别需要 , 为他们提供一系列的居家入户服务及社区支援服 务 , 包括 : 护理计划及护理 ; 复康练习 ; 老年人 及照顾者心理支援服务 ; 24小时紧急支援 ; 居家 环境安全评估及改善建议 ; 居家照顾 ; 家政服务 ; 交通及护送服务等 。其中家政服务还包括 : 家居 清洁 ; 送饭服务 ; 购物及递送服务 ; 日间入户看 护等。
收费 : 根据需要对收费每年做出调整 , 并按 照服务使用者的经济情况而定。
21老年人志愿服务
服务简介 : 目前 , 我国志愿者系统遇到的最 大困难是缺乏人力资源 。事实上 , 很多中小学以 及高校都设有青少年志愿者社团 , 特别是大学生 社团的组织能力和动员能力更强 , 如果引导这些 志愿者立足本社区 , 对于建立老年人社区服务网 络将是一笔很大的财富 。同时 , 在社会上还有很 多热心人希望加入志愿者队伍 , 却无从知晓加入 的途径 , 老年人志愿者服务队伍中的工作人员 , 可以与社区内的企业商讨 ,招募其员工加入志愿

①南京市整合社区服务资源 , 建立社区服务网 , 由南京市政府网提供技术支持 , 将社区服务的内容 (其中包括为老服务的内容 ) 、 形式、收费标准、服务机构以及服务监督等信息在网上公布 , 同时进行必要的宣传。
— 44 —

服务队伍 , 并汇集资源 , 为老年人提供贴身的照 顾服务 。事实上 , 香港的社会服务联会与企业合 作 , 引导企业员工服务社区已有先例 , 其效果是 使得企业员工增强了对企业的归属感 。员工在闲 暇时间做一些对社会有意义的事情 , 感到精神上 得到了放松和满足 , 同时可以向企业募集资金或 鼓励他们捐赠老年人基础设施建设 , 以改善服务 条件 。这种综合福利性和实物性的推广活动对于 企业形象来说 , 比起媒体广告也许更为有效 、直 接 , 所以企业家也会愿意这么做 。另外 , 目前很 多志愿者队伍缺乏稳定性 , 主要归因于组织缺乏 促进服务可持续发展的动力机制 , 缺乏规范有效 的管理 , 也由于许多人不能适应伺候老人的工作 , 致使社区为老服务人员队伍缺乏稳定性 , 这种情 况自然会影响为老人服务的质量 。所以 , 在建立 老年人支援服务队之初就必须做好充分准备 , 特 别是对于组织宗旨 、责权分配等规章制度设置在 前 , 并设立投诉机制 , 使得老年人服务质量得到 最大程度的保障 。[ 7 ]
服务目的 : 老年人自愿服务是一项社区支援 服务 , 主要由居民自愿报名登记 , 为急需照顾的 老年人提供社区网络和外展服务 ; 并且推广老年 人志愿者精神。
服务内容 : 通过外展走访 , 到社区内不同的 地点 , 比如公园和社区街道 , 接触老年人 , 发觉 他们潜在的需要 ; 定期以电话和探访慰问老年人 ; 介绍社区内关于老年人可获得的资源 ; 协助老年 人处理简单的个人需要 , 接送往返诊所和处理简 单的家务 ; 给老年人进行情绪疏缓和心理支持 ; 与社区居委会联系 , 为老年人争取其他服务 ; 招 募 、培训和维系志愿者 。
收费 : 老年人接收电话联络 、探访和个人协 助服务均无需缴费 ; 惟独老年人需要护送服务时 , 老年人本人及志愿者的交通费需由老年人负责。
31老年活动中心
服务简介 : 遵从 “以老年人自助互助为原 则 ”, 尊重 、提倡和鼓励老年人的自立自助 , 充分 发挥老年人自己的能力和作用 。社会和老年人都 应当转变观念 , 消除以往对老年人的歧视和偏见 , 建立一种新型的老年价值观和养老文化 。老年人 活动中心是基于社区层面的一项社区养老服务机 构 , 其组织理念为以人为本 , 组织社区活动 , 充 分体现老年人的自我价值 , 在社区项目建设上鼓 励社区居民积极参与 。年龄大并不等同于身体和
精神上的衰退 , 也不等同于疾病 。打破 “年龄界 限 ”、消除 “年龄歧视 ”应该成为所有追求健康 老龄化目标的社会共同的年龄观 、老年观 。事实 上 , 目前大多数社区都有老年活动中心 、老年之 家等提供老年人娱乐的场所 , 但是由于疏于管理 并没有得到充分的利用 , 又由于缺乏资金 , 很多 老年活动中心只有单一的娱乐项目 , 很多服务项 目只是流于形式 。所以 , 重塑老年活动中心形象 , 关键在于服务项目必须从单一化走向多元化 , 从 以娱乐为主走向健康交往与体现老年人价值为主 , 从而使得老年人身心得到健康发展 。[ 7 ]
服务目的 : 协助老年人留在社区养老 , 并使 其过上健康 、受尊重及有尊严的生活 , 引导他们 积极参与 , 同时推进社会各界人士共建关怀社区。 老年人活动中心提供一系列全面的服务 , 以满足 不同健康状况或身体有轻度障碍的老年人在身心 社交及发展方面的需要。
服务内容 : 帮助建立老年人自助互助委员会 , 参与社区事务决策 , 健康教育 , 法律援助 , 公布 社区信息及老年人可获得的社区资源 。为老年人 提供就业信息及老年人辅导服务 , 举办户内及户 外小组活动 、社交康乐活动和老年人兴趣学习班 , 组织探访慰问活动 , 提供照顾者支援服务 。参照 国外社区服务的先进经验 , 建立 “时间储蓄机 制 ”, 组织社区内低龄老人为高龄老人服务 , 实行 劳动时间储蓄 , 他们将获得在高龄期间享受低龄 老人提供的等时义务服务的回报 , 没有人工价格 上涨的困扰 。对低龄老人来说也是为他们提供了 “老有所为 ”的服务机会 。
收费 : 会员年费 ; 个别活动收费标准视情况 和老年人经济情况而定。
41老年人情绪辅导中心
服务简介 : 大多数人进入老年以后 , 仍然想 有所作为而苦于没有机会 ; 一些老年人退出社会 主流生活而导致老年抑郁症 ; 有些老年人因枯坐 家中无人交谈而提前进入脑退化进程 ; 另外还有 一些老年人因为无法面对老年与死亡的现实 , 加 上退休后经济收入减少 , 身边亲友死亡以及因为 怕拖累亲属 , 这些想法都对老年人的精神上造成 一定的压力 。问题还在于老年人的这些问题很少 是孤立存在的 , 它们往往同时并存 , 涉及到身体、 心理和社会等诸多方面 。及时有效地疏缓老年人 情绪 , 让老年人积极面对余生既是对自身负责 , 也是对家庭成员负责 , 还应看作是对社会负责。

— 45 —

老年人情绪辅导中心集合一群有经验而且受过专 业训练的社会工作者 , 运用个案 、小组和社区三 大方法对老年人进行辅导 。[ 7 ]
服务目的 : 协助老年人认识自我 , 让他们重 拾自信和力量 , 建立起积极 、健康的人生观和价 值观。
服务内容 : 老年人个案工作辅导 ; 老年人家 庭辅导 ; 老年人小组工作辅导 ; 定期入户探访 ; 与社区内其他医疗机构和服务单位建立广泛的服 务网络 , 并进行转介服务。
收费 : 视老年人经济情况而定。
51照顾者支援服务
服务简介 : 老年人是一个特殊群体 , 虽然在 个体水平上老年并不意味着衰老 , 但目前已有的 证据表明 , 老年人在生理健康 、各项与年龄有关 的生理功能等方面明显不如年轻人 , 认知功能的 进行性衰退严重影响着老年人的个人和家庭生活 , 精神忧郁则使部分老人遭受痛苦 ; 有些老人必须 部分或全部依赖他人生活 。特别是面对完全不能 自理的老年人 , 其照顾者 (主要是家庭成员 ) 承 受着沉重的经济和心理双重压力 。如果这些情绪 得不到及时而适当的疏缓 , 家庭养老机制的积极 功能将会走向其反面 , 甚至酿造出虐待老年人的 惨象。
服务目的 : 协助和支持照顾者在家中照顾老 年人 , 疏缓照顾者因照顾老年人而产生的消极情 绪 , 让照顾者互相分享照顾的心得 , 并在照顾者 之间建立起资源库 , 共享资源 , 进一步提升老年 人照顾服务质量。
服务内容 : 为照顾者提供各项训练课程和专 业培训 ; 推动照顾者成立互助小组 , 汇聚各方资 源 ; 提供各种面对老年人的简单辅导及心理支援 ; 介绍如何使用康复器材以及为照顾者举办社交康 乐活动。
收费 : 会员收费 ; 个别活动收费视情况而定。
61老年人日间照顾中心
服务简介 : 老年人日间照顾中心是专门为身 体机能中度或严重受损的体弱老年人开设的 。人 们普遍认为这些老年人已经没有自理的能力 , 最 好的安置方式是进入养老院 。然而 , 出于老年人 居家的意愿 , 以及本着留在熟悉的社区环境对于 老年人的康复更为有利的理念 , 我们提出了日间 照顾中心 , 与目前我国的托老所有相似之处 , 可 以在原有的托老所基础上进行改进 , 关键是服务
内容必须从单一化走向多元化 , 老年人在中心可 以发挥最大的潜能 , 同时 , 通过一周几天的中心 照顾安排 , 照顾者也可得到放松的机会。
服务目的 : 老年人日间照顾中心提供一系列 以中心为本的日间照顾和支援服务 , 帮助身体机 能中度或严重受损的体弱老年人维持最高程度的 活动能力 , 发展他们的潜能 , 协助他们尽可能在 家中安享晚年 。同时 , 这项服务可以分担主要照 顾者的责任 , 并让他们在有需要的时候能得到短 暂休息的机会 , 从而鼓励和协助老年人尽量继续 留在社区居住。
服务内容 : 个人照顾训练 ; 护理 ; 复康训练 ; 健康教育 ; 情绪辅导 ; 社交及康乐活动 ; 膳食服 务 ; 洗澡服务 ; 往返中心的接载服务 ; 照顾者支 援服务。
收费 : 按月或按日收费 , 每年根据情况作出 适当的调整。
71老年人优惠卡计划
服务简介 : 在老年人优待证的基础上 , 增加 老年人优惠卡计划 , 是希望通过与社会各行各业 建立起庞大的老年人优惠系统 , 企业 、政府部门 以及其他机构为老年人提供优惠政策的同时 , 他 们的形象也得到了提升 。因此 , 关键在于激励机 制的建立 , 比如对这些机构颁发由政府认可的老 年人优惠卡计划的标签 , 以供张贴 、或者减免税 收等形式吸引他们 , 从而间接促进老年人福利事 业的发展 。目前 , 老年人凭老年证可以申请公交 优惠卡和享受部分公共部门服务的优惠政策 , 但 是并没有一个统一的优惠卡让老年人方便快捷地 享受到所有的优惠 , 同时 , 优惠政策单一 , 并没 有充分发挥社会力量的作用 , 因此 , 我们提出老 年人优惠卡计划 , 以改善老年人的生活质量 。[ 7 ]
服务目标 : 老年人优惠卡计划为老年人提供 一个普遍获得承认的年龄证明 , 以方便他们享用 政府部门 、公共运输机构及企业为老年人提供的 优惠票价 、折扣和优先服务 ; 此外 , 老年人优惠 卡计划也提倡尊敬老年人的精神 , 把福利理念散 播到社会每个角落 , 集合社会力量 , 共同创造一 个关怀的社区。
申请资格 : 凡年满 60周岁的居民即可获得申 请老年人优惠卡的资格。
收费 : 首张领取免费 ; 补领每张为 5元。 四 、加强社区养老服务的对策与建议 11扩大和完善社区养老服务职能 , 使其承担

— 46 —

家庭已无法完成的养老功能 将来的养老方式仍然是以分散的居家形式为
主 , 有老年人的家庭表现为大量的空巢家庭和老 年型主干家庭 , 社区服务对象应主要是这些老年 人家庭 , 特别是这些家庭中自理能力较差的高龄 老人和伤残老人 。当家庭的养老资源不能充分获 得的条件下 , 需要社区承担其养老功能 , 这样 , 就要求社区扩大和完善养老职能 , 除了满足少数 集中养老者福利需求要求外 , 应从养老经济资源 和照料资源两方面满足居家老人的需求 , 前者表 现为为老年人提供社会化的理财服务网络 , 为老 人养老费用的申领 、支取 、划拨提供信息 、设施 和服务 ; 后者表现为能满足居家老人自主选择的 对社会化照料的需求 。家庭的实际服务能力和水 平与老年人的实际需求 , 规定了社区服务的两个 边界 。也就是说 , 老年人的需求和家庭照料之间 的差距 , 便是社区服务所应努力的方向 。以上目 标规划的设计原则是让老年人能够不离开自己熟 悉的社区而同时能够享受到方便快捷的养老服务。
21做好老年社区福利事业的规划 安老养老是一项富有战略性和挑战性 、同时
也绝不是一蹴而就的工作 。由于这项工作关系到 整个社会发展安定的大局 , 因而不能有一丝的懈 怠 。一方面 , 政府相关部门一定要抓紧制定社区 福利事业发展规划 , 并将它纳入国民经济和社会 发展的整体规划之中 。另一方面 , 制定规划时要 从实际出发 , 利用社区基层管理职权和地缘优势 , 摸查 、掌握养老资源和需求者信息 。同时 , 立足 当前 、谋划长远 , 做到切实可行 , 既考虑有效需 求 , 又考虑潜在市场 , 既顾及投资者的经济利益 , 又顾及服务对象的支付能力 , 避免盲目发展和重 复建设。
31加强社区养老设施建设 政府在认真做好老年社会福利设施建设规划
的同时 , 应增加政府公共财政对老年社会福利设 施建设的投入 , 加大养老设施的建设力度 , 统筹 规划 , 合理安排 。为了迎接人口老龄化的挑战 , 各级政府部门要加强领导 、精心组织 、周密部署 , 按照建立社会福利服务网络的基本思路 , 以社区 为依托 , 广泛动员社会力量 , 新建 、更新和改造 一批适合老年人需要 、便于老年人使用 、面向老 年人的社区福利服务设施 。[ 8 - 9 ]
41整合和协调社区资源为老年人所用 注意社会资源 , 特别是民政 、教育与卫生资
源的整合 , 充分利用现有社会资源 , 将分散的、 自发的和潜在的养老资源变为可调遣 、可动员的 资源 。养老资源不只是在老人群体内部 , 主要来 自老年人所在社区内外的种种社会组织 、团体和 居民 。有些是外显的 , 有些是潜在的 。例如 , 近 十多年来出生人数逐年减少 、同时由于名校规模 的快速扩张 , 已使南京市部分托儿所 、幼儿园 、 小学 、初中出现了生源严重不足的问题 , 而现有 养老机构远不能满足老年人入住的需求 , 因而在 此情况下是否可考虑将 “多余 ”的托儿所 、幼儿 园 、中小学改建成养老院等老年社会福利设施 。 这一方面使现有社会资源尽可能得到充分的利用 , 另一方面也为老年社会福利设施建设节省了大量 的资金 , 可谓一举多得 。同时 , 对于老年人的服 务选择范围以区以上为佳 , 比如综合家居入户服 务中的 24小时紧急支援服务 , 如果在一个小社区 内进行 , 不仅容易造成人力物力资源浪费 , 居民 选择服务的余地也非常有限 。如果把服务的范围 扩大到一个较大的行政区 , 例如一个区或者至少 一个街道更能提高效率。
51建立多层次社区服务网络 社区养老服务职能也应进行调整 , 这就是从
过去偏重于提供服务设施 、直接的探问和提供服 务 , 转变为主要组织 、整合养老资源满足于老年 需求者 , 为老年照料资源的供需双方进行组织性 和媒介性服务 。社区充当养老资源的提供者和需 求者的媒介 , 根据不同群体老年人对老年福利设 施需求上的差异特点 , 建造各种规模与档次的老 年社会福利设施 , 并注意设施的配套 , 以满足不 同群体老年人口的需要 。这需要将养老服务主要 置于互惠性的基础上 (当然鼓励美德的介入 )。 互惠性包括两种情形 : 互助和有偿 。前者是一种 照料资源的直接交换 , 后者是照料资源的商品化。 在目前形势下 , 社区服务应在分类指导的原则下 建立多层次服务网络 : 一是纯福利性社区服务。 为低收入和无收入老年人提供最基本的生存保障 ; 二是邻里互助的社区服务 。社区成员各尽所能 , 为需要帮助的老年人提供无偿的支持 ; 三是有偿 社区服务 。对有支付能力的家庭按其所需提供特 殊服务 。[ 8 - 9 ]
61区分类别 , 实施生活照料 老年人是一个异质性很大的群体 。因此 , 对
老年人实施社区养老服务时应将老年人进行必要 的分类 , 实施生活照顾。

— 47 —

一是高龄老人 , 非自理老人 。这部分老人因 疾病较多 , 生活大多不能自理 , 与子女的沟通也 越来越少 , 常常会产生孤独寂寞感 。社区应上门 提供医疗 、康复 、护理 、洗涤 、购物 、送饭 、心 理疏导等生活照料服务 。对其中丧失生活自理能 力的老人和缺少家庭照顾的高龄老人 , 还应专人 定时定点提供专门的照料。
二是低龄老人 、空巢家庭老人 。这部分老人 一般刚从工作岗位上退下来 , 大多身体健康 、有 收入保障 , 但因子女不在身边而需要一定项目的 生活服务 , 如家政助理 、出门旅游陪护等 ; 但更 多的是让他们参与社会发展和公益事业 , 以体现 他们自我独立和尊严 。因此 , 有条件的社区可建 立老年人才中心 , 为他们开创第二职业 , 贡献社 会创造条件 。也可依托社区服务中心 、老年大学 、 老年活动室等 , 让他们参加各种有益的文化 、体 育 、教育活动 , 使他们身心得到愉悦。
三是生活能自理但又需要一定照料服务的中、 高龄老人 。可采取日间护理中心 、托老所 、老年 康复站等形式 , 让他们早出晚归 , 即白天能在社 区老年服务机构中接受护理和康复活动 , 消除寂 寞 ; 晚上能与家人团聚 , 共享天伦之乐。
四是独居老人 、残疾老人等 , 这部分老人是 社区养老服务的重点 , 对他们要按照政府救助和 社会互助相结合的原则 , 建立多层次 、多元化 、 多项目的救助网络 , 除保障他们的基本生活 , 提 供基本医疗服务外 , 还应为他们开设应急呼叫电 话 、组织志愿者开展结对活动等 , 保障他们安度
晚年 。[ 10 ]

[参考文献 ]
[ 1 ] 钱 宁. 社 区照 顾 与 中 国 社 会 福 利制 度 的 改 革 [ J ]. 北京科技大学学报 (社会科学版 ) , 2003, ( 2) : 7 - 12.
[ 2 ] 桂世勋. 合理调整养老机构的功能结构 [ J ]. 华 东师范 大 学 学 报 (哲 学 社 会 科 学 版 ) , 2001, ( 4) : 97 - 101.
[ 3 ] 柏萍. 论城市养老和社会福利体制的改革 [ J ].
广东社会科学 , 2001, ( 2) : 106 - 110.
[ 4 ] (香港 ) 黄黎若莲. “福利国 ”、“福利多元主义 ”
和 “福 利 市 场 化 ” [ J ]. 中 国 改 革 , 2000,
( 10) : 62 - 63.
[ 5 ] (美 ) 苏珊 ·特斯特. 老年人社区照顾的跨国比较
[M ]. 北京 : 中国社会出版社 , 2002: 1 - 284.
[ 6 ] 陈卫民. 发达国家老年照护供给服务体制改革及 其借 鉴 意 义 [ J ]. 南 开 学 报 (哲 学 社 会 科 学 版 ) , 2002, ( 3) : 58 - 64.
[ 7 ] 香港社会福利署. 地区福利规划指引及地区福利
需要社会指标咨询文件 [ Z ]. 内部参考资料 , 2005.
[ 8 ] 陈友华. 人口老龄化与城市社区老年服务网络建
设 [ J ]. 南京大学学报 , 2002, ( 5) : 28 - 34.
[ 9 ] 陈友华. 人口老龄化 、经济发展与老年社会福利 设施建设 [ J ]. 人口学刊 , 2004, ( 2) : 20 - 25.
[ 10 ] 张良礼 , 蔡宝珍 , 李杏生 , 程晓 , 陈友华. 应对 人口老龄化 ———社会化养老服务体系构建与设想
[M ]. 北京 : 社会科学文献出版社 , 2006: 49 - 64.

[责任编辑 傅 苏 王晓璐