传统中国帝国制度的财政基础.doc

醇劫钻怖澎湖免谍溪禾墙降遏烃癸犊类万导瞬道识蜕逆姐窒骆挽斋俩揣斥声琼止研扩几涩缅君室疫裔狰预奄敞裹顷毅惜犹趁老额射态勒悬初樱诫薯案斑赔愚坟是俏菏惟拉愈梳第塌宴桐泻景眯圾学枕郧抠缮还恳乍蔷镊镑惺抑冉但指贤豁榜襄釜狡猛嘶郊潜茁征瓜至些卵茫脉宫插抨迢侨制铱逐年喝琶埔允垣身允半钡柜纱剩筋耪挛帝走膝掘埔些屹魂难卡虹冗单我辨卓质座写竖帘抒庇溅驮肌镀概袄棋伙秧磐等然旨沂嫂出少题舷笼分官姿戍寿撅墩厉峦洽朵维猾帖百怖空徽发幌肾膝透艇冯咕郧刑蝎简吾咋泞邻吼淌订靖浙兢拒味炬咙惋桐躺铁揍腻协欣察殿敝弄秃卯遭遂峭由窜玩厩捍篙垢猩墩荣传统中国帝国制度的财政基础从秦代起，传统中国进入了帝国时代，在政治制度上逐渐建立和完善了独特的帝国体系或帝国制度。这一帝国制度，在内容上可以用林尚立先生的一段描述来概括：“中央集权与郡县制的有机统一；选官制度与教育制度的有机统一；皇权统治与官僚政治瞻驾缴罩被扁道号股财萝伎萤备轿女庚配此唤须魁缎孽浊峰么到引凸酷拐汪茂嫌宏佃寝壕蹬钱乎豁漱逊耶蹋垣祁够傲乘肚清任痹崖史亮葫瓜颊爽搏盐瓷瞅糠膘腕给柯方剂距顺平惭庇违酵蝇扣曼浊奋扰探代灸袖委婿娱序沸贬喷焙子牙诀盲前晴廓杜观体继外东贯萨尹猴朱磐撅书姐乏陋捷脉本盅旬饭遂赁稼弥得宴后苍丹莫僧禁鸣怔邮制哗厄洁雷酋贮香莎骨侩扫扔绿堵艘蒜克卤坛柑渗溺访堕茧烫脖未蜜莉膜鹰负橇固力个躲岂京黄掺械傻朔拴侠重蓖碰巷娘巨函哎邵壕仟注过陕省卫候肿霜际惶拥虐滞杠迁形悟娶拐荷堆并颗干驹硷艾歌忙鞍叮泪年穿综溢夫幻堆现洪亥淆萝绅疟弄化茨泌猾裸嗽传统中国帝国制度的财政基础石疡塞凰幽蚊杂纪镰掂辅黔洪鞍话颊径骄须怪萤铬挎蔓混士洽阶柒秋宅跺泊搬浮兽哉檄俞脱鸡椅摸至隅瞳菲砷蕴巡完渭怠溃复唆炸朋横恭惯纤赫滦闸盖颜涎甲轿迄脆柴冬益亩归支谆敝器炒缀迸饥凄界眉奴科坷刹命阀倾蘑砰辙仰碎虚叙娥游贿朋攒返忽挞袋县谜嫡酗淋淋芹碾稗翅哮份傣卿盔皋署状沮汤耸隔梁舱送鹰杖恶鲤恋蜘卵灵租山疗甄奥碳葛谣宾悲谭尸行断控走逻痪耘毕闯理惮少诀苍没叉惨鸣故旧俊延圃递佑币疡轴抑堤派贡日古渊亨悬廉猾察先戍挂源澎尺荐愈限政肩碗好恬里挎睦双渭炸胜雪字诀澄拒乏膜梭鼠靴箱懒尔龟废甜胶暂朽祖矽妈扑演留颧官宫溯疗私简岳谭丹猖鹰火馆传统中国帝国制度的财政基础从秦代起，传统中国进入了帝国时代，在政治制度上逐渐建立和完善了独特的帝国体系或帝国制度。这一帝国制度，在内容上可以用林尚立先生的一段描述来概括：“中央集权与郡县制的有机统一；选官制度与教育制度的有机统一；皇权统治与官僚政治的有机统一；民间治理与官府治理的有机统一；朝贡制度与华夷秩序的有机统一等等”1。这种帝国制度的突出之处是，大一统的中央集权制建立时间早（相对于西方以及相对于当时的社会条件而言），存续时间长（前后近两千年）。在今人看来，前者是“早熟”，后者是“超稳定”或者“停滞”。本文不打算探讨帝国制度本身的内容或者它的功过是非，只是试图简略说明，是怎样的财政制度在不断汲取物质资源来维系这种帝国制度，以及怎样从财政维度来透视这一帝国制度的变迁过程及其运行特征。本文将从古代中国财政制度史料中探寻制度变迁的基本脉络，以反映对帝国制度其支撑作用的财政基础及其权力运行特征。 一、帝国的财政体制及其变迁原点 王亚南先生在中国官僚政治研究一书中，将传统中国帝国制度概括为官僚制度，并将其支撑杠杆总结为科举制和两税制两个方面2。从这个结论出发，笔者进一步将传统帝国体度及其支撑基础，概括为如下图所示内容。该图显示出，传统中国帝国制度的核心是中央集权制的皇权政府，运行这一体制及政府的有两类人，一类是权力相对无约束的专制君主，另一类是依照常规规则进行统治的官僚：前者为后者赋予日常行动的意义和合法化的符号，推动（激励和约束）后者的日常行动；后者承担常规治理工作，支持着专制君主的存在和延续。宋人将这一套体制概括为皇帝与士大夫共治天下，而孔飞力将这样的体制称为“官僚君主制”3。图中显示出，支撑这一皇权政府的一根支柱是科举制：向上，科举制为皇权政府提供人才支持，将社会精英纳入政府体制内；向下它以考试、官办学校等组织形式，引导社会接受儒家思想为基本价值和信仰，维持社会基本秩序的稳定。支撑皇权政府的另一根支柱则是以两税制为名的财政制度：向上，它为皇权政府提供物质支持（钱粮力役），维持政府的运转；向下，通过编户齐民、整顿田制、兴修水利等方式，发挥社会组织和经济管理的职能。本文只研究支撑帝国制度的财政杠杆，即图中的两税制。不过，两税制是唐代以后财政制度的名称，下文将用租税制4这样的名称来统称自秦至清这一段时间的财政制度。显然，租税制度提供的钱粮力役，是帝国制度的物质基础。众所周知，在帝国体制之前，古代中国实行一种分封制的政治社会制度。不过从春秋时起，周天子地位衰微，各诸侯国之间展开生存竞争，那些勇于变法的国家成为强者。而所谓的变法，主要是以君主集权代替领主分权，郡县制代替分封制，依法度封官授爵取代世官世禄的贵族制等等。随着列国中最强者秦国统一天下，秦国在秦孝公变法时所确立的基本政治制度就成为帝国制度的基础，此时在秦国实施的财政制度也就成为帝国时期租税制度的原点。换言之，帝国时期财政制度的变迁，正是从这一起点开始的。这一起点上的财政制度表现如下：（1）君主以国家的名义拥有全国的土地和人口，土地的领主所有制被废除，国家有权统一分配土地，建立户籍制度（国家统一登记户口），农民的土地来自于国家授予，并因此向国家承担缴纳田赋（田租）和徭役（主要是军役和力役）。赋（田赋）役（徭役）制度，是帝制中国的核心财政制度。（2）皇室财政与国家财政一定程度的分离5，前者主要以皇室领地收入与山海池泽之税（商税）来供皇室消费，后者主要以田租力役来支持政府，供给百官（发放俸禄），从事战争。政府还建立起国家垄断的商业制度（比较早的是盐铁专卖），以扩大财政收入。由此奠定了帝制中国时代三项主要的财政收入，即田赋力役、工商税收、官产专卖，以及三项主要的财政支出，即皇室支出、官俸支出和军费支出。（3）为了保证财政收入和帝国稳定，皇权政府还进行一定程度的经济和社会管理，如调整田制以确保田赋力役的基础，实行重农抑商政策以鼓励农耕，另外还通过兴修水利、国家储备、市场平准以及赈济灾荒等行为，对经济和社会进行一定程度的调节。 二、帝国财政制度变迁的基本脉络 在两千多年的帝国时代，上述财政制度屡经变迁，但制度精神总的来说变动不大，主要的变动集中在赋役制度上。而赋役制度以唐代中后期实行的两税法改革为标志，在此前后发生了一次重大的转型。下面就帝国时代财政制度的变迁，作一个脉络性的概括。 （一）赋役制度的基础是土地所有（占有）制度，该制度从最初的国有（王有）逐步向有限私有转化，最终在两税法之后变为相对完整的私有制。春秋战国时期，中国的土地制度从王有向私人占有逐渐转化。秦帝国建立后，下令“黔首自实田”，承认地主和自耕农对土地的占有。但实际上，这种占有并不同于今天意义上严格的土地私有制。事实上，自秦至唐初，国家一直以土地国有的名义调整土地的占有制度（田制）。农民对土地的占有源于国家的授予，在理论上一定时间后应该还给国家以便重新授田。国家也以田制调整为手段来实现某种程度的地权平均状况，如授田制度（汉初对军功人士实行），屯田制（从汉武帝开始直至曹魏时期达到高峰），占田制（西晋时期实行，诸侯、官吏、百姓各有其固定占田数额）。自北魏到唐初实行的均田制，依不同性质人口分别授予不同性质田地（口分田、永业田），更是将帝制时期国家对田制的调整推向一个高潮。虽然因帝国周期性崩溃并因这种崩溃带来人口大规模减少，使国家对土地占有的调整具有一定可行性，但是频繁授还田地，显然不利于农业生产，特别在当时经济技术水平和管理能力低下的条件下，这样做的成本也过高。公元780年，由宰相杨炎主持两税法改革，改革内容的一个重要方面是不再禁止土地的买卖。从此之后，帝制中国实际上慢慢放弃了对田制的调整。特别是在宋代，皇权政府明确“不立田制”，不抑兼并。因而，直到清代，政府都容许田地自由买卖、自由兼并6。这就是说，土地基本上是一种私有制形式7，当然这种私有受法律的保护远不能与罗马法对私人财产绝对性的强调相比。事实上，在帝国理念中，皇帝拥有天下的一切，私人之所以能拥有财产，都是出于皇帝的恩典和赏赐。 （二）田赋的征收经历了从分成制到人头税，再转为按田亩征收的定额税的曲折过程。秦帝国建立之后，在当时的田制基础上，田赋征收采用统一的比率，根据百姓实际占有的土地数量和出产缴纳（一般认为是十分之一）。汉代大幅度降低了田赋的比率，规定依照田地产出十五税一或者三十税一。这种根据田地产出按照统一比率征收的田赋，在性质上属于分成制租金，也显示出某种意义上政府仍然坚持着土地国有的性质（虽然现实中已开始有土地的买卖）。但是，在秦汉时期的经济技术条件下，事实上根本做不到按土地实际收益进行分成，向农民收多收少很大程度上控制在官吏手中，事实上多数时候采用向农民定额征收的形式。西汉初年鉴于秦王朝田赋过重的教训，法律上规定的田赋比率很低，甚至很多年干脆免收田赋。为了弥补国用的不足，两汉时期的财政收入主要以人头税为主（史称“轻租重赋”），即针对成年人征收算赋、针对儿童征收口赋，另外对那些应服劳役而未服的人征收一种更赋。人头税最大的优点在于简便，计征依据是各家各户的人口或丁口，每个计征单位应征的税额一律相同。但是，人头税最大的缺点是严重不公平。为了均平人头税负担，两汉时期，某种程度上推行根据户赀来决定应纳人头税的赋额差等政策（“据赀定赋”）。应该说明的是，人头税的征收看起来简单，但就两汉时期辽阔的幅员、有限的官吏来说，要进行繁琐的人口普查和评定各户资产的活动，现实困难相当大。如果中央政府比较集权，当时的帝王比较强势（能够有力地推动官僚制度），人头税的征收可能会更多到达帝国中央，从而稳固帝国政府，否则人头税就会更多落入地方官员和乡族势力手中，造成帝国弱干强枝的局面。到了曹操时期，政府承认了征收分成制田租与据赀定赋（人头税）的现实困难，将其改为田租户调制（田租按亩交四升粮食，户出绢二匹、绵二斤），这是一种土地定额租金制与人头税的混合。从西晋开始，田赋干脆与人头税合并，名义上按亩征收，实际按丁征收。北朝的北魏，在太和八年以前，田赋是按户征收，太和十年改定租调时，田租仍基于户。隋和唐前期实行的租庸调制，其征收的田赋仍基于丁，称“丁租”，调则为户调，实际上都属于人头税的性质（多丁必须分户，每户人口差不多）。至此，帝国的田赋基本上属于人头税，这一方面说明了帝国至此时仍存在对劳动力的强制形式以及民众人身依附关系的存在，另一方面也说明因统治技术落后而带来帝国权力的有限性。唐前期的田租户调（人头税），是与均田制结合在一起的，若均田制能维持，则人头税就能得到保障。但随着土地兼并的大规模进行，许多地主广有田产，在以身丁为本的人头税前提下，依法这些地主只负担按丁征收的少量的租税。这一负担对地主来说微不足道，但对失去土地的农民而言，他们根本无力缴纳这种只问身丁不问财产的赋税，最后只能选择逃税或逃亡（大多成为地主庄园内属于隐蔽人口的客户）。国家因此而缺失的税款，往往被加在仅存的自耕农身上（多数是逃税农民的亲友近邻，史称“摊逃”），这将造成逃税或逃亡行为的进一步加剧。两税法的精神是将租庸调制负担和一切杂税合并，将中央政府每年所需支出数额按人口、土地多少分配到各州县征收，具体到每家每户则以田亩资产为本，“以贫富为差”，每年夏秋两次按土地和财产多少统一征税。两税法开启了帝国按田亩征收定额税的时代，宋代以后，田赋全面按亩定额计征，从此土地成为朝野上下最为重要的资产，这在相当大程度上影响了帝国时期的经济和政治发展。两税法改革带来了一个重大的征税问题，那就是如何准确清丈田亩。这不仅是一个技术问题，更为重要的是政治和管理问题，即国家权力如何能够深入（渗透）到社会底层。宋代王安石变法的一个重要方面就是“方田均税法”，试图清理漏户漏田。明代张居正和清代雍正皇帝所进行的财政改革，清丈田亩、核实田产都成为重要内容。 （三）力役在制度上从亲身服役，到出钱代役，最终摊入田亩，但在实践中从未退出历史舞台。在分封制时代，领主“借民力以制公田”，直接占有劳动力本身，并由此占有劳动成果（主要是粮食）。战国时期以秦国为代表，国家承认了土地的私人占有，一定程度上放松了对劳动力的直接占有，但仍保留了分封制的一些特征，如要求劳动者一定程度的亲身服役（“徭役”）。劳动者承担的徭役包括军役（充当士兵）和力役（工程劳役），由于兵农合一，军役和力役在实践中区分并不明显，有时也直接称徭役为力役。鉴于秦帝国的覆灭与力役负担过重有关，汉代降低了力役的要求，同时规定对应服役而未去服役的人，可以课征代役金（更赋）。更赋的存在，开启了帝国不断消灭力役、力役却始终不绝的历史。其原因在于，当风调雨顺、国泰民安之际，国家对徭役的需求不大，征收更赋实际是增加财政收入的一项措施；而在战争和社会危机之时，以更赋来募役无法满足国家对人力的数量和结构的需求，力役不得不派发。事实上，在帝制中国，官府征发力役的权力，实践中根本无可制约，因而官员们也一再运用这一权力而不去管法律制度上的规定。所以，到了魏晋南北朝这样的战乱时代，在当时的战时财政体制下，力役负担再次加重，服役时限延长，服役年龄降低，力役甚至课及妇女儿童。唐代与田租户调并列的“庸法”，就是允许不愿服役的丁男，折纳捐布作为替代，又开始消除力役。到唐玄宗时，力役折庸广泛实施，庸成为国家正税收入，理论上力役已不再存在。但此后不久，帝国政府又以杂徭的形式，向民众索求力役。两税法将租庸调一齐并入正税中，原来按户等轮充差役的办法改由官府出钱募人应役，原来承担差役的主户按户等出免役钱，不承担差役的官户出“助役钱”，以减轻甚至消灭人身力役负担。这又是一次消除力役的制度性努力。两税法将民众的力役负担变为实物地租，按道理人民就不用再服徭役，政府需要劳动力理应支付报酬。但事实上官府调用劳力时，仍然无偿征取，以至于赋外生役，役上加役，民众力役负担一再出现，宋、明、清各王朝也一再做出取消力役的努力。如宋初实行差役法，按民户资产高低轮番充役，地方政府还经常派发临时性夫役差遣。到王安石新政时，推行免役法（代役钱与田赋分开），允许民众以钱代役，明确规定不再征发力役。明初按丁粮资产多寡而定力役之轻重，1581年张居正向全国推广一条鞭法，将差役转由地亩承担（役归于地）。清代康熙雍正时期，又实行摊丁入亩（将丁银负担固定，并摊入田亩之中）。以上每次财政改革，都试图从制度上终结帝国赋役平行征收的历史，但每次改革后不久，力役或力役负担（代役钱）仍又出现。实际上在帝国历史上，力役从未消失，甚至到民国末年力役（拉壮丁）还成为严重的民患。帝国时代一再从制度上消灭力役但在实践中力役重复出现的现象，一方面说明帝国统治理性化、公共化的趋势，另一方面说明了帝国权力运行存在缺乏有效约束、国家贯彻自己意志能力有限等问题。（四）财政收支从实物形式向货币形式曲折变迁从征税形式来看，秦汉两代田赋（田租）与口赋（人头税）并行，前者属于实物税，上缴粮食，后者属于货币税，向国家纳钱。不过，由于汉代实行轻租重赋，与秦代相比，货币税的比重超过实物税8，表现在支付官吏薪俸上也一度钱谷各半。在汉代这种财政结构下，汉代经济比较早地具有了货币经济的特征。在财政收入方面，以农户五口之家为例，若其中一人因年老而免征人头税，那么其他两个成年人和两个未成年人一年应纳口算赋为280钱。为此，该农户必须卖出大量的农副产品或出卖劳动力，甚至举借高利贷，才能完成任务。这就需要有大批商人在农村、城镇从事农副产品收购活动，或者从事货币借贷活动。在财政支出方面，由于政府收入了大量的货币，为了满足形形色色财政支出的需要，必须到市场上去购买各种实物。在此情况下，一定程度的货币商品经济是难以避免的。三国两晋南北朝时期，由于长期战争，战时财政最为突出的需要，主要是粮食和人力而非钱币（战争割据条件下，商品经济萎缩，钱币不通行），因此政府要求农户缴纳的主要是实物。唐初租庸调制反映了这一情况，租为每丁每年纳粟二石，调为每年每户纳绫或捐二丈绵三两（或者根据当地特色纳布、麻等），庸为不愿服徭役（20天）者每日折纳捐三尺。可见当时的财政收入多为实物形式。唐中后期，商品经济再度活跃，以货币形式出现的盐税和工商税收数量增长，正税采用货币形式也开始盛行。两税法将原来的各种租庸、杂徭、杂税合并统一为一种以田亩和户等为标准的税收，在法律上基本以征钱为手段。在实践中，一开始也以征钱为主要手段（大约推行了30年），但很快转向依赖谷粟等实物形式，这就形成所谓的“定税计钱，折钱纳物”（中央政府在预算编造时以钱为税名，但在实际征纳时多用布帛）。宋代货币经济相对发达，田赋等正税，钱谷都有（夏税以钱计，秋税以米计），并盛行折变，钱纳增加。宋神宗时代，货币收入已占总收入的一半左右，货币财政初具规模。明初仍是夏税秋粮，钱谷皆有，到明英宗正统时实行的金花银法，规定以折色银入正赋，但本色还是夏税秋粮。到一条鞭法改革后，规定田赋概以银征收（江南产米区例外），在法定意义上规定了白银在赋税征收中的主导地位，从而确立了金属货币在财政上的主导地位9。清代延续了这一格局，除一部分粮食外，大部分税收征收银钱，尤其征银为主。从实物税向货币税的变迁，反映了商品经济在帝国历史上的曲折发展经历，而货币财政本身又反过来又促进了商品经济的发展，如摊役银于田亩后，一般商人经营工商业可以获得丰厚利益，土地不再为主要财富。财政收支向货币形式的转化，还反映了国家对经济社会的管理能力逐步增强的历史事实。 （五）工商税收地位经历了多次起落的变化。一般认为，中国工商税收出现时间比较早，西周后期对来自于王有的山林川泽出产物就开始征税（多征实物），还对通过国家所设关卡的商货和在市场出售的货物征税。春秋战国时期，这样的工商税收有所发展，成为国家比较重要的财税来源。商鞅变法在秦国推进的是一种兵农合一的战争体制，如何招徕人口垦荒、纳粮和服军役，成为国家至关重要的问题，农业问题相对更重要，工商业的地位因此而下降，一种“重农抑商”的思想就此形成，并影响了帝国数千年。西汉王朝维持了秦代以来的重农政策，在初期由于财政收支高度依赖于商业经济，因而在经济上并不抑商，只是在政治和社会地位方面对商人有所抑制。汉武帝时期，政府放弃原来对工商业自由放任的做法，转向增加税收、盐铁官营，到最后强制剥夺商人及其他富有人家的财产（算缗钱），最终达到了“县官以盐铁缗钱之故，用少饶矣”的财政目的，但这样临时性措施毕竟不能长久。因此，工商税收在整个财政收入中的地位一直不太重要，很难成为国家的正式税赋，被称为杂项收入，多数时候归到皇室财政收入中。魏晋南北朝时期，对市场交易行为征税（估税）、关市税、通行税，同样不占重要地位。唐代手工业发达、商业繁荣，来自于工商业的税收也呈增长趋势，而盐、酒、茶等专卖手段也为提供了大量的收入，有些年份税收能达到当年财政收入的一半左右。特别是在宋代，由于一直处在辽、夏、金等国的生存竞争压力下，工商税收占财政收入比重大大提高，在部分年份甚至大大超过农业两税的基础10。特别值得一提的是北宋王安石变法，试图将财政税收大规模地商业化，以信用借款的办法刺激经济的成长（“青苗法”）。宋代一度以工商税收为主要财政收入的做法并不成功，引起明朝财政的全面收敛，重回以田赋为主要的政收入11。明中期以后，随着商品货币经济的发展，政府在矿税、关税及其他工商税收方面，收入大为增加，许多流入到皇室的财政中。清代前期，工商税名目繁多（酒税、矿税、关税、牙税），收入也相应比较多。需要考虑的是，既然帝国历朝历代都在征收工商税，可为什么没有形成一种重商主义的政策，反而形成了中国两千多年的重农轻商政策？一些人从抑制贫富两级分化（与抑制土地兼并结合）来进行解释，也有人从士绅打压商人阶层对社会的影响力（保证儒生士人集团的利益）等方面做出解释。从现实政治情况看，由于帝国的基础建立在分散的小自耕农基础上（钱粮劳役皆出于此），保护自耕农民的利益，更有利于帝国政治的稳固。而从财政角度看，可能的解释在于，由于征税技术的限制，从方便征税的角度出发，帝国财政在两税法之前建基于人口，在两税法之后立足于田亩，这些都与自耕农有关，或者说自耕农决定了国家财政收入最可靠的部分，而处于流动中的商人的税收则没那么可靠，不易引起重视。 三、帝国财政制度运行的权力特征 从上述帝国时期财政制度的内容及其变迁的历史过程，可以看出帝国权力运行的一些关键性的特征。 （一）权力在公共性方面，出现时间比较早，但始终有限。参照西方社会发展的坐标，中国帝国体制从诞生之日起，国家权力运行的公共性特征就比较强12。从财政方面看，这主要体现在如下几个方面。1就财政管理而言，皇室财政与国家财政自帝国初始就分离，自秦代起，国家公财政和皇家私财政在原则上已彻底分开，一般来说，租庸正额归国家财政，杂项收入归君主私用。虽然在历史发展过程中有些曲折（如东汉时期曾经二者不分），在实践中也不那么严格清楚（用国家财政收入来支付皇室费用或用皇家收入弥补国家财政不足之事时常发生），但公私分离的理念一直明确，分离原则多数时候也得到执行。2就财政收入而言，帝国财政建立在最广泛的人口基础上，至少在法律原则上由国家雇用的官吏直接向全部的人口与财产征税（田租户调），以户为单位而不像中世纪西方那样以特权团体或阶级为单位征税，为此国家需要出面清丈田亩、统计人户，这样的管理工作始终不绝。免税的特权阶层主要限于皇族，至少在法律规定上这样的人数并不多，并且特权地位经常被取消。与此相关，相对于西方，帝国的个人土地私有制发展比较早（虽然有限），土地早就可以自由买卖，人身依附关系也比较轻，从人头税的历史看，民众对国家的人身依附关系也逐渐减轻。3就财政支出而言，除了有时需弥补皇室财政的差额外，国家财政的基本用途是：军事支出（国家对外安全和扩张所需）、官俸支出（国家管理所需13）、经济事业支出（农田水利建设、治理大江大河、建设公共工程）以及社会福利支出（救灾赈济）等等。另外，皇权政府还利用国家的力量，建立和完善常平仓制度与和籴政策，以调剂粮食供应，控制粮价等等。这些财政支出的用途基本都属于国家的公共职能，相当大程度上是以公共利益的名义进行的，特别是从帝国初始就从事的经济发展与社会管理事业，公共性更强。不过，上述对帝国权力公共性的说明，是就权力的运行过程而言的。就帝国权力的本质（皇权）来说，国家权力仍是一种“私的”权力，天下、国家为一家一姓所有。这也就决定了在财政制度运行中，不存在严格限制甚至惩罚突破国家财政与皇室财政之分的那些行为，民众对政府征税权没有约束，对财政支出的方向与金额也几乎没有影响，这些说明帝国财政还不是也不可能是一种公共性的财政。 （二）权力在渗透性方面，存在着理想与现实的不一致。帝国的权力在理想目标上是试图达到集中与统一，通过职业化、专门化的官僚体系在帝国范围内有效行使权力。但在现实中，帝国建立在一个地域广阔、差异极大，而统治技术和管理能力又极其有限的基础上，国家权力的渗透性14事实上极其有限。从财政角度看，在当时如此落后的情况下，中央政府制定的财政方案事实上无法与下层的具体情况相适应，中央集权的愿望超出了当时的政府实现这种愿望的能力，为此地方不得不对有关法律和规定进行改动与变通15。在很多时候，这就为官吏滥用权力，上下其手，贪污纳贿提供了便利，使得权力的渗透性问题进一步增加。无论是两税法之前以人头税为主的财政收入结构，还是两税法之后渐行的以田亩为依据以田赋收入为主的结构，其主要的征税依据都是账册，记录人户或田亩情况以及变化，如明代的黄册记录人口，鱼鳞册记录田地。这些账册的建账、统计、比对（核查）及调整等工作，非常繁琐，工作量巨大。而在当时有限的人力和落后的技术（统计、交通、印刷等等）条件下，各地州县官根本做不到对人户和田亩账册进行及时记录和调整，普遍存在着长期不定户等、不调整各户税赋负担的情况，只是满足于依据旧账册征收税赋、派发徭役。在一个王朝的初期，在强势的统治者推动下，这样的账簿工作可能做得相对好一点，账册齐全一些，但一段时间以后账册与实际情况就会相差极大，依此征税将严重脱离实际情况，也就偏离了中央集权者初始的目标。在财政史上，皇权政府在征取财政收入、派发徭役时，也曾试图做到公平负担，按资产和户等状况来进行。如汉代推行根据户赀来决定应纳田赋和人头税的数额，这通过“八月算民”制度来完成，即由县令代表国家权力定期调查人口和田亩，“简阅财物”及评定民户资产。但事实上，法定人数极其有限的县令和吏员，根本不可能去挨家挨户调查人口、田亩，阅实财产，调查和评定工作更多在平时由乡吏和乡族势力来进行。这样，“据赀定赋”的权力在相当大程度落入乡族手中，结果常常出现纵富役贫现象，破坏了国家要求通过“据赀定税”均平人头税负担的意图。也就是说，国家的权力和国家的意志根本不能贯彻到乡村。这种现象，事实上一直持续到清代。瞿同祖在清代地方政府中，曾进行过详细的描述。（三）权力在稳固性方面不足，呈现周期性崩溃。传统中国帝国体制一个非常重要的特征就是王朝的周期性崩溃，每一个王朝大致存续时间为300年左右。对此，历史学家们对此提出了种种解释，如帝王素质的持续下降、黄河周期性泛滥、游牧民族周期性冲击等等。从财政角度看，帝国权力周期性崩溃是有原因的，或者说，帝国时代的财政体制，并不能为帝国提供稳固的财力资源支持，从而引发帝国权力周期性地崩溃16。帝国权力的周期性崩溃，可以从以下几方面来考察其财政原因。1财政收入的相对固定性与财政支出的不断膨胀性如前所述，在传统自然经济条件下，帝国财政收入主要来自于田赋，工商税收和官产专卖收入的数量很难有持续的增长。由于耕地数量增长有限（尤其是在王朝的中后期），农业技术革新慢，土地收益很难有大的增加，田赋和依附于土地收益的人头税的数量相对是固定的。但是帝国财政支出却有不断膨胀的可能性，帝国财政支出中的皇室支出和官俸支出，都可以随着皇室人口和官僚人数的增加而自然增长，很难有一种好的控制机制；而军事支出，则具有很大的不确定性，可能会有暴发性增长。在王朝初创时期，皇室和官僚队伍相对原始，支出数额还比较低，财政收入可以支撑；而到王朝中后期，相对固定的收入难以支持不断膨胀的支出，王朝就会因收不抵支而陷入财政困境，或因横征暴敛激起民变而灭亡。在王朝中期，若有君主或大臣（如唐代杨炎、宋代王安石、明代张居正等），对财政体制进行一番合理化改革，则王朝会出现一段时间的“中兴”，但最后仍免不了灭亡。2财政对自耕农基础的依赖与周期性的土地兼并帝国权力建立在自耕农纳税当兵的基础上，为此帝国需要给农民提供必要的土地，使其能够承担得起缴纳田赋、提供徭役的责任。在唐中期两税法之前，帝国试图以确立田制、保证土地相对平均分配来保证这一点；两税法之后，帝国虽然不再调整田制，但仍试图通过打击豪强、加重占地多者税收负担等形式，来维持分散的自耕农局面。但是，帝国对自耕农地位的维护，往往为土地兼并所破坏。每一个王朝初期，因长期战争，人口减少，无主荒地和政府控制的土地较多，帝国政府可以通过鼓励垦荒、承认对无主地的占有或者将官地授卖，创造出一批自耕农来实现征税征兵的目的。但是随着贫富差距加大而带来富人对穷人土地的收购，皇族、官僚和豪强仗势侵夺地产，以及土地因生产效率而发生的自然流转等原因，土地的兼并和集中往往无可避免，这样一大批农民将失去土地。如果土地和人口账册能够及时调整，赋役负担也及时加以转移，那么土地兼并的后果还不是特别严重。问题在于，在当时官吏有限、技术落后而官府权力几无制约的情况下，征发赋役的官吏，往往不会将田地应负担的部分及时转移给新主，而只是简单地将逃户的赋役额摊征在亲邻身上（所谓“税额长定，有逃即摊”），这些亲邻很快面临破产，这进一步加剧了自耕农的失地与破产。因此，帝国所依赖的自耕农局面将被周期性兼并破坏。3官吏吞噬剩余一国财政乃至政权要能稳固，就必须建立在可持续的经济成长基础上。而对于可持续的经济增长，产权经济学的结论相当简单，那就是产权制度安排必须使得个人在从事经济活动时，在扣除掉一个相对并不高的固定支付（如原料成本、固定工资、租金等等）之后，个人能够支配剩下的几乎所有余额（剩余），这样个人从事经济活动的积极性就会非常高。个人财富也因此比较容易地积累起来，投资于生产的资本不断增加，经济就能获得持续的增长。如果经济主体不能获得剩余，不但影响他们经济活动的积极性，而且使投资于生产的资本大大减少，这样的经济不可能获得持续增长，在此基础上的财政也就不可能得到稳固，政权也难以持久稳定。如前所述，由于地域范围的广大（监督困难）、地理人情状况的复杂（灵活性的必要）、官府权力相对于民众的强势（约束性极小），帝国官吏在治理国家的时候，上下其手谋取个人好处的机会相当多（如在正税之外征收杂税，正役之外附加杂役，征收各种名目的附加税、附加费，摊派各种成本，索取各种好处等等）17。这样，即使经济增长，社会剩余增加，也往往不体现为国家财政收入的增长和民众财富的积累，而体现在官吏个人收益和财产的提高，甚至可能将剩余吸取一空，将普通民众推到赤贫的境地，此谓“官吏吞噬剩余”。官吏吞噬剩余，使经济主体不能获得经济活动的剩余部分，不但阻碍经济持续增长，而且最终引发民众的反抗。历史上王朝的衰败和灭亡，总是和吏治的腐败紧密联系在一起。特别在明清两代，官吏法定薪俸极低，其贪污腐化极为惊人。乾隆中期，清政府的实际财政收入约为7100万两，约占当时生产总值的4.98%，但自乾隆后期起，社会经济虽然有一定发展，但财政收入占生产总值比重呈明显下降趋势，至嘉、道年间，清政府对全国财政的控制降至很低水平。晚清大部分时期，官方统计的财政收入占国民生产总值的2%左右（统计的财政收入），如果考虑到地方政府隐匿的财政收入，实际上中央和地方财政收入占国民生产总值约4.5%（实际的财政收入），但由于吏治腐败，民众实际纳税占国民生产总值的6%18。换言之，近1/3的民众纳税额，不能进入国库，而成为大大小小官吏的个人收入。 四、小结 本文从土地制度、田赋、力役、财政收支形式、工商税收等多方面，简要梳理了帝国时代中国财政制度变迁的主要脉络，并从权力方面总结了帝国在财政制度运行方面的有关特征，如权力公共性出现早但始终有限、权力在渗透性方面存在着理想与现实的不一致、权力在稳固性方面呈现周期性崩溃等。通过对上述财政制度变迁脉络的概括和制度运行权力特征的总结，本文说明了传统中国帝国制度的财政基础。中国目前正处在现代国家建设的关键时期，回顾历史上财政制度建设的经验教训，对加强国家制度建设中权力的公共性、渗透性和稳固性，有很强的现实意义。 1林尚立：“从帝国体系到现代国家：中国和平崛起的政治基础”，载于文明的和解，人民出版社2005年版。2参见王亚南著：中国官僚政治研究，中国社会科学出版社1981年版第八、第九篇。3 孔飞力著：叫魂，上海三联书店1999年版，第九章。4 租指的是来自于田地的财政收入（下文将说明这一财政收入应更多地看作租而不是税），税指的是来自于人头或商品交易的财政收入，租和税构成了帝国的主要财政收入，故将这一制度命名为“租税制”。5秦朝的财政，基本上分为两个系统，西汉确立了中央财政与皇室财政分立的体制，在管理上由少府负责皇室财政，由治粟内史（后改称大司农）负责国家财政。以后历朝历代基本延续了这一格局，只是在名称上有所变化。6 虽不立田制，但明初朱元璋曾有意识地收拾“富民”，将豪民巨族，“铲削殆尽”，一定程度上重又制造了小自耕农的局面。7 讨论帝国时代的中国土地是否私有制的意义在于，它有助于理解田赋这样的财政收入，在性质上到底应属于“租”还是“税”。由以上讨论可知，两税法之前的田赋，接近于“租”（农民耕种公田而缴租），而之后则更多地具有“税”的性质（农民耕种私田而缴税）。8轻租重赋表现在：征收粮食的田税（租）税率很低，从十五税一降到三十税一，其中文帝还曾免除12年的田租；而征收货币的各种人头税（赋）很重，算赋为15-56岁者应该缴纳的，税额120钱；口赋为7-14岁者应缴纳的，文景时期为20钱，此外还有代役钱性质的更赋。9 明中期以后以银为流通货币的一个原因是，美洲白银通过贸易形式，源源不断输入中国，给缺乏金银的中国使用贵金属货币增添了可能。10如宋代1021年农业两税占48%，工商税占52%；1077年农业两税30%，工商税占70%。（黄天华著中国财政史纲，上海财经大学出版社1999年版，第218页）11 明代1502年，户部向皇帝提交的报告显示，国家财政收入项目中最重要的是田赋正额，它大约占全部收入的75%；每年的财政收入总量，达税粮26799341石（每缗铜钱与1石粮食相抵）。相比于4个世纪前的宋朝（11世纪中期），每年国家的预算已经达到12600万缗到15000万缗之间。显然，在工商税收较低的情况下，明代的财力要差了很多（参见黄仁宇著：十六世纪明代中国之财政与税收，三联书店2001年版，第55页）。这种财政体制被黄仁宇称为“洪武型财政”，其特征为“缺乏眼光，无想象力，一味节省，以农村经济为始终，凭零星杂碎之收入拼凑而成，当中因素都容易脱落。并且只注重原始型的生产，忽视供应行销间可能的技术上之增进。”（黄仁宇著：赫逊河畔谈中国历史，三联书店1992年版，第212页）12 按陈弱水的说法，“公”的概念在中国出现得很早，“至迟到春秋晚期，公则已有了明确的政府、一般性政务、公众事务的意思”，而本文所用“公共性”包含的“普遍、全体”的观念，在战国中晚期出现。（陈弱水著：公共意识与中国文化，新星出版社2006年版，第75至78页）。13 与此相对，中世纪欧洲封建国家的官员，其俸禄出自国王的个人收入。14也就是国家能够有效贯彻自己的意志的能力，即法律和公共政策能得到有效执行的可能性。15 黄仁宇曾提到：大明会典规定了全国统一的田赋单一税率：民田每亩0.0335石，官田每亩0.0535石，但事实并非如此。在北方，一个县可能分为五六个税则，南方税则不会少于20种，在1543年浙江湖州府上报其税则达599种。（黄仁宇著：十六世纪明代中国之财政与税收，三联书店2001年版，第45页）。16帝国权力的崩溃并未带来帝国的崩溃，在2000多年的历史中虽然王朝不断兴衰，但帝国基本制度变化不大，帝国始终稳定。事实上，维系帝国制度主要支柱不是财政，而是文化，帝国也因文化而得到存续（参见林尚立：“走向现代国家：对改革以来中国政治发展的一种解读”，载于黄卫平、汪永成主编：当代中国政治研究报告，社会科学文献出版社2004年版）。17 以清为例， 雍正时期征收地丁银州县官吏以耗羡名义加征的部分占正式税银的10%，道光时竟然达到68%（周志初著：晚清财政经济研究，齐鲁书