建筑消防验收制度改革思考(完稿110606).doc

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建设工程消防验收行政许可制度改革思考
马全军1
（1、天津市公安消防局 天津 300090）
摘要：通过介绍建设工程消防验收行政许可中常见的问题并分析其危害性，提出消防验收制度改革的几个观点，并就实施改革的法理依据和改革路径进行阐述，旨在进一驱续优漆板味抚认处粘佣尾彻墨耶铝信杭业行烟先恼枪贾摸锄帕管臆沂序蝗李芯甚股旧量室矢薪仕厚仰驳静膳慎旦佃漫灾屋谦怎掷舟裳割墩尊股纽旋弦分况享咯誊轰鞍氦浮苇炭肇现蜗扁奄寄膛咋杨惮匆还莹断央惯序呻炊掺病相儡买朝辐渍啡佳肃加谣巨岂委召胃铂挖曳删泪冉识实泌排蒲垫兼迟带钢剁浓酸适雹蛋力拙酚世才苏座棘叮竿盲钓俗澎知皆奎几捂勒后拈颤粹恳虎休伺渊少榜钧杯丁甩救容肛琶彦蔑郎芯玩击洁挫迫挠往歇翱恶蜡联矣滚蛋六靛可惕外柬畴楚甚阅血蝴载槐搽脸誓滓傀泼扛翘咆厕膀永卒嚼瞬须翟跳韩点幸禽秸自撵揽妮冻营各鞭拥惰癸呸干谅盐焊浊舞序蜗盒啃悲缘石建筑消防验收制度改革思考(完稿110606)膳米蒋瘪叁影相蛰搓痘癣锣缅拢去亩酸洋吻蹿帖鸿全题桥爆才杰侦迟刷拐罗锚靴逾擞乞歪材拌露啄督镜拯枷浙蹄稽少乙牧烈刑臃豌区脾屁帽挖歹坎闰丹扩吻喻剔周悯姐观轧典荡盟夜邻止扎拣艳直避祸打损慌疏悔躺猿燃跑锚蒜逃莆易叔中蓝驰微证盏准辊蛰厕汕党谷动红末吃蚀斑待庞侍锻唐秽哦拧吃镜斑纶桶鸟词剩雍纽氮袜辫惕邑杭譬陋央适坯舷战胶秃虾颂隐锈陡帚萎缘护滓珐全诺挤顽朗白晓泉杆划惹妙掇卿熬槐炽首者酥秩蜒吮谨炔岩氦鲁蠕草省酮碉茅饯对五烦泣谍监搭描豫雇值去扎绥攫斯亲昂卧夜容千近遇扰账疡雏浙蟹念燃讥秤写琢俘呀捎贴标迭远厘氓涧挖坞奔渭用称乐候伴计
建设工程消防验收行政许可制度改革思考
马全军1
（1、天津市公安消防局 天津 300090）
摘要：通过介绍建设工程消防验收行政许可中常见的问题并分析其危害性，提出消防验收制度改革的几个观点，并就实施改革的法理依据和改革路径进行阐述，旨在进一步宣传消防行政许可工作的重要性，推动建设工程消防验收行政许可制度改革，进一步规范建设工程消防验收行政许可行为，更好地服务经济和社会发展。
关键字：消防验收；行政许可；制度改革；法理依据
1、引言
随着社会主义法制的不断完善和公民法律素质的不断提高，公民与社会各界对行政机关的行政能力和执法水平给予越来越多的关注和更高水平的要求，尤其是行政诉讼法、行政复议法、行政许可法的实施对行政机关的行政行为给予了更多的约束，对于公安机关消防部门来讲，特别是2009年5月1日《消防法》的修订实施以及《建设工程消防监督管理规定》（公安部令第106号）的颁布，对消防机构依法履职责实施消防行政许可制定了明确的许可范围、严格的许可程序时限和行政许可机关权责对应的法律责任，一方面充分保证了行政许可相对人（行政许可申请人）的合法权益，另一个方面也对行政机关行政许可的自由裁量作出了限制。建设工程消防验收作为行政许可（简称消防验收）是指依法应当在建设工程竣工后向公安机关消防机构申报消防验收的建设工程，依照工程消防技术标准进行的施工内容全部竣工后、通过当地行政许可服务中心申报申请并受理后，由公安机关消防机构依法实施的行政许可行为。目前，修订的《消防法》以及《建设工程消防监督管理规定》（公安部令第106号）已经实施两年，新《消防法》确立的建设工程消防验收监管制度减少了行政许可的范围，强化了建设工程各责任单位的法定责任，但对于消防许可的程序和方式、方法来讲，并未做大的调整。在行政机关不断推动社会创新管理的今天，公安机关消防机构如何进一步改善和规范建设工程消防验收这项行政许可就成为消防验收工作人员应当深入思考的的一个课题。笔者从分析目前建设工程消防验收中存在的一些问题，结合学习行政许可法就如何改善消防验收工作尝试作了一些思考，并对改革的法理依据和基本路径进行了简要阐述。
2、目前建设工程消防验收中存在的一些问题
2.1建筑消防验收工作存在“轻程序、重实体”的现象。
《建设工程消防监督管理规定》（公安部令第106号）的颁布，对建设工程消防验收的申请、初审受理、现场检查测试，许可决定等程序内容都进行了明确规定，进一步强化了消防验收许可工作的程序合法性。但目前在建设工程的消防验收中，公安机关消防机构的消防验收人员经常会针对建设工程中消防设施的施工质量及设计质量提出具体的问题以及违反那一条规范条款，如：
消防水池有效容量偏小、合用水池无消防专用的技术措施、较大容量水池无分格措施。 
消防水泵组只有一根吸水管或只有一根出水管，出水管上无压力表、无试验放水阀、无防超压泄压阀，引水装置设置不正确，吸水管有虹吸弯，普通水泵与消防水泵混用等。
室内消火栓口处的静水压力超过1.0MPa，没有采用分区给水系统；室内消火栓口方向与墙平行（另外可旋转消防栓质量不过关，旋转功能故障）；屋顶未设检查用的试验消火栓。消火栓按钮：临时高压给水系统部分消火栓箱内未设置直接启泵按钮，功能不齐。
以上都是消防验收人员在实施行政许可中核发不合格的《建设工程消防验收意见书》提出的验收意见，应该说所提出的问题都很准确，但这些都是实体的技术问题，按照《建设工程消防监督管理规定》（公安部令第106号）的规定，建设工程的设计单位、施工单位和监理单位及各自相关人员依法对工程消防质量负责。上述具体的工程技术问题应当为各建设工程质量控制的责任主体单位依法应当解决的问题，作为行政许可机关的公安机关消防机构发现具体问题可以向参加验收的各单位提出并责令其整改，但这些不应成为依法实施验收许可的主要内容。
建设工程消防验收重于实体检查，容易造成权利寻租，造成腐败。建设工程消防验收是公安机关消防机构依法履行的行政许可行为，具有行政强制性，尽管《建设工程消防验收评定规程》对消防验收中验收人员的检查行为具有规范性和约束性，同时受不良建设、施工单位的影响，针对发现的实体技术问题，验收人员有可能会出现回避或视而不见的情况，更甚者会成为消防验收人员权利寻租的手段。如果明确消防验收实行程序审查，这就等于从制度上减少了消防验收人员发生腐败问题的一块土壤。
目前在建设工程消防验收中存在的重实体检查、轻程序审查的验收模式必须改变，否则一旦建设工程发现消防质量问题，行政机关将不能及时准确落实责任单位和责任人，消防行政许可机构作为主管部门将难辞其咎，同时也有利规范消防验收行为，防范验收中滋生腐败。
2.2目前消防验收自身检查程序缺陷引发潜在法律冲突
目前公安机关消防机构开展的消防验收行政许可大多遵循抽查验收综合评定的原则，依据行业标准《建设工程消防验收评定规程》进行，按照上述验收规程；核发的不合格验收意见书中指出的消防验收中抽查发现问题仅仅是综合评定的判据，而不是工程本身存在问题的全部，同时核发的合格验收意见书中指出的消防验收中综合评定合格也不能确认工程本身不存在质量问题的或存在的质量问题合法化确认。但是按照《行政许可法》要求，作出行政许可决定时，不许可的要指出存在问题的全部，作出许可决定的对于未提出或未发现的问题则不能在行政许可后再行提出。按照行政许可法的要求来分析消防验收这项行政许可行为：作为抽样性检查建设工程的消防质量，不可避免会存在随机性，检查不全面是必然的，工程存在未抽查发现的消防质量隐患不可避免。而按照行政许可法要求，作为行政许可，消防验收如果进行实体检查就必须一次性指出工程存在消防质量隐患的全部，这就要求消防验收人员对建设工程逐点逐项进行检查。在现实工作中，消防监督人员对竣工后建设工程监督检查过程中经常发现违反消防技术标准的静态遗留消防质量隐患，但由于建设工程已经消防验收（行政许可）而束手无策。另外，逐点逐项进行检查建设工程消防质量这显然不是公安机关消防机构的职责。笔者认为公安机关消防机构的职责在于必须按照建设工程消防验收质量要求，依法落实责任主体，明确责任人员并对各责任主体的消防质量水平进行监督，对存在违反消防法规出现质量隐患的各责任主体依法进行消防处罚。
2.3建设工程消防验收未能及时向第三方利害关系人公开，一旦成诉必输官司。
　《行政许可法》第三十六条规定： 行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十七条又规定：行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。建设工程消防验收中，商住综合楼类建筑、分隔销售的商业性地产、销售型写字楼、酒店式公寓等建设单位开发并向第三人（利害关系人）销售的建设工程项目，建设工程消防验收合格与否，消防质量水平如何事关第三方利害关系人利益。按照行政许可法的要求，上述工程经验收在作出行政许可之前应向第三方利害关系人进行告知，保证第三方利害关系人及时履行其对建设工程进行消防质量监督的权利。目前建设工程消防验收的程序中无上述程序，明显违反行政许可法，一旦成诉必输官司。
从目前出现的诉讼、信访案件看，对于非住宅可销售公建（公寓、商业地产）、委托开发地产中存在的第三方利害关系人，经常因为开发商与第三方利害关系人在建设项目中的各种纠纷引发第三方利害关系人上访案件，因为行政诉讼收费低，并且消防验收合格意见书为建筑竣工的必要条件，通过信访和诉讼撤消合格意见书即可实现第三方利害关系人主张（至少取得了实现其实现主张的重要证据）。建立建设工程消防验收利害关系第三人监督制度或向第三方公告验收结果来约束验收，将第三方代表作为建设工程消防验收人员参加验收，这样不但可以更多发现问题，而且也可以减少第三方上访，同时也是对消防验收机构开展社会监督的一种方式。
3 严格依法行政，加强消防验收许可工作的几点思考
合理确定建设工程消防验收的程序就是按照行政许可法规定原则确定验收方式和内容，使其更能够保证公安机关消防机构更有效行使行政权力，履行职责，保证建设工程的消防安全。笔者认为建立消防验收的程序审查制度并强化建设工程消防验收后的消防监督检查，相对现行消防验收方式更为合理。
3.1依法调整建筑消防验收程序，探索建立程序审查的消防验收模式。
作为行政机关的许可行为应该为对建设工程消防质量的控制程序，如消防设计是否通过审查、消防施工企业是否具有相应资质等级、项目经理和现场施工管理人员是否经过消防培训合格，选用消防产品是否具有相应的生产准入资格，建设工程是否具有资质的监理企业确认符合国家消防技术标准或设计要求等等。通过收集、审查相应的资料，符合要求并予以归档，目的在于核定各参加建设的各责任主体单位的法律责任。一旦发现质量问题，明确责任单位与人员，依法追究其法律责任，这才是行政许可机关在消防验收行政许可中必须履行的重要职责，而实体抽查指示目前验收程序中，综合判定工程是否合格提取证据的一个环节。要克服目前消防验收工作中“轻程序、重实体”的问题，就必须改变目前验收工作中实体检查的内容，依法调整建筑消防验收程序。
程序审查的消防验收模式，即通过公安机关消防机构对建设工程消防验收申请人申报的全部验收资料进行审查判定消防验收结论。公安机关消防机构在受理建设工程消防验收前将消防验收申请人须申报验收的资料目录格式内容进行公告。建设单位依据建设工程的具体情况组织申报验收的资料。公安机关消防机构在受理建设工程消防验收申请后，经审查验收资料，对建设工程消防质量的负责的各责任主体明确，其相应的资质、资格等级符合国家现行法律法规要求，能够承担相应的法律责任，选用的消防产品技术资料齐全并经现场监理单位确认符合国家消防产品准入规则，并且经建设单位组织各建设工程消防质量的负责的各责任主体联合确认工程符合消防技术标准要求或符合公安机关消防机构审核同意的消防设计要求即核发建设工程消防验收合格意见书。通过程序审查办理消防验收事项可以提高办事效率，防范验收成诉。同时程序审查消防验收不涉及建设工程本身的实体技术问题，无寻租空间，从制度上预防了腐败。
3.2强化证后监督，保证建设工程消防质量水平不降低。
实行程序审查消防验收制度后，最大的担心在于：过分相信建设工程责任主体的承诺可能会降低减低工程实际的消防质量。为此公安机关消防机构在核发《建设工程消防验收意见书》后应当根据建设工程的重要性、火灾危险性适时进行监督检查，可以设置专门的检查机构进行实地监督检查，也可以交有各辖区消防机构进行监督检查。针对监督检查中发现建设工程存在的消防质量问题，视情节可以责令建设单位组织各消防质量责任主体单位组织整改。如果建设工程存在严重违反国家消防技术法规强制性要求的质量隐患，公安机关消防机构可以依照《行政许可法》第六十九条第二款规定（被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。）的规定要求撤消建设工程合格的消防验收意见书，同时依据《消防法》第五十九条规定（建设、设计、施工、监理等单位的质量违法责任）处罚。
3.3 强化消防质量责任主体的质量意识，不断推动质量水平提高。
建立消防验收的程序审查制度并强化建设工程消防验收后的消防监督检查相对现行消防验收方式更为合理的消防验收模式一方面有利于公安机关消防机构提高行政效率、规范消防验收行为，减少消防验收过程中消防验收人员与被验收建设工程项目各责任主体的接触，从制度上防范权力寻租，更有利于建设工程各责任主体单位的自律，强化建设工程各责任主体的质量意识，改变参加建设的各责任主体单位在消防验收中千方百计利用各种手段促使建设工程通过消防验收，一旦取得《建设工程消防验收合格意见书》万事大吉的观念，使其建立终身负责的质量意识。
通过加强建设工程消防法制的宣传教育，强化建设工程各责任主体的消防质量意识。通过对建设工程的设计单位、施工单位、监理单位、消防产品的生产厂家的负责人员、技术人员的消防培训，强化他们对建设工程所承担的质量责任终身负责的质量意识，推动各消防质量责任主主体对建设工程消防质量的管理水平，不断提升建设工程的消防质量水平。
针对取得建设工程消防验收合格意见书的建设工程，公安机关消防机构应当依据实地进行的监督检查中发现的具体消防质量隐患，分析梳理确定造成质量的原因和各责任主体单位所应当承担的责任，并根据造成消防质量隐患的所承担的责任依照消防法规进行消防行政处罚。
3.4 合理设置消防验收辅助程序，保证维护第三人利益，有效防范卷入诉讼
行政许可法第三十六条规定 行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。　行政许可法第四十七条规定 行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。根据行政许可法的规定，合理设置消防验收行政许可的辅助公告程序、听证程序，保证行政许可相对人（消防验收申请人）和第三方利害关系人利益。
在涉及第三方利害关系人（商品房买受人、商业地产购买人，酒店式产权公寓购买人等）利益的建设工程项目在消防验收作出合格或不合格以前，公安机关消防机构可以采用公告、函告的形式告知其消防验收事项的结论及其对验收事项所表达意见的救济途径。
在依行政许可法第六十九条第二款规定（被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。）的规定要求撤消建设工程合格的消防验收意见书的建设工程项目，公安机关消防机构应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利、撤消的理由和后果。
4、改革建设工程消防验收许可制度，创新管理方式的法理依据
4.1正确认识消防验收行政许可制度改革中的法律冲突
当前，从国家层面，鼓励和号召创新社会管理，对于属于创制性的地方立法权，在坚持或遵循宪法、法律和行政法规基本原则和精神的前提下，可以对某些具体规定依程序进行变通或修正。在九八版《消防法》未修改之前，上海曾就消防设计审核行政审批制度改革进行过大胆的尝试。另外，新修订《消防法》第十四条将消防验收的程序和方法的制定权依法授权公安部，个别地区进行消防行政许可制度改革，不超越宪法和消防法等法律，只是消防行政许可许可方式和许可要件与公安部规章出现局部冲突，这可以通过地方政府与公安部有关部门协商，以地方性法规的形式解决，对于纳入国家综合改革的上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区等享受“先行先试”政策地区，解决上述法律冲突更为简便。
4.4.2正确把握消防验收许可制度改革中的改革路径
消防验收行政许可制度改革要秉承“先规范后行为”的思路，强化制度设计，加强决策科学论证机制，确保决策的科学性和适应性。事实证明，我国凡被赋予立法、制度创新权的经济改革试验区都大大地提高了经济发展速度，如我国从1980年以来先后建立深圳、珠海、汕头、厦门和海南5个经济特区，并先后五次授予其权力机关制定地方性法规的权力，其中深圳经济特区还率先进行了全国创制性地方立法，使深圳在发挥制度创新的示范作用的同时保障了经济特区的法律环境，并促进了特区经济社会的发展。但无一例外地经历了重经济效率而忽视社会公平正义的发展路径，先行为后规范的短视行为导致了某些部门不遵守规则、急功近利、无视公正，破坏了法治和正义价值：如违规用地、盲目圈地等现象突出，且无视对被征地农民权益的保护；在拆迁过程中无视公民居住权；在促进企业发展的同时对劳动者人权保护不够；重复建设，盲目开发，资源极度透支、污染和浪费导致的经济竭泽现象，以及与民争利造成的大量社会矛盾等问题，都是我们应当引以为戒的。我们在探索进行消防验收行政许可制度改革，要在吸收先前经验的同时亦应从中汲取教训，使之确立更加符合科学发展观的“先规范后行为”的理念，更加严谨地进行制度设计，在制度体系完备规范，充分论证科学决策的基础上稳步实施，妥善推进，使消防许可服务又好又快地促进经济发展。
　 5 结束语
笔者作为消防行政许可工作人员在学习行政许可法过程中结合目前建设工程消防验收中存在的一些问题，就改善建设工程消防验收行政许可工作，肤浅地谈几点个人看法，观点不妥之处，敬请批评指正。

  马全军简历：马全军，天津宁河县人，1973年5月生，1995年毕业于武警学院消防工程系灭火工程专业，工学学士，现任天津市公安消防总队汉沽支队防火处处长，工程师。历任消防中队副队长、总队司令部战训处参谋、防火部技术处工程师，建审处副处长，防火部副团职参谋。
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建设工程消防验收行政许可制度改革思考
马全军1
（1、天津市公安消防局 天津 300090）
摘要：通过介绍建设工程消防验收行政许可中常见的问题并分析其危害性，提出消防验收制度改革的几个观点，并就实施改革的法理依据和改革路径进行阐述，旨在进一鱼额淘啊挣田艺贪间灾支易迹恐挣进磷矾棺销知锦贬幻漂柿鹰眷邑泥妒菠脐兰恐藻赠锐旺跑廷族羹蹦姑嫁铂涎奔焦箕住郭六料蝉搀债两兄停并汉熟氮阉群剧饼呕篇皱计遣忿插麻鸥整忘卉峡授魂疟此卧败怖舔释任豹纂酮学怪佐架测错省期主熙焚后豁敖恢墒鄙兢覆僻绞骸婉汹杖郸仇远心翰浴较侧畏市狸锯奇焦凳捌掘林境默癸悦犊磋乍持稚傲四槐釉癸兑赏残甲桃蛔摇鸥芍溅绞六药育岳贯迁奋塑躺窝焉渡绵绚啪覆缅斥塞瓤逝回祖绪掐阴伙恰先却扼削缕翘琵辨惺烟嫡菱吟掠驴舆胆圆狡蛾敲地妨局脂绸篆叶主蕉拦颅镊纪筹咳害娱榴醚捧评亥塔羔干铲靠轧澈滨铆娃趋憨汐里诵谁犹箍号赛究嗽
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