新农村社区发展中农地流转法律保障体系分析——以城乡统筹发展为背景教学内容.docx

此文档收集于网络，如有侵权请联系网站删除新农村社区发展中农地流转法律保障体系研究一以城乡统筹发展为背景摘要农业是人类生存与发展的根本。在工业化和城市化的初级阶段，农业支持工业、 农村支持城市，逐渐形成了城乡二元结构并不断恶化。当工业化与城市化发展到中 期阶段后，工业具备了反哺农业的能力，突破城乡二元结构、促进农业生产与农村 经济发展、实现城乡经济社会协调发展成为必然。我国正处在这样一个阶段，城乡 统筹发展是国家经济社会发展的重大战略目标。在此背景下，促进农业现代化，加 快新农村社区建设己成为我国农村经济社会发展的重心，而农地流转是影响其进程 的关键环节。可以说，农地流转的顺利推进不仅关系到农业现代化与新农村社区的 发展，而且对“三农”问题的解决，甚至对整个国民经济社会的发展都有着重大作 用。为了保障农地流转健康、有序的进行，建构一套科学、合理的新农村社区发展 中农地流转法律保障体系显得尤为重要。本研究正是在城乡统筹的背景下，以新农 村社区发展为时空载体，基于理论与实证的分析，对农地流转法律保障体系进行构 建与完善的一次有益尝试。研究中，笔者首先基于以法学学科为主、综合经济学与政治学等多学科的理论 视角对构建新农村社区发展中农地流转法律保障体系的理论基础进行了分析。主要 是对平等生存权与发展权理论、社区发展权理论、利益与利益机制理论、市场失灵 与政府失灵理论、互补性权利义务理论等多个理论进行了阐述，为构建和完善农地 流转法律保障体系奠定了理论基础。其次，将农地流转放置于城乡统筹发展的背景下，探索两者的历史契合性。并 通过对新农村社区发展中农地流转的现实状况进行充分的实证调查分析，发现农地 流转过程中的问题，并从法律的角度进行剖析，为完善农地流转法律保障体系提供 实践基础。再次，总结我国不同历史时期的农地流转制度的特征以及未来的发展趋势，借 鉴和吸收日本、美国、印度以及我国台湾地区农地制度改革中的先进经验或失败教 训，为我国新农村社区发展中农地流转法律保障体系的具体制度建设和完善提供了 宝贵经验。最后，通过理论与实践的分析，对农地流转法律保障体系进行了完善与创新。 最终探索出一套以发展为理念、以倾斜性保护、政府适度干预、可持续发展为基本 原则，以经济法为中心，具体包括农地流转市场主体法律制度、农地流转市场规制 法律制度、国家调控农地流转法律制度、农地可持续发展法律制度以及农地权利制 度、行政组织制度、农村社区社会保障制度、农地流转纠纷解决制度等法律制度的 系统、科学的农地流转法律保障体系，并通过以“多予、少取、放活+促生”的基 本方针为指导、内外结合的运行机制保障其有效运行。此文档仅供学习和交流华中农业大学2011届硕士研究生学位论文在本研究中，笔者以城乡统筹发展为背景，通过对新农村社区发展中农地流转 法律保障体系进行系统分析，重点从农地流转中出现的农业职业化发展趋势出发， 构建了农业从业人员制度，并主张在现有国家调控农地流转的基础上建立系统的促 进农地利用法律制度，同时为满足新农村社区与农地可持续发展的需要提出了以农 村社区建设规划制度、农业振兴地域制度为内容的农村社区振兴制度及农地改良制 度。通过对这些制度的创新与发展，为我国农地流转健康、有序的推进提供了重要 保障，也为完善农地流转法律保障体系提供了可资借鉴的对策建议。关键词：农地流转；法律保障体系；城乡统筹发展：新农村社区发展；农业从业人 员；农业振兴地域制度；农地改良制度新农村社区发展中农地流转法律保障体系研究一以城乡统筹发展为背景AbstractAgriculture is fundamental to human survival and developmentIn the initial stage of industrialization and urbanization,as the development of agriculture support industry and rural areas support the city,the urbanrural dual structure gradually formed and deteriorated constantlyAnd as industrialization and urbanization to mediurn-term，theindustry has the ability to support agriculture，and then it is the inevitable trend to eliminate the urbanrural dual structure， and to promote the development of agricultural production and rural economic， and to achieve the comprehensive， coordinated and sustainable development of the rural economy and societyChina is in the above stageit iS a major strategic objective of national economic and social development to balance urban and rural developmentIn the context of this reality,it becomes the focus of economic and social development in chinaS rural areas to promote agricultural modernization and speed up the construction of new rural communities，and it is the crucial element to transfer agricultural land which influenced the processIt Can be said it plays a significant role to promote the smooth transfer of agricultural land which not only related to agricultural modernization and the development of new ruralcommunities，but alSO to resolve on the”three rural”issue，even the entire nationaleconomy and social developmentSo it is very important to construct a reasonable and scientific legal protection system of agricultural land transfer in the new rural community development for protecting the health and orderly conduct of agricultural land transfer nlis research iS a useful attempt to construct and improve the legal protection system of the agricultural land transfer,which iS in the context of balance urban and ruraldevelopment，makes the new rural community development as the space vector,and baseson theoretical and empirical analysisIn the study,Firstly,the author analyzes the theoretical basis of constructing the legalprotection system of agricultural land transfer in the new rural community development,base on the theory which subject to lawbased，comprehensive economics and political science and other subjectsnle content mainly expound the theory of equal rights tosubsistence and development,theory of community development rights，theory of interests and the interests mechanism，theory of market failure and government failure，theory of complementary rights and obligations and other theories，and then laya theoretical foundation to build and improve on the legal protection system of agricultural land transferSecondly,the authoranalyzestheagricultural1andtransfer in thecontextof balancing urban and rural development，and explores the fit of the two aboveAndthrough the fully survey and analysis of the realit、，of agricultural land transfer in the new rural community development，finding the issue of the process of agficultural landtransfer and analyzing from the viewpoint of law,in order to provide a practical basis forimproving the legal protection system of agricultural land transferHI华中农业大学2011届硕士研究生学位论文Thirdly,the author summarizes the characteristics and trends of different historical periods on our agricultural land transfer system，learns and absorbs Japanese，American, Indian,and Taiwan of ChinaS Reform of agricultural land transfer system in the advanced experience or failures，and then provides avaluable experience for constructing and improving the concrete of Chinas the legal protection system of agricultural land transfer in the new rural community developmentFinally,the author improves and innovates the legal protection system of agricultural land transfer through the analysis of theory and practiceTms research will eventually come to a set of systematic and scientific legal protection system of agricultural land transfer that holds development as the concept，tilt protection, appropriate govemment intervention and sustainable development aS the basic principles， economic law嬲the systemS center,and includes market players on the agricultural land transfer legal system， agricultural land transfer market regulation legal system， national macrocontrol agricultural land transfer legal system，the legal system on sustainable development of agricultural land and agricultural land rights regime，administrative organizational system,social security system in rural communities，agricultural land transfer dispute resolution system and other legal systems，these systems constitute a systematic and scientific legal protection system of agricultural land transfer,and through the operational mechanism which holds the baSic principle ofmore，take less and liberalize+growth promotionaS a guide and achieves the combination ofits internal and external to protect its operationThrough the systematic analysis of the legal protection system of agricultural land transfer in the new rural community development and the context of balance urban and rural development，the focus of the research is to construct the system of agricultural employees which comes from the professional development trends ofagriculture in the progress of agricultural land transfer,and to establish the legal system topromote the use of agricultural land baSed on existing national macro-control agricultural land transfer system,and to form the rural community revitalization system，which includesrural community development planning system and regional agricultural development system，and agricultural land improvement system in order to meet the need forsustainable development of new rural community and agricultural landThrough theinnovation and development of these systems，the research provides animportant protection for promoting the transfer of agricultural land healthy and orderly, and also provides the suggestions which Can be drawn for improve the legal protection system of agricultural land transferKey words：Agricultural land transfer；Legal protection system； Urban and rural development：New rural community development； Agricultural employees；Regional system of agricultural development； System ofimprovement of agricultural landIV本研究系教育部新世纪优秀人才支持计划项目我国农村土地 流转制度与新农村社区发展研究(项目编号：NCET-090400)及 华中农业大学学报“农业经济与社会发展项目新农村建设中农村经济法制建设重大问题研究(项目编号：0917)的阶段性研究成果之一。我国新农村社区发展中农地流转法律保障体系研究以城乡统筹发展为背景第一章导论11问题的提出随着我国经济社会的快速发展，工业化、城市化己进入中期发展阶段，但城乡 二元结构却不断加深，城乡差距进一步拉大，城乡矛盾也更加尖锐，统筹城乡发展 成为历史发展的必然选择。在此背景下，解决“三农”问题成为我国现阶段各项工 作的重中之重，也成为我国迈向现代化所面临的重大难题。解决“三农问题就是 要实现新农村社区的全面、快速、可持续发展。目前，我国新农村社区发展中农地 流转作为发展规模化经营、调整农村产业结构，提高农民生活水平，改善农村社区 居住环境的重要举措，成为社会各界关注的焦点。全国各地农地流转的规模不断扩 大，截止2009年12月，浙江省土地流转面积6335万亩，涉及流出土地农户3229 万户，分别占总承包面积的32O和家庭承包经营总农户数的345，1而截止2010 年底，江苏省累计流转土地面积达1700万亩，占家庭承包面积的382。但农地流 转在带来农业规模化经营，农业产业升级的同时，也还有一些地方存在流转积极性 不高，流转范围小，流转方式单一，流转程序不规范，流转纠纷不断，流转的推进 不适应当地生产力发展水平等多种问题，然而，面对这些问题，我国现有法律体系 还未能跟上农地流转实践的需要，难以为其提供切实可靠的法律保障。这就要求法 学研究者在城乡统筹发展的背景下，以新农村社区发展为时空载体，结合我国农地 流转的实践状况，总结我国农地制度的历史变革，借鉴其他国家或地区的经验教训， 对我国农地流转法律保障体系进行深入、系统的研究，以保障其健康、高效、有序 的推进，最终，为解决“三农”问题、突破城乡二元结构提供保障。12研究的目的与意义121研究目的国内学术界曾对土地流转展开过激烈的讨论，讨论的重点在于农村土地是否应 该流转，但随着我国农村经济社会的发展以及农地流转政策的实施，农地流转已成 为促进农业发展，提高农民收入，改变农村现状的重要手段，学术界也已对此基本 达成共识，目前问题的关键在于如何促进和保障农地流转的顺利进行。土地法律问题具有非常复杂的特性，难以通过单一的法律部门解决。对土地法 律问题要综合公法、私法、社会法中的多个法律部门进行研究，否则，解决的都只 是其冰山一角，不能使问题得到彻底解决，农地流转亦是如此。要使农地流转健康、1浙江省农业厅：农村土地流转率接近35*0http-wwwzjxinhu锄etcomnewseenter2009-1230content_18637591him 2经济体制改革处：20lO年江苏经济体制改革综述 http：wwwjsnygovcnpubjsdpccsnsjgjjtzzhggcztgg201104t20110420_216641html华中农业大学2011届硕士研究生学位论文高效、有序的进行，法律保障体系是其必须要面对的难题，也是其必然需求。本研 究旨在以城乡统筹发展为历史背景，以法学为主、综合运用经济学、政治学等多学 科的理论知识，通过对我国农地流转制度的历史演进、现实状况、以及部分国家或 我国台湾地区的农地流转制度的分析归纳，重点对农地流转法律保障体系的理念与 原则以及以经济法为中心的相关主体制度、市场规制制度、国家宏观调控制度、可 持续发展制度、权利制度、行政组织制度、社会保障制度、纠纷解决制度等具体制 度及其运行机制进行研究，并为农地流转法律保障体系的完善与有效运行提供切实 可行的对策建议。最终，通过对农地流转法律保障体系的研究，完善我国农村土地 制度的理论框架，创新和发展现有主体制度、国家宏观调控制度等相关具体制度， 为推进我国农地流转的顺利进行，巩固农地改革成果，促进我国新农村社区建设和 “三农问题的有效解决，实现城乡统筹发展提供法律保障。122研究意义2010年中央一号文件再次关注“三农”问题，这已经是中央一号文件连续第七 次锁定“三农，可见，解决“三农问题的重要性与紧迫性。文件提到要建立健全 土地承包经营权流转市场，这就必然要求建立一套适应农村政治、经济、社会、人 文及生态发展的法律保障体系确保其健康有序的持续发展。理论意义：由于我国农地问题的复杂性及法学研究的滞后性，-导致我国农地制 度的相关法学理论研究相对落后，难以满足现实需求。针对当前新农村社区发展中 农地流转法律保障体系的研究，不仅能够构建农地流转法律保障体系的理论框架， 而且对完善整个农地制度体系，创新发展农地制度中的主体、市场规制、国家宏观 调控、可持续发展等具体法律制度的理论都具有促进作用。实践意义：农地流转是解决“三农问题的重要途径，是关系经济、政治、文 化、社会、生态发展的重要环节。虽然我国一些地区在农地流转的实践中取得了较 好的成效，但各地农地流转中普遍缺乏法律保障，难以通过制度促进农地流转的健 康、高效、有序进行，也难以通过制度保障现有成果得到稳定持续的发展。在城乡 统筹发展的历史背景下，对新农村社区发展中农地流转法律保障体系的研究能够更 好的推动各地农地流转的进程，稳固和发展现有农地流转的成绩，发挥农地流转在 解决“三农”问题、促进城乡统筹发展，保护农民切身利益等方面的重大作用。13研究综述131国内研究综述农业现代化是城乡统筹发展的农业发展路径，城镇适度化是城乡统筹发展的空 间发展路径。要实现农业现代化及城镇适度化的发展，必然会涉及到农地流转的问 题。可见，农地流转是城乡统筹发展中不可避免的，也是至关重要的问题之一。近2我国新农村社区发展中农地流转法律保障体系研究一以城乡统筹发展为背景 几年，我国很多地区都展开了农地流转的改革试验，一些地区取得了突破性的进展， 对统筹城乡发展是很好的示范，但由于法律的滞后性等特点，导致农地制度难以满足现实的发展，农地改革的成果也难以得到制度保障。学界虽然对农地流转的研究非常丰富，但研究多采用经济学的研究方法，法学的研究相对滞后，现有法学类研 究多是对农地流转中的个别问题或制度进行研究，系统性、体系化的研究还不多见， 远远不能满足农地流转的制度需求。我国农地流转法律保障体系尚不健全，需要更 多的法学研究者对此领域做更深入、更系统的研究，以满足农地流转健康、高效、 有序进行的制度需求。1311农地流转的概念 对农地流转的界定学术界存在不同见解。比较有代表性的观点认为农地流转是指在农地所有权归属和农地用途不变的情况下，为获取增量利益，农地所有者或承包经营者在其权利存续期间内依法将农地通过租赁、转包等形式转移给其他农户、 业主或经济组织经营，其实质就是农地使用权在不同主体之间的转移。学者们对农 地流转概念界定的不同之处主要集中在流转的前提条件与及流转的农地权利上。对 于流转的前提，一些学者认为只要在农地用途不变的前提下即可流转(2007)3，一 些学者则认为农地流转的前提不仅包括所有权归属及农地用途不变，还应当包括所 有权主体种类不变的条件(2003)4。由此可以看出，农地流转的前提虽有所不同， 但都普遍认同农业用途不变这一前提。而对农地流转的权利虽有些争议，学者们普 遍认为应界定为农地使用权的流转，一些学者也提出应当以我国法律规定界定为土 地承包经营权的流转(2008)5，但都基本在使用权的范围内，只是根据我国现有法 律对农地权利的规定，应认定为农村土地承包经营权或其部分权能的流转。不过值 得注意的是，还有一些学者认为农地流转还包括了所有权的流转(2001)6，而这种 形式的流转，也必然涉及到了土地用途的改变，在城乡统筹发展与新农村社区建设 的背景下，这一点倒是值得注意的，例如，征地问题中就涉及到了农地所有权的流 转。本研究中正是结合城乡统筹发展与以新农村社区建设的背景，对农地流转的概 念认定为农地所有权及使用权的流转。1312农地流转影晌因素的研究 目前，国内学界对农地流转进行了理论与实证的研究，通过这些研究，发现在农地流转中还存在农民思想观念落后、农村劳动力素质不高、农业产业发展对农地流转的需求缺乏、农村社会保障制度缺失、缺乏土地流转中介组织的指导服务和完3胡同泽，任涵农村土地流转中的主体阻碍因素分析及其对策【J1价格月刊,2007(7)534丁关良农村土地承包经营权流转的法律思考以农村土地承包法为主要分析依据J1中国农村经 济，2003(1 o) 5丁关良，李贤红二地承包经营权流转内涵界定研究浙江大学学报(人文社会科学版)，200a(5)6孙佑海土地流转制度研究【M】北京：中国大地出版社，20013华中农业大学2011届硕士研究生学位论文善的管理机构，农地流转程序及合同的签订与管理不规范、农地流转存在强制流转 现象等影响农地流转顺利进行的因素(2009)7。另一些学者对影响农地流转的驱动 因素和制动因素进行了分析，其中，驱动因素包括了：农业生产力的进步、农业的 比较效益较低，土地经营大户和企业单位等社会资金与技术的流入和政府及相关法 律法规的支持；制动因素包括了：农民的思想保守、缺乏有形平台支持、相关法律 制度不健全(2009)墨。还有一些学者根据实地调研从农民家庭收入、对土地功能的 理解及非农收入等方面对农户土地流转的心理影响进行了分析(2006)9。通过这些 研究，可以对阻碍农地流转的因素有较为清晰的认识，具体主要包括以下几点：农 地流转行为不规范，流转形式单一、范围小，农村土地流转的相关法律制度不健全， 法律法规宣传不够广泛深入，农地流转市场发育迟缓，利益分配机制不合理，农村 社会保障体系缺失(2008)100这些障碍因素中，农地流转相关法律制度不健全是 得到共识的因素之一。通过这些研究，也可以看出，农地流转涉及到农业、农村发 展的各个方面，需要系统的法律体系保障其顺利推进。1313农地流转法律保障体系的研究 学界对农地流转法律保障体系的研究还很少，有学者以农业法为视野，提出应当通过农地流转法律制度构建与运行等基础理论以及农地流转方式法律规制制度、国家促进农业生产经营法律制度、农村(农民)社会保障法律制度等具体制度来构 建农地流转的法制保障体系。其中，农地流转方式的法律规制制度包括了对转包、 出租、转让、入股等基本方式的规制；国家促进农业生产经营法律制度包括了农业 税费、国家投资农业生产经营、农业补贴、农业保险、农业科技推广与农业职业教 育、农地金融等法律制度；农村社会保障法律制度则是发挥国家的主导作用，建立 农村新型合作医疗、农村养老保险、农村最低生活保障等具体制度(2007)11 0这 种构建模式虽已涉及到了农地流转法律保障体系的一些主要方面，但农地流转问题 非常复杂，需要多个法律部门合力才能解决，单从农业法视野出发构建该体系还难 以保障农地流转的顺利进行。韩松教授也认为应当通过民事、经济、管理等多个法 律制度构建土地法律制度体系(1999)12，但仅通过这三个方面的法律制度，还是 不够的。而其他学者的研究更多的是围绕农地流转法律保障体系中农地权利制度、 流转主体、农地征收、农村社会保障、农地流转纠纷解决等某一方面或几个方面的 内容展开研究，对这些具体制度的研究包括以下内容：纪灿离等制约农村十地流转凶素分析fJl农村农业农民(A版)，2009(4) 杨吴农村十地流转驱动因素与制动闪素分析及其建f,3ZfJl林业经济，200900) 舒H等农民十地流转心理实证分忻lJl科技进步与对策，2006(6)麻只华当前农村土地流转制度中存在的问题及其成因分析【J】湖北民族学院学报(哲学社会科学版)，2008(4) 黄洲农业法视野中的_十地承包经营权流转法制保障研究【M1北京：中国政法大学出版社，2007 韩松论土地法律制度体系【J】政法论坛，1999(5)4我国新农村社区发展中农地流转法律保障体系研究以城乡统筹发展为背景第一，农地权利制度。农地流转的实质是土地权利的交换，其核心也就在于农 地权利制度的具体安排。目前，农地流转中讨论较多的是土地承包经营权的问题。 之前，对土地承包经营权的性质有“债权性”与“物权性之分，但也有学者出于 保护农民权益的角度，认为以转让、互换方式流转的土地承包经营权应是物权性的， 以其他方式流转的土地承包经营权则应是债权的(2008)13更多学者还是认为流 转应当以土地承包经营权的物权属性为前提(2003)14。现在该权利已由物权法 确定为物权，问题的关键就在于对土地承包经营权权能结构的理解。经济学界普遍 认为土地承包经营权是通过保留承包权、转移经营权实现流转的(2007)15 0但也 有学者对此提出了辩驳，认为承包权只是一种资格、一种民事权利能力，经营权则 内涵难以界定，也并非法定民事权利，因此这种理论是不科学的(2008)160可见， 土地承包经营权的权力结构还有待进一步研究。当然，农地流转中的权利不仅仅只 是土地承包经营权一种，有些学者认为土地承包经营权存在可能导致农民土地产权 模糊、农地流转身份上存在限制等不足，提出农地流转权的概念(2007)170也有 一些学者，通过法学、经济学多层理论的分析，借鉴国外先进经验，提出在土地交 易中应当设置农地发展权，实现农民对农地增值收益的分配(2008)18。还有一些 学者，在权利的设计中应确立农民作为农村土地的产权主体、交易主体与分配主体 的地位，保障农民在城乡统筹发展过程中的参与权和利益分配权(2010)190可见， 农地权利制度不能仅仅只谈土地承包经营权，这只是土地流转中最主要的权利之一， 农地流转中还应当涉及到保护农民利益、保护土地资源、促进农业发展的其他权利 类型，并且这些权利的权能结构需要结合现实进行进一步的完善。第二，农地流转主体制度。农地流转中涉及到的主体包括了农民、企业、村民 委员会、政府、社会中间层等。对农民而言土地具有保障功能与经济功能，在土地 流转的博弈中，农民处于弱势地位(2006)20应当通过大力发展农村教育提升其 劳动技能水平，同时，提高其组织化程度，提高农民在社会利益分割与制衡中的话 语权(2010)21 0村民委员会作为农村集体的代表行使土地所有权，同时村委会作 为与农民联系最紧密的组织在农地流转中承担着重要的职责，但现实中，村委会在 组织农地流转时存在职责虚化或滥用的现象，今后还需要不断加强村委会基础职责13韩志才关于健全土地承包经营权流转市场的探讨们商业时代，2008(26)14丁关良农村土地承包经营权流转的法律思考一以农村土地承包法为主要分析依据阴中国农村经济，2003(10)”陈永志，黄丽萍农村土地使用权流转的动力、条件及路径选择阴经济学家，20070) 16丁关良，阮韦波农村集体土地产权“三权分离”论驳析以土地承包经营权流转中“保留(土地)承包权、转 移土地经营权(使用权)”观点为例【J】山东农业大学学报(社会科学版)，2009(4)17丁兆增农村t地流转权研究fJl经济与社会发展。2007(1) 博李长健等农村十地交易的权利配置及利益分享fJl攀登，2008(6) 坤何电胜城乡统筹发展的土地流转制度改革J1中困浦东干部学院学报，2010(4)：66 趵李长健，伍义辉土地资源可持续利用中的利益均衡：土地发展权配置【J】上海交通大学学报(哲学社会科学 版)，2006(2)引秦青芝发展农村教育是土地制度改革推进的关键条件【J】农业经济，2010(2)5华中农业大学2011届硕士研究生学位论文的履行，实现其协调作用的发挥、防止其权力滥用(2009)22。政府在农地流转中 作为组织、管理、服务的主体，存在“缺位、“错位及“越位的现象，应当明 确其职能，转变政府角色、强化服务功能(2009)230对主体的研究，学界主要集 中在