京津冀劳动保障监察执法协同的优化路径探析_胡建伟.pdf

第 28 卷第 1 期2023 年 2 月 25 日 Vol.28No.1Feb.25，2023Journal of Hebei Open University河北开放大学学报京津冀劳动保障监察执法协同的优化路径探析胡建伟（中共河北省委党校 国际战略研究所，河北石家庄050061）摘要：当前，京津冀劳动保障监察执法协同治理以跨地区协查为主。在跨地区拒不支付劳动报酬犯罪的查处上，由于执法信息共享缺乏、执法协查监督不足，致使京津冀劳动保障执法协同无法及时有效应对。构建劳动保障监察执法信息共享平台，加强对三地劳动保障监察执法协查受托方的监督，可以弥补劳动保障执法协同的不足，从而提升跨地区拒不支付劳动报酬犯罪的制裁力度。关键词：劳动保障；协同治理；执法协同；执法协查中图分类号：D 922.592 文献标识码：A 文章编号：2097-1567（2023）01-0053-04近年来，京津冀三地人社部门通过实施跨地区劳动保障监察执法协作，对拒不支付劳动报酬的行为进行了有效打击，不断推动了京津冀劳动保障监察执法协同的发展。但在跨地区拒不支付劳动报酬犯罪的查处上，仍存在着诸多无法及时有效应对的情形。本文通过查找当前京津冀劳动保障监察执法协同的不足，进而对其优化路径探寻分析。一、京津冀劳动保障监察执法协同的现实推进1.京津冀劳动保障监察执法协同的法律基础为有效规范跨地区劳动保障监察案件协查工作，人力资源和社会保障部于2010年12月22日发布实施了跨地区劳动保障监察案件协查办法（以下简称跨地区协查办法）。1按照跨地区协查办法的规定，各级人社部门在实施劳动保障监察过程中，发现案件需要跨省、自治区、直辖市调查的，可以委托案件相关地人社部门协助调查并反馈协查结果。跨地区协查办法的出台在国家立法层面为京津冀劳动保障监察执法协同的实施提供了保障。据此，河北省人力资源和社会保障厅于2011年10月印发了河北省跨地区劳动保障监察案件协查实施办法（以下简称河北省跨地区协查办法），自此建立了河北省跨地区劳动保障监察案件协查工作机制。然而，河北省跨地区协查办法的效力仅限于河北省行政区域内的人社部门，对于其他省、自治区、直辖市人社部门如何贯彻落实跨地区协查机制，仍需要地区之间的衔接配合。2016年4月，北京市、河北省两地人社部门率先联合发布实施京冀跨地区劳动保障监察案件协查办法，以规范京冀跨地区劳动保障监察案件协查工作。22016年7月，北京市、天津市、河北省三地人社部门联合发布实施京津冀跨地区劳动保障监察案件协查办法（以下简称京津冀跨地区协查办法），对京津冀跨地区劳动保障监察案件的协查办理进一步细化。3至此，京津冀劳动保障监察执法协同开始逐步发展。2.京津冀劳动保障监察执法协同的发展在京津冀跨地区协查办法的基础上，京津冀三地人社部门于2017年3月联合发布实施京津冀地区拖欠劳动者工资异地投诉办法（试行），收稿日期：2022-09-16基金项目：2022 年度河北省人力资源和社会保障研究科研合作项目重点课题“根治欠薪视阈下京津冀劳动保障监察执法联动机制研究”（JRSHZ-2022-01100）作者简介：胡建伟（1986-），男，河北卢龙人，法律硕士，助理研究员，主要从事诉讼法学、地方法治研究。DOI:10.13559/ki.hbgd.2023.01.01154第 28 卷河北开放大学学报对京津冀地区拖欠劳动者工资异地投诉案件的办理程序进行明确。按照该规定，京津冀三地劳动者不论在京津冀三地任何一处，只要发生用工单位拒不支付劳动报酬的情形，都可以就近就地投诉维权。即通过采取“一点投诉、三地联动处理”的模式，提高京津冀跨地区拒不支付劳动报酬案件的查处效率。2017年11月，京冀两地人社部门根据工作交流座谈会形成的共识，签署京冀劳动保障监察行政协助框架协议（20172020年），对京冀跨区域执法合作事项进一步细化。2018年11月，京津冀人社部门联合印发京津冀劳动保障监察跨区域突发性、群体性事件处置办法，为京津冀劳动保障监察跨区域突发性、群体性事件的处置提供依据。可见，当前的京津冀劳动保障监察执法协同以三地劳动保障监察执法协查作为主要实施方式。京津冀三地人社部门以跨地区协查办法为依据，在多个层面联合制定相关办法，推动京津冀跨地区劳动保障监察执法协查的有效实施，从而逐步形成京津冀劳动保障监察执法协同的制度框架。二、跨地区拒不支付劳动报酬犯罪的主要类型及查处1.“劳动者”跨地区型“劳动者”跨地区，是指由于同一行为人跨区域分别对不同的劳动者实施拒不支付劳动报酬的行为，导致不同省、自治区、直辖市的劳动者的合法权益遭受侵害。在这种情况下，如果行为人在不同地区实施的拒不支付劳动报酬行为，均可以单独认定为犯罪，那么，纵使其作案区域再广，亦难逃刑事法网的制裁。但是，如果行为人在不同地区分别实施的拒不支付劳动报酬行为均无法单独认定为犯罪，那么就需要进行整体评价，综合判定是否构成犯罪。以是否达到“数额较大”标准为例，按照最高人民法院关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释（以下简称拒不支付劳动报酬刑事案件解释）的规定，“拒不支付十名以上劳动者的劳动报酬且数额累计在三万元至十万元以上的”，应认定为拒不支付劳动报酬罪中的“数额较大”。4如果行为人在不同地区实施的拒不支付劳动报酬行为均未达到“数额较大”，而对其进行整体评价却符合“数额较大”标准，那么，就应该对其以拒不支付劳动报酬罪论处，而不能以在不同地区分别受到的行政处罚所替代。2.“用工者”跨地区型“用工者”跨地区，是指作为拒不支付劳动报酬犯罪的主体与其指向的劳动者（被害人）之间，分别处于不同的省、自治区、直辖市。根据拒不支付劳动报酬刑事案件解释的规定，用人单位的实际控制人实施拒不支付劳动报酬的行为，构成犯罪的，应该以拒不支付劳动报酬罪论处。据此，可以将“用工者”跨地区分为单一型的用工者与劳动者之间跨地区和复杂型的用人单位的实际控制人、用人单位与劳动者之间分别跨地区。就单一型的“用工者”跨地区拒不支付劳动报酬犯罪而言，虽然犯罪主体、被害人之间分别处于不同地区，但由于二者均明确，因而在犯罪认定及查处上难度并不大。相对而言，在复杂型的“用工者”跨地区拒不支付劳动报酬犯罪中，由于用人单位的实际控制人往往具有极强的隐蔽性，案发后很可能出现逃窜、销毁证据、洗白等情形，从而逃脱刑事制裁。这就要求执法人员要对拒不支付劳动报酬行为的实施主体进行精准识别，才能确保对拒不支付劳动报酬犯罪进行精准打击。三、当前京津冀劳动保障监察执法协同的不足1.跨地区执法信息共享缺乏对京津冀三地来讲，要真正实现区域联动协同发展，打破相互间的信息壁垒至关重要。5推动京津冀劳动保障监察执法协同，需要及时打破京津冀地区间的执法信息壁垒。关于劳动保障监察执法领域的信息化建设，人社部早在2011年7月发布的关于进一步推进劳动保障监察两网化管理工作的意见中就明确指出：“要逐步实现全国监察管理信息系统的联网应用，重要数据及时归集、上传到省里、部里。各地在信息系统建设中，要加强数据资源整合。”6京津冀人社部门虽已按照要求建立起各地区的执法办案系统，但由于执法信息更新不及时、不全面，在本地区范围内仍存在执法信息共享不便的情形。在京津冀跨地区执法信息共享方面，由于缺乏必要的信息技术手段予以保障，三地人社部门仍无法进行跨地区执法数据资源整合，只能通过跨地区执法协查的方式实现部分执法信息的有限共享，从而导致京津冀跨地区劳动保障监察执法中仍存在严重的执法信息壁垒。这对于跨地区拒不支付劳动报酬犯罪55 第 1 期的查处而言，是劳动保障监察执法面临的一个最大瓶颈。2.跨地区执法协查监督不足京津冀跨地区协查办法对京津冀跨地区劳动保障监察的执法协查予以规范，并明确规定由京津冀三地省级人社部门负责指导、监督本行政区域内的跨地区劳动保障监察执法协查工作。这为京津冀跨地区执法协查监督提供了依据。但在实践中，由于跨地区执法协查的实施主体多为区县一级的劳动保障监察部门，对于协查委托方违规实施跨地区协查，委托方所在区域的省级人社部门可以通过内部监督予以纠正，而对于协查受托方违规不履行或者不积极履行协查职责的情形，委托方却只能通过逐级向本区域的省级人社部门反映，由省级人社部门跨地区沟通，从而实现对协查受托方的监督。可以看出，对跨地区协查受托方的监督，程序上至少要逐级通过委托方的市、省级人社部门和受托方的市、省级人社部门，任何一级人社部门之间的沟通不畅，都会导致对协查监督的终止，从而影响到跨地区协查的进行。退一步讲，暂不论跨地区人社部门之间的沟通情况如何，沟通程序上的耗时漫长也必将对跨地区劳动保障监察执法协查的效率产生严重影响。但这种通过上下级的部门之间实施的监督，却是对当前京津冀跨地区劳动保障监察执法协查受托方进行监督的主要方式。在当前以执法协查作为京津冀跨地区执法协同主要实施方式的情况下，缺乏对协查受托方的及时有效监督，势必影响到跨地区拒不支付劳动报酬犯罪的查处质效。四、京津冀劳动保障监察执法协同的优化路径1.构建京津冀劳动保障监察执法信息共享平台打击京津冀跨地区拒不支付劳动报酬犯罪，仅依靠传统的区域内分割式执法极有可能导致真正的犯罪分子漏网，出现“以罚代刑”“避重就轻”的情形。对此，构建执法信息共享平台，实现京津冀跨地区劳动保障监察执法数据的信息共享，可以有效弥补这一不足。具体而言，首先要进行统一规划，明确京津冀劳动保障监察执法信息共享平台的设置，从而让京津冀三地劳动保障监察部门在执法信息共享上可以实现规范有序进行。为最大限度实现资源共享，提高平台的集约化、便利化水平，同时确保信息安全，平台可以采用“一级平台覆盖全省、服务器集中部署、主要依托人社内网联通”的方式研发建设。即京津冀三地劳动监察部门共用一个数据库、一套服务器，并集中在省级部署，平台各级劳动监察执法部门终端通过人社系统内网接入平台并直接访问数据库。其次，要保证规范运行，由京津冀三地人社部门联合制定平台接入应用工作细则、平台运行管理办法，对平台接入、应用、运行管理等责任进行明确，对各联网单位终端人员设置、制度建设、信息录入内容、时限等予以详细规定，为推动平台联网应用奠定良好基础。2.强化对京津冀劳动保障监察执法协查的监督监督是现代政府过程的重要环节，也是防止公权力异化的必然要求。7跨地区劳动保障监察执法协查受托方不履行或者消极履行职责，是京津冀劳动保障监察执法协查的监督重点。首先，可以由人社部建立统一的跨地区劳动保障监察执法协查考评机制，定期对跨地区劳动保障监察执法协查的实施情况进行考核，从而强化对京津冀劳动保障监察执法协查的系统内部监督。按照跨地区协查办法的规定，由人社部负责指导跨地区劳动保障监察案件的协查工作。但在京津冀跨地区协查办法中，并未就人社部如何实施具体指导予以明确。由人社部建立统一的跨地区劳动保障监察执法协查考评机制，对各省、自治区、直辖市实施跨地区劳动保障监察执法协查情况进行定期考核，不仅实现了人社部对跨地区劳动保障监察执法协查的有力指导，更有利于在劳动保障监察执法系统形成自上而下的监督合力。其次，可以联合检察机关会签“京津冀劳动保障监察执法协查监督意见”，强化对跨地区劳动保障监察执法协查的外部监督。按照跨地区协查办法京津冀跨地区协查办法的规定，协查受托方收到委托协查函后，应根据协查事项和内容，按照法定程序及时开展调查并向委托方反馈协查结果。可见，协查受托方在执法协查中应积极履行协查受托职责。检察机关作为国家的法律监督机关，对在履行法律监督职责中发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权进行督促纠正，正是贯彻落实关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见的具体体现。因此，对于协查受托方不按照规定履行法定协查受托职责的，可以由相关检察机关依法制发检察建议督促其纠正，从而保障跨地区劳动保障监察执法协查机制的规范有效运行。胡建伟：京津冀劳动保障监察执法协同的优化路径探析56第 28 卷河北开放大学学报参考文献：1 中华人民共和国人力资源和社会保障部.关于印发跨地区劳动保障监察案件协查办法的通知 EB/OL.（2021-12-22）2022-08-05.http:/ 北京市人民政府.北京市人力资源和社会保障局 河北省人力资源和社会保障厅关于印发京冀跨地区劳动保障监察案件协查办法的通知 EB/OL.（2016-04-25）2022-08-12.http:/ 北京市人力资源和社会保障局.北京市人力资源和社会保障局 天津市人力资源和社会保障局 河北省人力资源和社会保障厅关于印发京津冀跨地区劳动保障监察案件协查办法的通知 EB/OL.（2016-07-21）2022-08-10.http:/ 中华人民共和国最高人民法院.最高人民法院关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释 EB/OL.（2016-07-21）2022-09-01.https:/ 陈兰杰，侯鹏娟，刘彦麟.以信息一体化助推协同发展 N.河北日报，2016-05-29（7）.6 中华人民共和国人力资源和社会保障部.关于进一步推进劳动保障监察两网化管理工作的意见 EB/OL.（2016-07-21）2022-09-07.http:/ 张郁.监察体制改革背景下行政监督的发展趋向 J.中国社会科学院大学学报，2022（6）：152-162+168.Analysis on the Optimization Path of the Linkage of Labor Security Supervision and Enforcement of Beijing-Tianjin-Hebei RegionHU Jian-wei(Institute of International Strategy,Party School of Hebei Provincial Committee of CPC,Shijiazhuang,Hebei 050061,China)Abstract:The current labor securitys collaborative governance of Beijing-Tianjin-Hebei region is mainly carried out by the trans-region cooperation of supervision and law enforcement.In the punishment of trans-regional crime of refusing to pay labor wages,due to the lack of trans-regional legal information sharing and the weak supervision,the Beijing-Tianjin-He-bei labor security law enforcement linkage has not responded effectively.By constructing the trans-regional legal information of labor security sharing platform,strengthening the supervision of the entrusted party,the labor security supervision and law enforcement linkage can be made up,so as to improve the efficiency of the combating trans-regional labor payment crime.Key words:labor security;collaborative governance;law enforcement linkage;law enforcement investigation