第二次土地调查总体方案.doc

全国第二次土地调查总体方案 新华社北京6月26日电 根据国务院关于开展第二次全国土地调查的告知（以下简称告知）的规定，为保证第二次全国土地调查（以下简称“第二次土地调查”）顺利开展，特制定本方案。一、第二次土地调查的目的和意义第二次土地调查作为一项重大的国情国力调查，目的是全面查清全国土地运用状况，掌握真实的土地基础数据，并对调查成果实行信息化、网络化管理，建立和完善土地调查、记录制度和登记制度，实现土地资源信息的社会化服务，满足经济社会发展、土地宏观调控及国土资源管理的需要。开展第二次全国土地调查，对于贯彻贯彻科学发展观，构建社会主义和谐社会，促进经济社会可连续发展和加强国土资源管理具有十分重要的意义。（一）开展第二次土地调查，是贯彻贯彻科学发展观、加强和改善土地调控、保证国民经济平稳健康发展的重要基础。土地是民生之本，发展之基。土地管理影响着国家经济安全、粮食安全、生态安全，关系到经济社会发展全局。掌握真实准确的土地基础数据，是贯彻贯彻科学发展观，发挥土地在宏观调控中的特殊作用、严把土地“闸门”的重要基础。开展第二次土地调查，全面掌握建设用地、农用地特别是耕地、未运用地的数量和分布，掌握城乡、村庄以及独立工矿区内部工业用地、基础设施用地、商业用地、住宅用地以及农村宅基地等各行业用地的结构、数量和分布，是科学制订土地政策、合理拟定土地供应总量、贯彻土地调控目的的重要依据，是挖掘土地运用潜力、大力推动节约集约用地的基本前提，是准确判断固定资产投资增长规模、及时调整供地方向、政府科学决策的重要依据。（二）开展第二次土地调查，是保障国家粮食安全、维护农民权益、统筹城乡发展、构建和谐社会的重要内容。耕地是粮食生产最重要的物质基础，是农民最基本的生产资料和最基本的生活保障。我国人地矛盾十分突出，人均耕地仅为1.4亩，局限性世界平均水平的40%，且每年呈不断下降的趋势。保护耕地是我国的基本国策。开展第二次土地调查，全面掌握全国耕地的数量、分布，开展基本农田状况调查，将基本农田上图、登记上证、造册，是贯彻最严格的耕地保护制度的主线前提，是监督、考核各地耕地和基本农田保护任务目的完毕情况、保障国家粮食生产能力的重要内容。开展第二次土地调查，全面查清农村集体土地所有权、农村集体土地建设用地使用权和国有土地使用权权属状况，及时调处各类土地权属争议，全面完毕集体土地所有权登记发证工作，依法明确农民合法土地权益，是有效保护农民利益、维护社会和谐稳定、统筹城乡发展的重要内容。（三）开展第二次土地调查，是科学规划、合理运用、有效保护和严格管理土地资源的重要支撑。运用土地政策参与国家宏观调控的新形势、新任务，规定土地管理必须充足应用经济手段、法律手段、行政手段和技术手段，科学规划、合理运用、严格保护土地资源，保障各项管理扎实有效。应用遥感等先进技术开展第二次土地调查，全面获取准确、可靠的土地运用数据和图件，为土地征收、农用地转用、土地登记、土地规划、土地开发整理等各项土地资源管理业务提供可靠的基础支撑和全面的服务，才干不断提高土地管理水平，提高国土资源管理部门的执政能力。（四）开展第二次土地调查，是满足土地管理方式和管理职能转变的重要措施。国务院关于加强土地调控有关问题的告知（国发202331号）明确规定，“以实际耕地保有量和新增建设用地面积作为土地运用年度计划考核、土地管理和耕地保有量责任目的考核的依据”，“新增建设用地有偿使用费缴纳范围，以本地实际新增建设用地面积为准”。规定必须全面、准确掌握耕地、新增建设用地实际情况，必须及时、快速获取各类土地数据。开展第二次土地调查，查清各地土地运用的实际情况，建设国家、省、市、县四级联网的调查数据库，建立土地资源信息快速更新机制，为考核各地耕地保护责任目的完毕情况、新增建设用地使用费收缴等提供准确依据，是满足土地管理方式和管理职能转变的重要措施。二、第二次土地调查的目的和重要任务（一）调查目的根据告知规定，第二次全国土地调查的目的是全面查清全国范围内的土地运用状况，掌握真实的土地基础数据，建立和完善我国土地调查、土地记录和土地登记制度，实现土地资源信息的社会化服务，满足经济社会发展及国土资源管理的需要。（二）重要任务按照国务院告知规定，第二次全国土地调查重要任务涉及：开展农村土地调查，查清全国农村各类土地的运用状况；开展城乡土地调查，掌握城市建成区、县城所在地建制镇的城乡土地状况；开展基本农田状况调查，查清全国基本农田状况；建设土地调查数据库，实现调查信息的互联共享。在调查的基础上，建立土地资源变化信息的调查记录、及时监测与快速更新机制。具体任务如下：1农村土地调查农村土地调查是指对城市、建制镇以外的土地进行调查。农村土地调查是第二次土地调查的重点任务。按照调查内容，农村土地调查分农村土地运用现状调查和农村土地权属调查两部分。（1）农村土地运用现状调查。以1:1万比例尺为主，以县区为基本单位，按照统一的土地调查技术标准，以正射影像图为基础，实地调查城乡以外的每块土地的地类、位置、范围、面积、分布等运用状况，查清全国耕地、园地、草地、林地、农村居民点等各类土地的分布和运用现状。（2）农村土地权属调查。农村土地权属调查重要是查清农村集体土地所有权和公路、铁路、河流以及农、林、牧、渔场（含部队、劳改农场及使用的土地）等国有土地的使用权状况。充足运用土地调查成果，加快推动土地登记发证，完毕农村集体土地所有权登记发证工作。2城乡土地调查城乡土地调查是指对城乡范围以内的土地开展大比例尺调查。依据地籍调查技术规程，充足运用已有地籍调查成果，查清城乡内部建设用地的使用权状况，拟定城乡内部每宗土地的界址、范围、界线、数量、用途等。通过汇总分析，掌握工业用地、基础设施用地、金融商业服务用地、房地产用地、开发园区等土地运用状况。3基本农田调查由各地组织，依据本地区的土地运用总体规划，按照基本农田保护区（块）划定资料，将基本农田保护地块（区块）贯彻至土地运用现状图上，记录汇总出各级行政区域内基本农田的分布、面积、地类等状况，并登记上证，造册。4各级土地运用数据库建设（1）建立四级土地运用数据库按照土地运用数据库建设标准，以县（区、市）为单位组织开展土地运用数据库建设，对土地运用现状数据、土地权属数据和基本农田等数据进行管理，满足县级平常变更等业务需要；在市级，以市（地、州）为单位，结合市级管理模式，整合各县级土地运用数据库，构建市级土地运用数据库，满足市级国土资源平常管理需求；以省为单位组织，对市县级土地运用数据库全面整合，建立省级土地运用数据库，满足省级国土资源管理对土地基础数据的基本需要。在中央一级，借助现有的网络系统，由国家组织建立国家级土地运用数据库，提供对各级土地数据到地块的查询检索、记录汇总、分析输出、及时调用和定期备案等功能。此外，各级数据库之间提供访问和调用接口，满足数据上传、接受、互换、备份、更新维护、平常应用等工作需要。（2）建立市县地籍信息系统各市（县）按照地籍信息系统建设有关技术标准和规定，以市（县）为单位，组织建立地籍信息系统，对市（县）地籍调查和地籍测量结果的图形数据、宗地属性以及各种表、卡、册等数据信息进行集中管理，并提供编辑录入、查询记录、平常变更、制图输出、登记发证以及办公流程等管理功能，满足平常业务及管理需求。5成果汇总（1）数据汇集在土地运用数据库的基础上，逐级汇总各级行政辖区内的各类土地运用数据以及基本农田和城乡建设用地等数据，增长非调查区域的港澳台地区的土地数据，形成国家及各级行政辖区内的综合及专题调查汇总成果。（2）图件编制运用数据库管理和计算机辅助制图等技术，采用缩编等手段对全国土地调查图形数据进行整理缩编，编制出国家、省、地（市）、县级系列土地运用图件、图集和各种专题图件（集）等。（3）成果分析根据土地调查结果，结合相关资料信息，开展土地运用状况分析。对耕地、基本农田等各类土地的数量、分布、运用结构及其变化状况进行综合分析，评判土地运用的集约节约限度，预测变化趋势，为土地开发潜力挖掘，节约集约运用土地资源提出建议。根据土地调查及分析结果，各级国土资源管理部门编制第二次土地调查报告。为保持调查成果现势性，从2023年下半年开始，继续进行每年一次的土地变更调查工作，组织各地对土地运用变化状况进行全面调查，及时汇总调查成果；国家建立及时监测系统，运用航空（天）遥感等高技术手段，定期对重点地区、重点地类进行变化监测，并周期性覆盖全国，及时检查各地变更调查工作情况，并运用监测成果积极做好成果维护和应用工作。制定土地调查、记录、登记相关法律、法规，逐步建立稳定的常设调查队伍，保障调查经费，进一步完善全国统一的土地调查、记录和登记制度。三、第二次土地调查的技术路线与方法（一）技术路线围绕第二次土地调查总体目的和重要任务，农村土地调查按照土地调查技术规程，充足运用现有土地调查成果，采用无争议的权属资料，运用航天航空遥感、地理信息系统、全球卫星定位和数据库及网络通讯等技术，采用内外业相结合的调查方法，形成集信息获取、解决、存储、传输、分析和应用服务为一体的土地调查技术流程，获取全国每一块土地的类型、面积、权属和分布信息，建立连通的“国家省市县”四级土地调查数据库。城乡土地调查，严格按照全国城乡土地调查的有关标准，开展地籍权属调查和地籍测绘工作，现场拟定权属界线，实地测量界址和座标，计算机自动量算土地面积，并以调查信息为基础，建立城乡地籍信息系统。（二）技术方法1以航空、航天遥感影像为重要信息源农村土地调查将以1:1万比例尺为主，充足应用航空、航天遥感技术手段，及时获取客观现势的地面影像作为调查的重要信息源。采用多平台、多波段、多信息源的遥感影像，涉及航空、航天获取的光学及雷达数据，以实现在较短时间内对全国各类地形及气候条件下现势性遥感影像的全覆盖；采用基于DEM和GPS控制点的微分纠正技术，提高影像的正射纠正几何精度；采用星历参数和物理成像模型相结合的卫星影像定位技术和基于差分GPS/IMU的航空摄影技术，实现对无控制点或稀少控制点地区的影像纠正。2基于内外业相结合的调查方法农村土地调查以1:1万主比例尺，以正射影像图作为调查基础底图，充足运用现有资料，在GPS等技术手段引导下，实地对每一块土地的地类、权属等情况进行外业调查，并具体记录，绘制相应图件，填写外业调查登记表，保证每一地块的地类、权属等现状信息具体、准确、可靠。以外业调绘图件为基础，采用成熟的目视解译与计算机自动辨认相结合的信息提取技术，对每一地块的形状、范围、位置进行数字化，准确获取每一块土地的界线、范围、面积等土地运用信息。城乡土地调查以1:500比例尺为主，充足运用全球定位系统、全站仪等现代化测量手段，开展大比例尺权属调查及地籍测量，准确拟定每宗土地的位置、界址、权属等信息。地籍调查尽也许采用解析法。3基于统一标准的土地运用数据库建设方法系统整理外业调查记录，并以县区为单位，按照国家统一的土地运用数据库标准和技术规范，逐图斑录入调查记录，并对土地运用图斑的图形数据和图斑属性的表单数据进行属性联结，形成集图形、影像、属性、文档为一体的土地运用数据库。以地理信息系统为图形平台，以大型的关系型数据库为后台管理数据库，存储各类土地调查成果数据，实现对土地运用的图形、属性、栅格影像空间数据及其它非空间数据的一体化管理，借助网络技术，采用集中式与分布式相结合方式，有效存储与管理调查数据。考虑到土地变更调查需求，采用多时序空间数据管理技术，实现对土地运用数据的历史回溯。此外，由于土地调查成果涉及了土地运用现状数据、遥感影像数据、权属调查数据以及土地动态变化数据等，数据量庞大，记录繁多，采用数据库优化技术，提高数据查询、记录、分析的运营效率。4基于网络的信息共享及社会化服务技术方法借助现有的国土资源信息网络框架，采用现代网络技术，建立先进、高速、大容量的全国土地运用信息管理、更新的网络体系，按照“国家省市县”四级结构分级实行，实现各级互联和数据的及时互换与传输，为国土资源平常管理提供信息支撑。同时，借助现有的信息网络及服务系统，依托国家自然资源和空间地理基础数据库信息平台，实现与各行业的信息共享与数据互换，为各相关部门和社会提供土地基础信息和应用服务。四、第二次土地调查的重要成果通过开展第二次土地调查工作，全面获取覆盖全国的土地运用现状信息和集体土地所有权登记信息，形成一系列不同尺度的土地调查成果。具体成果重要涉及：数据成果、图件成果、相关文字成果和土地数据库成果等。（一）数据成果1各级行政区各类土地面积数据；2各级行政区基本农田面积数据；3不同坡度等级的耕地面积数据；4各级行政区城乡土地运用分类面积数据；5各级行政区各类土地的权属信息数据。（二）图件成果1各级土地运用现状图件；2各级基本农田分布图件；3市县城乡土地运用现状图件；4土地权属界线图件；5第二次土地调查图集。（三）文字成果1综合报告（1）各级第二次土地调查工作报告；（2）各级第二次土地调查技术报告；（3）各级第二次土地调查成果分析报告。2专题报告（1）各级基本农田状况分析报告；（2）各市县城乡土地运用状况分析报告。（四）数据库成果形成集土地调查数据成果、图件成果和文字成果等内容为一体的各级土地调查数据库。重要涉及：1各级土地运用数据库；2各级土地权属数据库；3各级多源、多分辨率遥感影像数据库；4各级基本农田数据库；5市（县）级城乡地籍信息系统。五、第二次土地调查的组织实行（一）进度安排按照国务院规定，从2023年1月起，开始启动第二次土地调查工作。2023年1月至6月开展第二次土地调查的有关准备工作，完毕调查方案编制、技术规范制定，以及试点经验总结、业务培训和舆论宣传等。2023年7月1日全面启动调查工作，至2023年上半年，完毕全国调查工作。具体安排如下：12023年7月至2023年6月，开展农村土地调查，逐地块查清全国土地的位置、类型、面积、分布等运用状况。22023年7月至2023年6月，查清农村部分的集体土地所有权和国有土地使用权状况，确权达成90%以上。3在现有工作基础上，全面开展城乡土地调查，到2023年终，完毕城市建成区、县城所在地建制镇的城乡土地调查。4到2023年终，在农村土地调查和城乡土地调查的基础上，通过汇总记录调查，查清工业、基础设施、金融商业服务、开发园区和房地产等用地的分布和运用状况。5到2023年终，在农村土地调查基础上，依据基本农田划定和调整资料，完毕基本农田的上图、登记、造册，查清全国基本农田的数量、分布和保护状况。6在调查的基础上，2023年上半年，完毕涉及土地运用现状数据、基本农田数据和城乡地籍调查数据的国家、省、地（市）、县四级土地运用数据库的建设，建立土地运用数据库及管理系统，实现全国土地调查信息共享。7进行土地调查成果统一时点变更，将成果统一到2023年10月31日同一时点，逐级汇总土地调查成果，建立土地资源变化信息的调查记录、及时监测与快速更新机制。（二）实行计划国家负责第二次土地调查方案和技术标准、技术规程的制定，负责全国的技术指导、省级培训和质量抽查，组织建设国家级土地运用数据库等。同时，国家负责1:1万比例尺以及小于1:1万比例尺的遥感影像购置及正射影像图制作，为农村土地调查提供基础图件。此外，国家对农村土地调查成果进行全面的内业检查。对重点地区和重点地类将开展外业实地核查，以保证调查成果真实、准确。各省（区、市）负责本地区土地调查工作的组织实行。各省（区、市）按照国家统一规定，根据本地区的土地运用特点，编制本地区的实行方案，报国土资源部批准。各省（区、市）在土地调查实行方案的基础上制订土地调查的实行细则，通过招投标方式统一选择专业队伍，运用国家下发的基础图件，负责组织各地实地开展土地调查及数据库建设工作，重要涉及农村土地调查、基本农田状况调查以及城乡土地调查等。此外，省级负责对各县（市）土地调查工作的质量检查和成果验收。（三）宣传培训通过报纸、电视、广播、网络等媒体和渠道，大力宣传本次调核对促进国民经济发展和社会进步，以及促进资源、环境、社会连续和谐健康发展的重要意义，提高全社会对本次调查工作重要性的结识，发明良好的舆论环境。国家负责对省级土地调查技术人员的业务培训。省级土地调查领导小组办公室和省级国土资源管理部门负责对市、县土地调查人员以及专业队伍的业务培训，制定培训方案和培训计划，安排培训课程，按照培训教材，培训统一的技术规定、技术方法。国家统一标准、分级开展调查队伍的资质审查工作。通过资质审查的队伍和经培训且考试合格的人员，方可承担调查任务。（四）保障措施1组织保障国务院成立第二次全国土地调查领导小组，并设立国务院第二次全国土地调查领导小组办公室（以下简称全国土地调查办）。按照工作需要，全国土地调查办内设工作组，分工负责调查工作的具体业务和平常管理事务。同时，抽调部分地籍管理和土地调查的专家，组成技术专家组，对调查中碰到的重大技术问题进行研究解决。此外，邀请部分土地管理的老专家、老领导，组成调查巡视组，通过巡视、考察及时掌握各地工作动态和调查进度，及时发现和研究重大政策问题。各地成立相应的土地调查领导小组，加强对调查工作的组织领导。领导小组组长由各级政府领导担任，同时组建土地调查办公室，办公室设在各级国土资源部门，办公室成员由管理人员和技术人员组成，负责本地区的土地调查工作。2政策保障（1）编制第二次全国土地调查系列技术标准及调查规范，涉及制定土地运用分类标准、编制调查技术规程、完善土地调查数据库标准、制定调查成果检查验收办法等；针对调查中涉及到的颁发林权证的林地调查、法院查扣地调查、军队用地调查以及权属界村组调查等具体政策性问题，制定并出台相应的政策性调查规定，提出解决办法。（2）第二次土地调查成果将作为核定各地实际耕地保有量、新增建设用地数量和建设用地审批、土地运用总体规划修编、土地开发整理复垦等各项土地管理工作的基础依据。土地调查完毕后，农用地转用、土地征收、土地登记、土地规划、土地开发整理复垦等土地管理工作，应以调查成果为依据。（3）充实人员和队伍，保证调查经费，并加强经费监督审计，完善土地变更调查制度。各地随时将更新数据报国家级土地运用数据库变更，保证国家数据库数据准确、客观、现势。国家级土地运用数据库将作为国土资源管理的基础平台，农用地转用、土地征收、土地运用总体规划修编、土地开发整理复垦审批等涉及的基础数据和图件将以此数据库为准。3技术保障第二次土地调查坚持统一的调查规范和标准，国家制定调查技术标准、操作规范等，明确各流程环节的技术规定及其操作程序、方法和检查办法，保证分阶段调查质量；根据土地调查成果多比例尺、多形式的特点，制定以数据为主体的成果标准，明确成果的表达形式，提高成果信息共享限度；按照国家信息化标准和规范依据，结合管理需求，制定第二次全国土地调查数据库建设规范等标准，明确调查数据库建设的框架结构、内容、维护更新规定等，提高土地运用信息应用服务质量。在坚持统一标准和规范的同时，本次调查将充足运用现有设备，进一步充实、完善土地调查工作的软、硬件环境。充足应用成熟、实用的现代高新技术手段，全面提高本次调查的科技含量。4机制保障（1）引入竞争机制，依据政府采购法，按照“公平、公正、公开”的竞争原则，推行项目监理管理制，择优选择技术强、信誉好、质量高的单位为项目监理单位。有条件的地区，实行招投标管理制度，以协议方式约定双方职责、项目任务、成果质量以及项目进展规定、经费支付方式等。（2）建立检查验收制度，采用分阶段成果检查制度，每一阶段成果需经检查合格后方转入下一阶段，避免将错误带入下阶段工作，保证成果质量；执行分级检查验收制度。国家、省、市级分级负责。县级土地调查成果由市级国土资源部门负责组织预检，省级国土资源部门组织验收。国土资源部负责组织对省级汇总成果验收。同时，为加强成果质量检查力度，国家对省级成果进行全面的内业检查，并对重点地区、重点地类进行外业抽查核算，保证土地调查的数据、图件与实地三者一致。5经费保障按照告知中“各级财政部门在调查经费上要给予保证”的规定，根据土地调查任务和计划安排，编制支出预算，核定土地调查经费，并列入相应年度的财政预算，财政部门保证土地调查经费准时足额到位，保障土地调查工作的顺利进行。国务院第二次全国土地调查领导小组办公室二七年六月五日