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关于宅基地使用权继承的法律思考

【摘要】农村宅基地使用权的继承是发挥其用益物权属性、保护公民私有财产权的内在要求，也是农村土地制度改革与增加农民收入的迫切要求。构建农村宅基地使用权继承制度具备法律基础和社会基础，应当在坚持物权平等原则、提高土地利用效率原则以及保护公民私有财产权原则的基础上，明确农村宅基地使用权继承的条件以及行使方式，并建立健全与宅基地使用权继承相适应的配套设施。
【关键词】宅基地使用权；继承；流转；租赁权
一、现行立法对于宅基地使用权的规定
我国法律确定的宅基地使用权具有以下特点：
（1）严格的特定身份，只有农村集体经济组织成员才有权利申请继承，而且我国实行的是“一户一宅”式，单个人不能以自己的名义申请宅基地，宅基地的使用权由家庭里的所有成员共同拥有，但是在农村中也不免出现一些没有配偶，没有子女的家庭，因此为了保障这一部分人群能够享有与他人同等的权利，法律也承认他们为非一般意义上“户”，同样也享有宅基地的使用权。（2）取得和使用的无偿性，因为宅基地的使用权本身就是基于社会的福利保障制度，因此它在获得上具有无偿性。[1]（3）无期限性，宅基地的使用本身并没有存续期限，法律也没有对其做出规定，它依赖于使用权人的生命而存续，即使宅基地使用权人死亡，只要他的房屋仍然存在其使用权就不会消亡。（4）宅基地使用权流转受到严格限制，现行法律规定宅基地使用权禁止出卖、出租、抵押，赠与，转让，这种规定也体现了这种财产的特殊。（5）规定的权利内容的特殊，法律规定在宅基地上只能建造住宅及其附属建筑，而且必须是自用，这是一种用益物权，用益物权一旦产生, 其权利人就在设定的范围内独立地支配其标的物并进行使用和收益, 除物权人以外, 其他任何人都对物权人的权利负有不得侵害和妨害的义务。
二、宅基地使用权继承的理论争议
1、宅基地能否继承的争论
宅基地使用权作为一项农民安身立命的基本权利，应由法律规范予以明确的保障。然而，我国目前还没有一部专门调整农村房地产的法律，仅靠《民法通则》、《物权法》和《土地管理法》等法律法规中极少的规范来调整，不但数量不足，而且效力层次低。在这种情况下，学术界针对宅基地使用权继承问题上提出了各自的观点。基本上现实中存在关于宅基地使用权继承的四种情况：1、与被继承人共同生活的本集体组织成员对于被继承人宅基地使用权的继承；2、不与被继承人共同生活但符合宅基地申请条件的本集体组织成员对于身为本集体组织成员的被继承人宅基地使用权的继承；3、不与被继承人共同生活且不符合宅基地申请条件的本集体组织成员对于身为本集体组织成员的被继承人宅基地使用权的继承；4、非本集体组织成员对于身为本集体组织成员的被继承人的宅基地使用权的继承。
2、针对不同情况理论界的观点
对第一种情况人们的观点较一致，认为在这种情况下宅基地使用权仍归被继承人之外的其他家庭成员所共同拥有，不发生宅基地使用权继承争议的问题。因为家庭个别成员的死亡并没有导致家庭关系的消亡，作为被全体家庭成员所共同享有的宅基地使用权，继续为其他家庭成员共同拥有[2]。
对第二种情况，人们认为在这种情况下，应准许继承人继承宅基地使用权，因为宅基地使用权本来就是基于集体组织成员的身份和福利而设定，符合宅基地申请条件的本集体组织成员基于继承而获得宅基地使用权并不违反该权利的设定目的，因此应予认可。但基于“一户一宅”原则的要求，必须强调继承人在继承宅基地使用权后在其他条件未变时不得再申请宅基地[3]。
对第三种和第四种情况, 倘若宅基地上不存在房屋或房屋已不可居住，人们的观点较一致，认为在这种情形下应禁止继承人对宅基地使用权的继承[4]。因为当宅基地上不存在房屋或房屋已不可居住时，继承人已无法享有房屋所有权，所以对宅基地使用权的继承不仅无法保障继承人房屋所有权，而且对集体其他成员的利益造成了损害，应予以禁止。
大家的分歧主要集中在在第三和第四种情况下若宅基地上的房屋仍可居住，其房屋继承人对宅基地是否可以继承的问题上。一种观点认为可以继承，因为《继承法》明确规定继承人对被继承人的房屋有继承权，继承人基于继承可获得房屋所有权，而房屋与宅基地具有不可分离性，如果对宅基地使用权不能继承即损害了房屋继承人的权益。另一种观点认为，宅基地使用权不能继承，因为宅基地使用权既有取得上的无偿性与身份性，又有功能上的福利性，若允许继承，则损害其它集体成员的利益[5]。
三、宅基地使用权能否继承及理由
宅基地使用权的继承人可以是农村集体组织成员的继承人，也可以是其他农村集体组织的成员。但是随着农村人员的子女外出打工和外出求学的人员的增加，更多的农村人开始进入城市，其中一部分人员丧失了农村集体经济组织成员的身份，这样就使得上述第四种情况变得普遍。但是其作为财产权的权能却受到了严格的限制，如宅基地使用权的取得具有严格的身份性限制，正是由于宅基地使用权严格的身份性限制导致了宅基地使用权继承的法律困境，严重困扰了非集体经济组织成员的继承人以及不与被继承人共同生活且不符合宅基地使用权申请条件的继承人对其合法继承权的行使，导致继承人继承的财产受到不公正的待遇，使得资源不合理配置，造成了社会资源极大的浪费。随着市场经济体制的建立并日益完善，城乡之间的二元壁垒被打破，逐渐暴露出农村宅基地使用权制度理论准备上的不足。现行法律的不完整、模糊、冲突，以及法律在实行中所形成的严格限制宅基地使用权继承及流转的理念，使得这一社会现象更加普遍，问题也变得十分棘手。
所以我认为虽然宅基地使用权在最开始是出于社会福利的角度，其人身依附性等一系列的传统决定了它不能作为一项财产而继承。但是随着经济的发展，城乡一体化进程的推进，城市土地制度和农村土地制度应当归为一致，宅基地本身的社会福利性就应当被淡化。而且宅基地使用权和土地上房屋的继承相互分离，本身就与“房地一体主义”相互矛盾，造成了继承人在继承房屋时的障碍也不能使得土地得到很好的利用，这实际上实在浪费国家的资源，损害了房屋继承人的，集体的，国家的利益。因此我认为宅基地上的房屋是作为个人财产被继承，也应当根据“地随房走”的原则让宅基地的使用权一起被继承。这样既符合我国的传统和习惯又能实现城市和农村房屋房产权利流转的自由。
四、完善我国宅基地使用权继承制度的建议
基于以上的理论基础，我认为可以引入债权解决宅基地使用权继承问题，房屋所有权与宅基地使用权作为物权法上的两类权利，之间的冲突若仅仅依靠物权方面的制度去调整是无法得到有效解决的，而引入债权的机制，会给这个问题带来一种豁然开朗的感觉。具体而言，应将土地租赁权制度引进到该继承关系当中来，即在否认此两类特殊的继承人对宅基地使用权的继承的同时肯定他们对于房屋所有权的继承，并且赋予他们对于宅基地的土地租赁权。租赁价格的上下限由当地县、区级或乡级政府划定，具体数额由双方协商确定。之所以作此安排, 我认为理由有以下三点：
1、保护上述两类特殊继承人的房屋所有权
宅基地租赁权是法律赋予继承人的一项权利，权利意味着继承人具有选择的自由。在租赁价格由政[来自wwW.lw5u.Com]府控制且不超过必要限度的前提下，继承人如果对房屋确实具有生活上或是感情上寄托的需要，可以通过签订租赁合同、支付租金的方式享有房屋所有权的全部权能，并可对房屋进行修缮、扩建、重建等一系列的后续行为。 当继承人对房屋并不确实需要，对房屋的占有不会满足其需求而只会通过宅基地租金的方式耗费其财产时，[来自www.lw5U.com]继承人完全可以通过将房屋转让给他人、集体组织或由集体组织支付必要的补偿后拆除房屋的方式获得其应享的利益[6]。因此，在被继承人的房屋所在的宅基地上设定租赁权，可有效地保障该两类特殊继承人的房屋所有权。
2、有效平衡其他集体经济组织成员的利益
首先，在被继承人的房屋所占用的宅基地上设定土地租赁权实质上是为上述两类特殊的继承人增加负担，因此在权衡利弊后，选择放弃房屋所有权以及宅基地的情况必定会占有相当的比例，从而减少本集体宅基地使用权外流以及本集体组织成员拥有两套以上住宅的情况。其次，即使继承人选择了与集体经济组织签订租赁合同而占用了宅基地，其所支付的租金在一定程度上也弥补了集体经济组织所受的损失。集体组织可用得来的租金用于发展本集体的公益事业或设立专门款项。最后，因为租赁权本质上是一种债权，集体组织可通过订立合同为继承人设定其它的义务，当继承人违反义务时，集体组织可解除合同，将房屋拍卖或支付补偿费后拆除，以保障自身利益[7]。
3、提高土地和房屋的利用率节省社会资源
此两类特殊继承人在得知或应当得知继承发生后，若想取得房屋所有权和宅基地使用权，必须在一定期限内与集体组织签订土地租赁合同, 超过一定期限，则被认为自动放弃对房屋所有权和宅基地使用权的取得，由集体组织将房屋转让给集体组织内其他符合宅基地申请条件的成员或将房屋拆除，并将转让所得或拆除补偿支付给继承人。在该一定期限内，继承人做出意思表示之前，集体组织负责该房屋的管理与维护，并可收取适当费用[8]。同时，在立法中还应规定，若继承人确不知道继承发生，在一定期限内集体组织应对房屋进行管理，期限届满后可类比于上述两类特殊继承人超过一定期限未表示缔约要求的情况处理。这样一方面对继承人所应继承的房屋进行了有效的保护，又通过设定一定的期限的方式避免了房屋和土地都无法得到有效利用的状态，符合经济的要求。
注：本文系安徽财经大学大学生科研创新基金项目研究成果
参考文献：
[1] 徐涤宇. 物权法热点问题讲座[M]. 北京: 中国法出版社,2012.
[2] 王卫国. 中国土地权利研究[M]. 北京:中国政法大学出版社,2010.
[3] 刘云生, 任广浩. 农民权利及其法律保障问题研究[M]. 北京: 中国社会科学出版社,2012.
[4] 黄河, 马治选, 王志彬, 等. 土地法教程[M]. 北京: 中国政法大学出版社,2011.
[5] 杨大文. 婚姻家庭法[M]. 北京: 中国人民大学出版社,2012.
[6] 李霞. 婚姻家庭继承法学[M]. 济南:山东大学出版社,2010.
[7] 刘宝玉. 物权法[M]. 上海: 上海人民出版社,2009.
[8] 陈建伟, 王燕华. 农村宅基地使用权不能作为遗产继承[N]. 人民法院报,2007.
作者：
李晓曦，安徽财经大学法学院2014 级本科生，法学专业。

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