现代公司治理机制下的内部控制制度.doc

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Governance会计02乙班 02312209 张XX一、引言随着我国社会主义市场经济的不断发展,加强和完善企业内部控制已成为当前经济工作中的一项重要任务。可以说，一个有效的内部控制系统,如同完善的公司治理结构一样,是企业高效运营的基础。公司治理是为了保证企业科学决策而进行的制度安排与设计，这种制度安排与设计本身就是一个结构和机制的有机集合。内部控制作为这种制度安排与设计下的重要措施，是完善公司治理结构的具体规则和程序。因此根据公司治理结构的需要建立完善的内部控制系统必将促进企业的发展。近年来发生的美国的安然、世通事件，我国银广厦、琼民源事件，受到了人们广泛的关注，2002年夏天美国国会通过萨班斯-奥克利法案的“404条款”要求公司的CEO和CFO就其内部控制系统进行报告，并在其提交给SEC的报表上签字保证。内部控制与公司治理在世界范围得到前所未有的高度重视。本文基于公司治理和内部控制的重要性和它们之间的密切关系，把两者结合起来，从内部控制理论及发展入手，在研究其与公司治理关系的基础上分析现代企业治理机制下内部控制制度薄弱的原因，并对如何建立企业内部控制制度提出了几点思考。二、内部控制的基本理论（一） 内部控制的原理控制论内部控制是在控制论的理论基础上建立起来的，具有科学的理论依据。在方法上，内部控制按控制论的方法进行。所谓控制论就是研究如何利用控制器，通过信息的变化和反馈作用，使系统能自动按照人们预定的程序进行，最终达到最优目标的学问。具体来说，内部控制依据了自动控制理论，认为任何组织都是依靠因果关系链联结在一起的因素的集合，抛开各自的特性，都是具有同构性的，各元素间存在着耦合关系，都可以同生物的调节和技术设备的自动控制原理一样，进行系统的自检；依据调节和控制原理，在组织中，控制可以按照某项目标的要求，根据内部外部的变化不断进行调整随时克服各种不确定性，使之保持某种状态（张立辉，2006）。（二）内部控制的概念及其演进人类自从有了一定的群体活动，即有了一定意义上的控制。现代意义上内部控制是在长期的经营实践过程中，随着企业对内加强管理和对外满足社会需要而逐渐产生并发展起来的自我检查、自我制约和自我调整的系统。内部控制理论依次经历了以下六个发展阶段：1.萌芽阶段内部牵制据史料稽考，早在公元前3600年前的美索不达文化时期，就已经出现了内部控制的初级形式内部牵制的实践。20世纪初期，美国的一些企业逐渐摸索出一些组织、调节、制约和检查企业生产经营活动的方法，建立了“内部牵制制度”，内部控制的雏形出现了。内部牵制制度主要是源于这样的设想：二个或以上的人或部门无意识地犯同样错误的机会很小，而且单独一个人或部门舞弊的可能性大于二个或以上的人或部门有意识地合伙舞弊的可能。2.发展阶段（初期）内部控制制度20世纪40-70年代初，在内部牵制思想的基础上，产生了内部控制制度的概念。内部控制制度的形成，是传统的内部牵制思想与古典管理理论相结合的产物。20世纪50年代,世界市场竞争加剧，促使内部控制扩展到企业的各个领域，其内容日逐丰富。代表性的事件是美国注册会计师协会(AICPA)所属的审计程序委员会(CPA)发布了独立审计人员评价内部控制的范围，将内部控制分为内部会计控制和内部管理控制两部分，前者是指那些对会计记录和报表可靠性有直接影响的内部控制，比如货币资金控制、票据与记录控制、预算控制、资产接触与记录使用控制、销售与收款控制、购货与付款控制、成本费用控制等，也就是审计测试的相关科目。后者是与贯彻管理方针和提高经营效率有关的控制，比如人事管理、技术管理等。这一提法也是我们所熟知的内部控制制度“两分法”的由来。3.发展阶段（中期）内部控制结构进入80年代以来，内部控制的理论研究又有了新的发展，其标志是美国注册会计师协会于1988年5月发布的审计准则公告第55号。该公告以控制环境、会计制度、控制程序为要素的“内部控制结构”概念取代了“内部控制制度”,由此内部控制跳出了“制度两分法”的圈子,开始向“结构分析法”演变,并把内部控制环境纳入内部控制的范畴。4.成熟阶段内部控制整体框架1992年，由美国注册会计师协会(AICPA)、国际内部审计师协会(IIA)、财务经理协会(FEI)、美国会计学会(AAA)、管理会计协会(IMA)五大学会共同组成的Treadway委员会发布了内部控制综合框架报告。该报告指出“内部控制是受企业董事会、管理当局和其他职员的影响，旨在取得财务报告的可靠性、经营活动的效率和效果及相关法律法规的遵循等目标而提供合理保证的一种过程”，并提出内部控制是由“控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督”五个要素组成。5.突破阶段内部控制自我评估论20世纪末,随着企业外部竞争的加剧和企业内部管理的强化,在公司治理的推动下,内部控制系统评价上升到由管理人员和员工共同探讨提出最佳改进措施的“内部控制自我评估”。内部控制评估体现了该系统评价的崭新观念，是内部控制理论发展的新突破。6.完善阶段企业风险管理框架2004年10月份，Treadway委员会在1992年报告的基础上，结合萨班斯奥克斯法案的相关要求，发布了企业风险管理（ERM）框架。该框架对1992年提出的内部控制五要素进行了深化和拓展，将其演变为八个要素。将原有的“控制环境”扩展为“内部环境”，并且引进了风险偏好、风险容忍等概念，将原有的风险评估这一要素，发展为目标设定、事项识别、风险评估和风险反应四个要素。与此同时，ERM框架将内部控制目标中的“财务报告的可靠性”发展为“报告的可靠性”，该目标涵盖了企业的所有报告。除此之外，ERM框架提出了一类新的目标战略目标。内部控制概念的演进是随着企业内控实践经验的丰富而发展起来的，它的外延在不断扩大。从“内部控制结构”理论开始，内部控制就开始与公司治理相结合。ERM框架使董事会在企业风险管理中扮演更加重要的角色负总体责任，并且要求其变得更加警惕。以前，当公司出现丑闻时，很多人问：“管理层怎么让这样的事情发生”？而现在，恐怕就要问：“董事会怎么让这样的事情发生”？同时在ERM框架中,内部审计人员在监督和评价成果方面承担更重要的责任,他们必须协助管理层和董事会监督、评价、检查、报告。这就将内部控制与公司治理结合的更为紧密。三、内部控制与公司治理的内在联系内部控制和公司治理之间是相辅相承、互相促进、互相制约的关系。两者这种紧密的关系说明抛开公司治理来谈内部控制的建设是行不通的。公司治理是源头，内部控制是中间机制，两者是有交叉区域的。此交叉部分是监督、信息传递、责权分配，该交叉区域的大小由所有权结构和治理结构的特点决定, 所有权与经营权合一时, 治理结构与内部控制趋于合一；内部治理为主的公司, 股东和股东会、董事会是监控主体, 因而交叉区域较大；两权分离或者以外部治理为主的公司, 主要通过外部治理机制发挥作用, 经营者是控制主体, 因而交叉区域较小（程新生，2004）。安然事件后, 美国重视内部治理机制建立, 强化经营者的信息披露责任,萨班斯奥克斯利法案的提出使公司治理与内部控制交叉区域扩大。目前理论界对于两者之间的关系尚没有统一的观点。本文认为可以从以下三个角度来考察两者之间的关系。（一） 公司治理结构是内部控制的前提建立内部控制，首先要考虑的是控制环境，它是整个内部控制系统的基石，支撑和决定着其他要素。法人治理结构不健全，公司必然缺乏一套有效的监督机制，使内部控制失效。法人治理结构完善，内部控制才能够行之有效。（二） 思想的同源性 现代企业制度的标志是产权结构上实现了所有权和经营权的分离，以及在此基础上产生的委托代理关系。在存在委托代理关系的前提下，公司治理和内部控制是决定公司经营效率和公司能否健康发展的关键要素，两者的思想是具有同源性的。委托代理关系可以划分为两个代理关系，第一层次所有者与经营者的代理关系：由于两权分离导致了人的有限理性、机会主义倾向和信息不对称等代理问题，公司治理就是解决这些问题的一种制度安排，最大限度的实现经营目标。第二层次是管理中上层和下层之间的代理关系：内部控制系统提供了一种监控和制约机制，以实现经营的效率和效果（黄晓波，2005）。（三） 管理监控系统和制度环境的关系 内部控制作为公司治理系统的制约机制，必须建立在整个公司治理环境中，并随着环境的变化而不断完善。在计划经济体制下，内部控制的目标在于保护会计信息的真实性和资产的完全性。而现代企业制度的公司治理机制下，公司作为自负盈亏的经营主体，内部控制承接着管理监控的职责，其目的就必须拓展到保证公司政策的贯彻和公司管理目标的实现上。企业内部控制依赖于现有社会的政治、经济、文化、法律等因素，而公司治理结构正是这些宏观因素相互作用的产物(张金贵,2003)。企业内部控制内涵的变化与发展正是公司治理结构作用的结果。同样健全的内部控制机制也是正确处理企业的各利益相关者关系、完善公司治理结构、建立现代企业制度的重要保证。从两者之间的关系可以得出：公司治理是内部控制的基础。从公司治理角度认识内部控制，是正确认识内部控制的本质、发挥内部控制作用的关键。四、我国现有公司治理机制下内部控制制度薄弱的原因在公司治理结构下，企业内部控制的构建应该考虑公司治理的要求。与发达国家相比，我国的公司治理尚处于初级阶段，存在以下几个方面的缺陷，妨碍了内部控制的运行。（一） 股权结构不合理。股权结构是指公司的流通股、法人股、国家股占全部外发股数的比例及其相互关系,是企业组织形式的核心。我国上市公司绝大多数是由国有企业改制上市的,在企业层次上进行了法人化改革,国有企业改成公司,但并未触及国有资本出资主体的改革,国有资本的运作无人承担责任,这些公司的高级管理者大多数都是由政府或行政管理部门任命的,作为经营者他们受到诸多指标的约束,为了应付考核便采取造假的方法提升企业的业绩,以捞取个人的政治资本。据统计我国国有股、法人股占总股本的比例高达68.4 % ,流通股占总股本中的比例仅为31.6%（张金贵，2003）。换言之，即使能将上市公司的流通股全部买进，也不能取得该公司的控制权。在这种情况下股东往往凭借国有股和法人股的优势挺而走险,做出不利于公司长远发展而利于自身增长的短期行为。由此引发了股东权益意识的单薄。主要表现在：一是国有股权缺位，被授权者与授权者之间往往缺乏刚性的契约约束，所有者的代表被经营者同化，甚至成为所有者对立面。二是散户股东主要以二级市场的 “逐利”为主，对上市公司的经营管理的内部控制兴趣不足。当大股东侵犯中小股东的利益时，散户股东往往只能“用脚投票”，而不能“用手投票”（张宝贵，2003）。在这种缺乏股东监督的不成熟的股市的股东文化氛围下，内部控制更多地是依靠经营者的觉悟，而不是建立在制度安排的基础上。（二） 公司治理结构不完善，“内部人控制”现象突出。现代企业理论，在公司制下，所有者和经营者是分离的。从理论上来讲，对经营者的控制可分为两大类：一是以资本市场、产品市场和法律规章制度为主体的外部控制机制：二是完善企业的法人治理结构、建立以董事会为主体的内部控制机制。而规范的法人治理结构是在股东大会、董事会、监事会和经理层之间合理配置权限、公平分配利益，同时各负其职，建立有效的激励、监督和制约机制。我国的公司治理机制没有发挥其应有的作用，主要表现在：1.股东大会不足以成为股东行使权利、参与公司治理的场所。股东大会是公司的最高权利机构，但是实践中，存在股东大会召集人通过设置各种条件或障碍剥夺股东，尤其是小股东的知情权、质询权的现象。特别是在国有股或法人股“一股独大”的情况下，国有股东和法人股东“一票制胜” ，中小股东的权益更得不到切实保护。此外,一旦出现投资失误或者董事和高级管理人员违规和违反公司章程的行为，有关法律和法规的处罚还不足以起到警戒作用，特别是对股东的民事赔偿力度还不够（王海民，2005)。2.董事会的监控作用严重弱化。不少企业在改革过程中，一味地“放权让利”,致使原厂长负责制的领导班子既是经理层又进入董事会,董事会成员和经理成员高度重叠。据调查,上市公司的董事会成中,100 %为内部董事的公司占有效样本数的22.1 % ,50%以上为内部董事的公司占有效样本数的78.2% ,董事长和总经理一人兼任的公司占总样本的47.7%（付育梅，2004）。由此可见,公司董事会在很大程度主掌握在内部人手中经营，也就难以形成独立的经营、决策机制。3.监事会功能非常有限。监事会具有监督董事会和经理的作用,但因为其成员往往也是企业内部的人员,与被监督者往往是上下级关系，地位较差，对董事和经理的监督作用是有限的。而且中国公司采用的是单层董事会制度，只有部分的监督权，没有控制权和战略决策权，无权任免董事会或经理班子的成员,也无权左右董事会或经理班子的决策。实际上监事会只是一个受董事会控制的议事机构。股东大会的虚设、董事会缺乏独立性、监事会权限有限,导致我国的公司治理没有从本质上实现所有权与决策权的分离。这种责权不分的公司治理结构,导致内部控制如“空中楼阁”,形同虚设,从而使得对经营者的监督约束机制缺乏,“放权”最终也成了放任自流。股份公司仅仅具有了现代企业的外壳，而没有从根本上形成真正的法人治理结构。企业经营者以“法人代表”的身份掌握着企业的最终控制权，形成严重的“内部人控制”现象。公司治理的这种现状，经常导致关键人在缺乏制衡机制的情况下，自觉或者不自觉凌驾于内部控制之上，使内部控制规章得不到合理的实施。（三） 缺乏内部控制理念，执行不力。目前，绝大多数企业还未意识到内部控制制度的重要性，对内部控制制度也存在很多误解，甚至有些企业对内部控制的概念非常模糊，领导的管理意识淡薄，将订立的内部控制制度“印在纸上、贴在墙上”，内部控制常常是形式主义,频频使用例外原则，导致内部控制制度威慑力下降，再加上公司管理结构上的先天不足以及组织机构欠妥和具体执行人员素质低、责任感不强等方面的原因，致使我国企业内部控制制度普遍较薄弱。（四） 相关的法律、法规的不健全。在会计制度方面，近年来，国家会计管理部门对会计要素的确认和计量，对财务会计报告信息的披露都制定出了具体的准则和制度，但相关的内部控制的规范化制度已经滞后，没有将内部控制的相关规定融入到有关公司治理的文件中。从我国内部控制目标的定位与COSO报告相对完整的定位相比,可以看出我国内部控制的内容还主要集中于会计领域,这种目标定位的相对低调会随着我国经济的不断发展和企业状况的不断完善而被逐渐淘汰。另外，在实际工作中对一些情况没有做具体界定标准，造成有法难依，执法不严，以致有关法规条文空泛，从而降低了法律的权威性。比如：会计法中有三处提出“情节严重的依法追究刑事责任”，但问题在于，怎样才算“情节严重”，缺乏量刑标准。“给国家造成重大经济损失的”即使不是弄虚作假，也是追究刑事责任，问题在于谁来执法还没明确。这些不明之处让一些人抱有侥幸心理，他们对信息失真不以为然，最终更加加剧了失真现象的泛滥。五、从现代公司治理机制出发，完善企业内部控制制度的思考为了保证内部控制制度科学合理、切实可行，在建立企业内部控制制度时应首先遵守以下几项原则：一要合规；二要适用；三要可行；四要有效；五要健全。针对我国公司治理机制下企业内部控制存在的问题，结合上述原则，对如何完善企业内部控制建设提出以下几点思考：（一） 依托公司治理的完善来解决内部控制的局限性。COSO报告对内部控制的定义强调了内部控制是一个“过程”，或者是有目的的手段，其本身并不是目的。这一过程不仅受政策手册、文件和形式的影响，还受个人的影响，定义通过使用“合理保证”的概念，来说明内部控制实际上不可能绝对保证能实现组织目标（Ray Whittington，2003）。因此内部控制是有其局限性的，例如内部控制受成本效益法则的约束；内部控制一般针对常轨业务；内部控制因粗心大意、相互勾结、环境变化等原因而失误等。该局限性的产生很大程度上是将内部控制作为一个相对独立的闭环系统的框框所引起的。董事会和经理层是公司治理和内部控制的共同辐射区，而恰恰是这个共管地带常出大案要案。原因就在错误和舞弊不仅仅是内控原因造成的，还可能是由于公司治理的问题产生的。例如，2003年某上市公司暴露出7.8亿元担保余额中有近5亿的担保未经董事会讨论批准，也未经独立董事审阅，而由公司的实际控制人操办。表面上看起来是内部控制系统失效，实际上该担保事项完全绕过了内部控制系统。因此，国家有关公司治理规范以及企业公司章程等有关公司治理的文件中，至少需就企业的内部控制系统做出规范，如公司必须制定统驭所有内部管理制度的内部控制框架，将内部控制框架结合企业的组织结构、经营模式具体化；赋予董事会以内部控制的核心地位，对公司内部控制系统的构建、修订、执行、监督承担法律责任；内部控制框架要充分体现企业股权结构、组织结构等公司内部治理要素的要求（杨有红，2OO4）。只有以强有力的公司治理为后盾，才能更好的克服其局限性，才能使内部控制得到切实可行的贯彻实施。（二） 加强企业内部控制环境建设。控制环境就是指对建立、加强或削弱特定政策、程序及其效率产生影响的各种因素。主要包括经营管理的理念、方式和风格，企业领导与职工的品行、价值观、素质和能力等等。良好的内部控制环境对企业内部控制和公司治理都有着重要意义，只有建立良好的内部控制环境，才能保证制度的真正落实，才能真正达到内部控制的目的。1.建立现代企业制度，完善法人治理结构。从内部控制角度而言，法人治理结构中应当有独立权威的决策层、被合理授权的执行层和健全有力的监督层。 （1）加强董事会在内部控制的核心地位。董事会在公司治理结构层次中起“桥梁”作用,它一头连着股东大会,一头连着经理层,处于公司治理结构核心地位。首先，要在董事会中提高独立董事的比重，增强董事会的独立性。独立董事人员可以选择注册会计师、执业律师、社会研究机构的研究员、金融中介机构中的资深管理人员，以及在大公司任职多年的高级管理人员等。独立董事的引进有利于加强企业内部的检查、评判、监督和约束。独立董事不拥有企业股份,不代表特定群体的利益, 受内部董事的影响较少，公正性较强 ，能防止合谋行为；同时,独立董事不在企业任职,在重大问题上能够站在比较客观、公允的立场上加以评价，并毫无保留地发表意见，这使“内部人控制”和“一言堂现象”得到一定的控制,从而提高了公司决策的透明度和民主性。因此一方面，独立董事要按照董事会章程行使职权,对其行为承担相应的责任，包括承担相应的经济赔偿损失和法律责任；另一方面，通过建立合理的“袍金”制度，提高独立董事参与公司管理的积极性。这一点也正是建立独立董事事务所的核心目的所在。但调查显示，我国目前在推行独立董事的过程还存在很多问题，最突出的问题就是我国的独立董事的独立性难以体现，目前上市公司的独立董事是由股东大会推荐的，因此常常有“人情董事”、“挂名董事”、“花瓶董事”，出现，这就起不到独立董事应有的作用。因此独立董事绝不能由大股东聘用，必须实现独立董事的职业化进程，在此过程中可以参考注册会计师、律师的的执业特征。只有这样，才能保证我国独立董事真正的独立，独立董事制度才不至于流产。另外独立董事报酬少的问题也严重影响了该制度的推行的效果。独立董事的车马费，少的每年5-6千元，多的每年也不过1-2万，这相对于他们肩负的责任是不相称的。独立董事从上市公司获取酬劳的同时，不仅是以他们提供自己所提供的知识为回报，更是将自己多年奋斗所赢取的良好声誉为担保，而且，随着各项制度的不断完善，独立董事很有可能将面临法律条款的追诉。这种责、权、利不对等关系是难以调动独立董事的积极性的。因此要明确独立董事的薪酬制度，定指基准年薪和浮动年薪。另外，为了进一步强化决策的可行性论证，强化单位内部控制，还需要在董事会下设专门的委员会，如审计委员会、薪酬委员会、提名委员会、投资委员会、人力资源委员会、预算委员会等，并赋予其相应的监督权，建立覆盖各环节的控制系统，从而理清管理权限。（2）加强出资人财务监督。在企业治理中，监事会的作用是监督企业财务和董事、经理行为的职权。但是我国企业的监事会和董事会几乎存在同样的弊端。因此要加强监事会的建设，重点要放在人员的独立性和专业性上。近几年在国有企业改革实际中发展起来的财务总监制是强化出资人财务监督的新举措。此外国有企业监事会条例中决定向中央企业派出监事会，这是一种高规格，带有强制性色彩的所有者对经营者监督的制度。这些举措都有利于完善公司治理结构很健全内部控制机制。2加强企业文化建设，强调“软控制”。科学的内控制度是对企业经营管理各个环节实施有效监控制度，它已大大突破了传统的财务会计范畴，大大超越了财务会计的知识领域，是投资、金融、市场、法律、信息等多方面知识的融合，没有相应的知识支持，内部控制难以到位的。泰勒曾指出“在引进最好的制度之后，获得成功的程度同管理人员的能力、言行一致及其职权受到的尊重成正比例”。因此要严把用人关，对关键岗位人员进行职业道德教育和业务培训，从正反两方面加强对他们的法纪政纪、反腐倡廉的教育，增强他们的自我约束能力，自觉执行各项法律法规；加强职业道德教育，培养员工爱岗敬业的精神，教育员工自觉遵守和执行各项内部控制制度，形成以自我控制为主、自检自律为主要手段的内部控制制约机制；要对有些岗位实行定期或不定期轮换制度，以便相互牵制、相互监督；同时还要加强对他们的继续教育，以提高其工作能力，减少其在业务处理中的技术错误。在加强对员工的培养的同时，还应注重领导者素质的提高。领导者的言行对文化的建设起着至关重要的作用，解决问题的办法主要有：一是增加外部监控力度，二是选好企业负责人，要让真正干事业的人担任领导工作。（三）建立业绩评价体系。业绩评价是指运用管理学、财务学、数理统计的方法,对企业及分支机构在一定经营期间的生产经营状况、资本运营效益、经营者效益等进行定性和定量的考核、分析,作出客观、公正的综合评价（梅玲，2002）。业绩评价是激励与约束机制的基础,无论是内部控制还是企业治理,都非常重视激励与约束。企业应根据其所处行业特点,生产经营的性质和规模以及组织结构，设计一套适宜的业绩评价体系。我国大部分公司激励的手段是年薪制。由于经理人员的年薪金是与本期和上期业绩挂钩，与公司未来的发展关系不大，因此容易产生短期行为。以持有股票的形式的激励方式通常能产生两方面的效应，一是能有效地激励经理致力于公司长远的发展；二是由于经理人员在某种程度上成了企业的所有者，减少了代理人成本和平衡代理人与所有者的利益。但是，由于我国股票市场还不健全，股价的高低往往只是“数字游戏”所以持股激励应与基础年薪金、效益薪金、和福利等方式混合使用。（四）强化对内部控制制度实施情况的检查与考核。 为了保证企业内部控制制度能有效地发挥作用，并使之不断地得到完善，企业必须定期对内部控制制度的执行情况进行检查与考核,肯定成绩,发现问题,分析不执行或不完全执行内部控制制度的原因。对于执行内部控制制度较好的人员，给予精神鼓励和物质奖励；对于违规违章的人员，坚决给予行政处分和经济处罚，并与职务升降挂钩。只有做到压力与动力相结合，才能最终达到内部控制的目的。 一般情况下,对内部控制的检查与考核是通过内部审计来完成的，因此合理设置和科学定位内部审计机构尤为重要。内部审计机构的设置应根据企业自身的特点，不能搞统一的模式。但从公司治理实践看，审计部对董事会负责这一制度安排，能有效减轻董事会职权弱化、内部人控制现象严重的局面；另外，内部审计机构的职责不应仅仅局限于审核企业会计帐目，还应扩展为稽查、评价内部控制制度是否完善，审查企业内部各组织机构执行指定职能的效率和效果，并向企业最高管理部门提出建议和报告；内部审计的方式应由事后审计为主转向以事前审计和事中审计为主，以切实加强对企业生产经营和管理的全过程进行全方位的监督和评价。（五）充分发挥政府部门的优势，为企业内部控制建设营造良好的外部环境。一是要加快发展我国的市场经济，完善竞争机制,努力消除计划经济的后遗症。二要加强我国企业内部控制建设的统一规划和指导，引导内部控制理论研究。只有内部控制理论的研究深入发展，才能使企业充分认识到内部控制的重要性，才能为公司治理提供保障。因此，政府因发挥其推动优势，联合各相关部门，积极行动起来，借鉴COSO委员会的做法，建立一套适合我国企业现状的可操作性强的内部控制标准体系，规范各企业内部控制制度，但政府不应强制干预企业的内部控制体系的设计，做到“抓住大的，放活小的”。（六）强化外部监督与约束机制。外部监督包括政府监督和社会监督。政府监督就是要建立以财政监督为主体，审计、税务、信贷监督为补充的监督体系。合理分工，建立岗位责任制，经常性开展会计信息质量检查，着重检查企业的会计基础工作是否完善，会计行为是否规范，内部控制制度是否健全等，定期互通情报，形成监督合力。社会监督，一要强化会计师事务所的审计责任，要大力发展负无限责任的会计师事务所，从而提高其风险意识和执业质量。建立注册会计师的诚信档案，使那些失信的注册会计师必须承担其行为所造成的后果；二要鼓励与支持电视、报刊等新闻媒体对企业（特别是上市公司）违法违纪行为的曝光，以充分发挥舆论的监督作用。（七）控制要和创新相结合。创新是现代企业治理的关键，在一定的意义上讲，控制是为企业经营导航，控制自身没有资本增值的功能，而创新才是企业发展的源泉，包括观念创新、制度创新、管理创新。只有不断创新，企业才能不断适应市场变化，生产经营才有足够的动力。这就告诉我们，企业内部控制制度的实施要与企业的创新紧密的结合在一起，对企业创新工程给予足够的支持，在支持中对创新过程实施控制，防止在企业创新过程中产生舞弊行为，或者打着创新的旗号行舞弊之实。在进行内部制度创新的过程中，一方面要删去内部控制制度中不符合现状的条款，根据环境的变化，增加新的内容，另一方面，要有前瞻性，寻找完善企业内部控制的新思路。只有把控制和创新两种手段都运用好，企业才会不断发展壮大。目前我国企业正在推行信息化管理，这为构建内部控制制度创新的控制平台提供了良好的契机。企业资源计划( ERP , 即Enterprise Resources Planning)能将企业的内部控制处于自动化,其基本功能在于把企业全部业务涉及到的资源整合起来,企业内每一个员工都被明确地赋予在内部控制中所应承担的职责, 并且通过信息和沟通系统, 使每一个人都能顺畅、快捷地获取他们在执行、控制经营过程中所需要的信息, 并交换这些信息。ERP的这种整合功能使资源的利用效率得以提高，而且在整合的过程中, 企业运作层面的供应、生产、销售交易资料, 只要是与财务有关的, 都会在财务系统中自动生成, 变革了财务资料的处理和存储方式,彻底改变了财务信息滞后于业务运作信息的现象, 实现财务分析和业务运作的同步进行（张宝贵，2003）。内部控制的过程就是一个发现问题、解决问题、发现新问题、解决新问题的循环往复的过程。六、结束语内部控制是衡量现代企业管理的重要标志，实践证明：得控则强、失控则弱、无控则乱。我国公司的内部控制均以日常管理为切入面，其控制点主要集中于会计核算和业务执行系统，对企业决策系统的影响力很小，这就说明内部控制存在盲区和弱控制区，而公司治理就是解决此问题的关键。撇开公司治理的要求去研究内部控制,得出的结论往往是不得要领的。因此内部控制首先要以体现公司治理的本质并实现其目标为起点, 公司治理制度的落实才能寓于内部控制制度的建立之中。相信随着我国企业现代化脚步的加快，公司治理机制的不断健全，企业内部控制制度将具有更广泛的认知度，将会为我国经济建设提供新的动力。参考文献:1陈慧.现行企业内部控制制度存在的问题及其对策J.南京财经大学学报，2004（3）：83-85.2梅玲.论企业集团的内部控制J.山西财经大学学报，2002（11）：14-16.3付育梅.现代企业治理机制下的内部控制制度 J.辽宁行政学院院报，2005 （6）：59-60.4张宝贵.现代企业内部控制的制度创新 J.审计与经济研究，2003（1）：53-60.5程新生.公司治理、内部控制、组织结构互动关系研究J.会计研究，2004（4）：14-18.6杨雄胜.内部控制理论研究新视野J.会计研究，2005（7）：49-54.7杨有红.试论公司治理与内部控制的对接J.会计研究，2004（10）：14-18.8李若山.COSO报告下的内部控制新发展J.会计研究， 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