公务员依法行政能力建设教学提纲.doc

公务员依法行政能力建设精品文档公务员依法行政能力建设任文硕中国人事科学研究院研究员公务员依法行政能力建设一个大背景下，依法治国，建设社会主义法治国家是我国的基本治国方略。那么，依法行政作为依法治国的关键环节，依法治国是我国的基本治国方略，那它的一个关键环节是依法行政。依法行政既是法治国家建设的重要组成部分，也是直接关系到党的执政能力建设的一项重要内容。党的十七大和十七届五中全会对做好法治宣传教育工作进一步提出了要求。今天我们的主题主体是公务员，公务员是我国行政管理的具体执行者，是政府意志的实施者，他担负着依法管理国家各方面事务的繁重任务。依法行政是公务员的基本义务和重要职责，那么，提高公务员依法能力是公务员队伍建设的主题，提高公务员依法能力是依法执政能力之公务员建设的主题。在国务院，全国推进依法行政实施纲要当中也明确要求要提高领导干部依法行政能力和水平。我们在今年的2月23号，中共中央政治局，2月23号就全面推进依法治国进行了第四次集体学习当中，习近平强调：依法治国、依法执政、依法行政共同推进，这三点共同推进，依法治国、依法执政、依法行政共同推进。在第四次中央政治局的集体学习当中，习近平指出：要加强宪法和法律实施，维护社会主义法治的统一、尊严、权威，形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境，做到有法必依、执法必严、违法必究，行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民利益和社会秩序。违法者必须忠实于法律，各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，要坚决排除对执法活动的非法干预。坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决惩治腐败现象，做到有权必有责，有权受监督，违法必追究。以上是习近平同志在2月23日中央政治局第四次集体会议当中也专门强调提出的，所以，由此我们可以看到，依法治国作为我国的一个根本的基本治国方略，从提出来非常受重视，新一代的领导班子在上任之初就专门强调了要进行依法治国、依法执政和依法行政的问题，所以这点由此我们可看到，它不仅仅是在公务员队伍的能力建设当中，在整个国家，它都起着非常重要的作用。就此，我们今天关于公务员依法行政能力建设问题。其实，我们现在的课程是一个系列，这个系列九大能力当中，依法行政能力当中是九大能力当中的第二个能力。那这九大能力的第二个能力，本身依法行政是一个概念，那么依法行政能力是我们的一种能力，它又是一个概念。依法行政作为全国的一个基本方略，是全国整个社会都要进行这样一个依法治国的国家。对于这样的一个群体，我们要依法行政，我们要有依法行政的能力。其实，我们依法行政能力很早就提出来了，一直也非常重视。但国家在依法治国的方略的前提之下，这种能力不仅仅是对我们自身的能力建设，对于整个国家来讲，它都起着非常重要的作用。我们可以看到提纲里边。一个，依法行政能力建设的必要性、重要性及意义，为什么要进行依法行政？依法行政能力建设有什么重要作用？第二个方面，我们就来看一下，它既然这样地重要，那依法行政里边到底包括哪些内容？这个能力这么重要，它都有什么？我们怎么去提高能力？我们要掌握什么？这是第二个方面；第三个方面，我国公务员在依法行政能力方面有哪些不足、哪些问题，这么多年的发展，我们一直非常重视公务员依法行政能力的建设，从公务员法颁布，从公务员能力结构框架制定以来到公务员法的颁布，我国公务员的依法行政能力已经有了非常大的提高。但是，和整个社会的发展相比，和政治体制改革的需要，和服务型政府的需要和整个的社会转型相比，我们还存在着一些问题。第一个方面，这也是针对我们的具体情况，为什么我们要进行依法行政能力建设，它有什么重要意义和作用，再一个，它包括哪些内容。我们现在存在的问题，毕竟问题不是主流，我们取得的成绩是很大的，还存在着些问题，并且依法能力建设这条路要一直往前走，我们从哪些角度来继续进行？问题和途径也是我们今天重要的内容，但重点内容在前两个方面。关于公务员依法行政能力建设的问题，其实我国公务员的依法行政能力建设具有了相当的水平。中国人事科学研究院公务员研究管理室，我们在2011年的时候曾对全国10个省中不同层级的事做了一份关于九大能力框架的胜任力的调查，这一万多份问卷调查研究表明，其中，公务员的依法行政能力是排在前三位的，在九大能力当中，依法行政能力，而且我们打分是超过了80分，这个打分是有公务员自己打，还有社会民众打，它是受到社会公认的。尽管我们有这样或那样的不足，但依法行政能力这么多年的建设是取得很大的成绩的，这一点我们是有目共睹的。在进行这个讲座之前，大家应达到这样一种共识。一、公务员依法行政能力建设必要性（一）什么是依法行政下面，我们就来看第一个问题，公务员依法行政能力建设的必要性或重要意义。这里边，我们首先来看，公务员依法行政能力建设，刚才我也提到了，这里边是指公务员依法行政的能力。这个依法行政能力，首先，我们在了解公务员依法行政能力的必要性的时候，我们首先大致了解一下，什么是依法行政。这样的话，我们对公务员的依法行政能力有一个整体了解，我们了解了什么是依法行政，我们对公务员依法行政能力的意义、重要性、必要性，我们就会有一个深刻的认识。当我们对这个有了一个深刻的认识之后，在我们的行动当中就会将依法行政的理念贯彻在我们的行为当中，有一位名人曾经说过，他说：“一个人的法治理念，不是写在书上，不是刻在一个墙上，也不是在哪里展示，而是在哪里体现才能起作用呢？而是要牢牢地刻在我们的脑海里。”在我们的大脑当中，对法治的观念有一个深刻的烙印，我们才能在行为上体现出来，而我们现在常常是一些规则、规范、法律制度，常常是挂在墙上，锁在柜子里，放在桌子上，那它并不能够内化到理念当中，进而通过内化到我们的理念当中，外化到我们的行为当中。由此我们可以看到，理念、观念是这么地重要，它是非常重要的。所以，正是基于此，我们深刻来了解一下，什么是依法行政？为什么要依法行政？依法行政对于社会有什么重要意义。我们从“依法行政”这个字就可以看出，首先依法行政包括四个要素：第一个要素，行政。依法行政，首先是一个行政。行政是指公共行政，那这个公共行政包括国家行政，我们国家建立各级政府的行政机关，组建公务员队伍进行管理，各位就是依法行政的主体。首先，这个“依法行政”是指公共行政，当然，提到这种公共行政对立的还有小公共行政，这种小公共行政，如一些行业组织、相关的自治组织的管理，这种是间接行政，我们的依法行政是指公共行政。第二个要素，依法行政的主体。依法行政的主体是所有的公共职能的承担者，它包括国家行政机关的各级政府、公务员都要依法行政，也包括其他的公法机构公共组织也要依法行政。这是依法行政的主体。第三个，依法行政的“法”，等一会儿我们再讲到公务员依法行政能力的主要内容中，我们对这个“法”要稍微展开一点来讲，总体来讲，依法行政，我们依着什么法，依法行政这个“法”不是一个法，不是一类法，它是一个广义的法的体系，它不是哪一个法条，大家最熟悉的是公务员法，现在的依法行政包含了法律、法规，这个法规包括行政法规、地方法规、规章、自治条例、单行条例、宪法、法的原则等。整个广义的法的体系的整体是一个相当庞大，数量非常多的体系。现在我国有两、三百部的法律，六百多部行政法规，其中有几千个地方性法规，还有将近三万多个规章、六百个单行条例等。由此可见，依法行政，我们对法的知识的掌握这一块的任务还是相当重的，我们要根据自己依法行政的相应领域要对相应的法律、法规、规章、条例有着一个特别熟练、清晰的认识。第四个要素，依法行政的目的，将公共行政纳入到法治的轨道，纳入到理性的范畴，最后实现公共行政的民主、高效、公正、经济的价值追求。法律是理性的统治。（二）为什么要推进依法行政为什么要推进依法行政？我们为什么要建立法治政府？依法行政，建立法治政府，无论是从理论的角度，还是从实践的角度，依法行政，建立法治国家，都是我们的一个必然选择，在世界上，现在只有极个别国家推崇人治，这个世界上推崇人治的国家不是没有，但推崇人治国家的经济发展、民主权力、整个人权等各方面的情况是什么样子，大家也清楚。下来看一下依法行政对于整个从理论到实践两个方面来讲，它在整个社会当中的必然性、必要性和重要性。首先，从理论角度来讲，依法行政是法治原理在公共行政当中，我们现在搞的是公共行政，依法行政是公共行政。依法行政是法治原理在公共行政当中的要求。从理论的角度，我们无论是从古代的法治，还是西方的法治理念，都是要求有法治的理念的。现在社会主义的法治理念是从西方引进的，世界上第一个系统地研究法治原理的是亚里士多德.亚里士多德提出了法治的主张，他从三个方面论证法治的优越性，法治对应的是人治。第一个，法治是理性的统治，可将人的非理性因素剔除出去。首先法治是理性的统治。将人的非理性因素剔除出去，为什么这么说呢？我们前两天谈到了公务员的心理调适，如果今天是强调理性的人，而心理调适则是展示了一个感性的人。任何人、每一个人身上都有一个感性的“你”、“我”，理性的“你”、“我”，相对来讲，理性是一种更加客观的，而感性的，它更加情绪化。正是由于人有感性的这一面，在感性的时候，不同的时候、不同的时期，当我们工作上更多体现的是理性的一面，我们回到家里独处的时候更多的是感性的一面。不管如何，人都有感性和理性的一面，当人感性一面的时候更多体现的是情感，少了理性，这时候，我们的智慧性相对就要差一些。所以，在这种情况下，法治是理性的统治，它不是凭借人治，凭借人的感情，凭借人一时的情感去处理事情，所以它更具有科学性。第二个方面，法治优于人治，很重要的是在于法治是多数人的统治。从经济学的角度来说，多数人的利益之和是大于少数人的，这对于一些重大的决定来说，它更具有经济性。第三个方面，法治可将人类社会最基本的道德固化下来，通过规则加以肯定、加以发扬光大，这就涉及到一个德治和法治的关系问题。基于以上的这三个方面，法治对于整个社会的发展是一个必然的选择。近现代的哲学家也认为：法治优于人治。其中，法治优于人治最大的一个特点是其安定性、可预期性比较强。为什么？因为人治是容易朝令夕改，法律的规则一旦确定，相对固定，那固定下来之后对人有一种安定和可预期的感觉。这里边，在现实生活当中，它不一定上纲上线，上到法律、法治规则，但日常生活当中，你不知道你是否有这样的体会。我在学校当老师的时候，有一年，学校制定了这么一个规则，因为那一年正好赶上学生很多，老师很少，就出现了这么一种供给之间的矛盾，一般大学老师一周是4到6课时，工作量就够了。在这种情况下，如果每个大学老师都只讲4到6课时，在那一年，新生也好、老生也好，专业课、基础课，老师根本就不够用。结果，在这种情况下，学校为了调动老师的积极性，然后就说：我们这样，我们今年采取新的激励措施，在以往的基础之上，老师在以往的规定课时内，如果超课时量授课，每一课时将多给多少钱。细的规则没有，它就是按照一课时多少钱，一课时多少钱，其实，你自己回去想，你们单位是否有类似的情况，这个措施在学校的大会上公布了之后，老师极受鼓舞，因为那是一个比较有诱惑力的一个措施，老师也都挣死工资，突然有这样一个激励点，大家都非常高兴，于是，通过这一措施的出台，整个学校的教师就焕发了极大的热情和积极性，也不出去干其他事了，都来上课，结果这一年整个学校的教学任务完成得非常好，尽管学生多，课程多，但学生各门课程也都开出来了，而且保质保量地完成了。到了年底，这时候就得开始算课时费了，结果刚开始的时候，因为授课量比较少，学校制定规则这一方也有一个预期，它的预期大概是多少老师能够来讲这些课，大概还不满足，可能有些开不出来等。结果没想到这个规则出来之后焕发了这么大的积极性，这么多老师都很有积极性地去做这件事情，结果到了年底开始计算课时费的时候就发现学校拿不出这么多课时费，就比预期少了一半还多，结果大家都等着过个好年，今年出了这么多的力，肯定能过个好年，一下能拿很多课时费的时候，学校就迟迟不发钱了。不发钱之后，反对是这样或那样的借口，大家开始特别地热情后来就失望了，失望了之后，过了年之后，这个不好集中发，最后结果，它又定了一个规则，“拦腰一砍，抹零，去”，首先拦腰一砍，有的人拿得非常高的，如几万块钱，就给你除个二，如果是几千块钱，给你除个二，首先是拦腰一砍，砍了一半之后，它有一个零头，再把这个零头去掉，拦腰一砍，去零头，这个课时费下来跟当初的预期差异非常大，这时候大家都很不满意，不满意也没有办法，学校开始就是这样定的，学校这样给你，没办法，也没说一分钱不给，也给了，就这么给发下来了，这件事情就算过去了。后来，第二年还好，第三年的时候又出现了这种情况，之后人们又开始制定了规则，这时候老师不干了，或者有的想干，问清楚你的规则，到时候能否兑现。这是一个组织的随意性的规则造成了预期性，因为它我们形成一种规章制度固化下来多少年执行，它对人的激励性不是那么大，反而容易造成一种反面情绪。当年评职称的时候也是这样。评职称的时候，今年评职称的时候会有一套规则，这个规则会有一些指标，文章也好、课题也好、讲课也好，还有好多指标，一个是指标的一个设定是一个指标的权重，这时候，我们在整个教师系列，它评职称是几年一个槛，几年一个槛的。这时候，你没有到这个职称级别，我要在下边做准备。做准备的时候，我今年不能评，但我看你的规则是什么，我按着你这个规则去准备，但有些学校或国家有些职称制度中的一些问题，它的规则是经常改变了，所以，我们在很年轻的时候，常常给我们这样一种感觉，这规则出来了，这一项、那一项达到某一个情况你就可以评上，结果你按这个规则一条一条去做，第二年，你做的东西都没有用了，它又新的规则出来了，或原来的权重下降了或者有没有了。给我们的感觉，你冲着一个目标跑过去了之后，这个目标突然给你撤了，又换了一个地方，你又往那个方向跑，那个方向撤了，往另一个方面跑，人治就是这个特点。我们经常在做一些政策法规研究的时候，我们就有特别强烈的这种政府，一届政府、一任政府、一地方，无论是哪个地方，常常是新的一任领导来了，原来的东西就不能往下贯彻了，特别迫切需要有一种规范化下来的东西，这是我们最终还是的一点，一种安定性、一种预期。所以说，为什么不敢去法治化不够强的国家投资呢？因为现在这个政策，你投资了，明年你的政策可能就改了，明年你的政策改了之后，我的钱就血本无归了，我们经常会看到国际上有一些战乱不断的国家，华人去投资经常是血本无归的情况。现在外国人到我国来投资也是如此，我们的规范制度是不是法律的形式固化下来如果能以这样的方式固化下来，他就敢投资。如果不是，而是一些暂行规定、一些机会主义的条款，这肯定是不行的，法治对安定性和可预期性是非常重要的，这一点在现实生活当中，在单位里边，我们是能够有深切的体会的。同时，经济学家的研究也表明，那些整个社会发展非常好的，经济高度发达的国家，它能够得到良性运转的国家，它往往都建了一套比较好的经济社会、法治制度，符合市场规律，符合人的利益机制，符合人性的内在要求，符合社会的发展，它都有这样的一条体制。所以，我们现在称为“制度竞争力”。“制度经济学”是从经济发展史的角度来看制度优越性，那这个制度是比较理性的制度。在这个世界上，一个国家要发展，要在全世界，我们现在说实现“中国梦”，我们要具有国际竞争力，我们必须得靠制度取胜。当然，社会学家也从整个社会的现象、社会的各个方面的秩序发展，我们也看到规则、制度对于社会是这么地重要。恢复高考已经有30多年了，高考这项制度，在我国这么多年来运行得比较好的制度当中，高考制度，无论有多少人反对它，尽管它还不是那么完善，但高考这一制度对于我国整个社会发展来说，它的作用功不可没。现在整个信息化的社会、科学技术高度地发展，如果没有高考制度，如果没有这种制度选拔出来的人，如果没有选拔出来的人继续读书往上走，整个教育链条还有问题，但我们不能因为它的问题就抹杀了它对我国整个经济社会发展的巨大力量。这两天，我们看电视，因为是高考，讲到高考的演变，其中有十年停顿了，而整个人才的链条、人才的断档就是在那十年，整个那十年的经济发展万马齐喑。还有很多制度。如公务员制度，我们现在正在研究今年一个部里的重大课题，我们正在做的是关于公务员考录的公平性问题研究。在这个研究的过程当中，我们听到了很多声音，我们了解了很多的情况，很多人甚至对公务员考录口诛笔伐、深恶痛绝，甚至有人就说应当取消公务员考试。无论公务员考录的过程当中、笔试当中、面试当中、程序当中有这样或那样的问题，无论有哪些问题，公务员考录从1995年恢复到现在，现在整个公务员队伍的70、80%都是考录上来的，它把社会上优秀人员拔出来，尽管你不是把最优秀、最合适的人才拿回来了，你整个运转过程当中还有些偏差，但公务员考录制度，它依然是，对于我们国家整个社会发展到今天，尽管有这样、那样的问题，我国在全球的发展是受到瞩目的，我们整个国家的国际竞争力是在提升的，而国际竞争力提升中很大的一部分是公务员队伍素质的提高，而公务员队伍素质的提高里边有一个很重要的贡献是凡进必考，凡进必考保证了制度公正，保证了队伍的整体素质在一个较高的平台上进行。由此可见，整个社会的秩序的发展给我们带来了甜头，让我们感觉必须得有制度。我上面提到关于全国公务员胜任调查的时候，我们还对整个公务员制度进行了解，我们在对公务员制度调查的过程当中，像公务员考录制度、公务员任用制度、考核制度、培训制度等进入退出，尽管有这么多问题，排在第一位的是公务员考录制度。所以，制度规范对于一个队伍、对于一个国家，它有这么重要的作用。从实践上来说，依法行政是经济、政治、和谐社会、服务型政府、责任政府建设的一个重要路径和需求。中国是社会主义市场经济，已经定位了，那市场经济需要什么？市场经济本身是一个权力经济，那它需要公平的交易、秩序的建立，和在冲突之后一种法律的救济都依赖于法律的制度。如果是计划经济时代，它更注重的是人的一个问题，而市场经济更注重的是一个法的问题。在我们确立了走社会主义市场经济道路之后，从上世纪90年代开始立法，市场经济建立之后，过去法治这方面我们是非常匮乏的，建立了大量的制度，如果没有这些制度，市场经济很难发展到今天。像证券担保制度，我们过去在刚刚进入市场经济的时候，三角债压死人，这么多单位因为三角债压在那儿不能发展，但后来由于这种情况，我们建立健全了担保制度，担保制度出台了之后就使企业走出了三角债困惑，得到了很好的了解。市场经济法治的建立，它需要我们是一种法治。中国加入WTO，和世界国际接轨，我们更需要这种规则。我们刚刚在加入WTO的时候我们没有什么感觉，我们只是高兴，太好了，我们终于到了这样一个平台了，头几年没有感觉，但近几年随着国际贸易的进一步的深入，我们和国际上的衔接程度越来越紧密，我们越来越发现中国的法律、法制、规范，一方面和国际的接轨问题，以及我国在这方面的一个薄弱环境。正是由于此，我们经常在国际上，在市场方面会受到一些反倾销问题等问题，一方面，我们自身确实是违反了规则，但另外一方面，往往对规则缺乏了解我们产生的问题，或对法治规则缺乏一种深的认识或能力，我们缺乏在国际上去说理说法的问题。我们要进入国际社会，因为现在世界上国际社会是注重法治法律的，我们首先必须要跟他理顺，我们要是一个法治国家，我们才能够合理接轨，否则的话，我们加入WTO、加入APEC都是没有用的。我们只有能够和它有一个统一的对接、统一的环境、统计的规范、统一的秩序，我们才是真正地加入它。同时，民主政治，从一个民主政治，随着社会的发展，人们的民主意识、民主权力的要求越来越高了，在这样一种情况下，从民主政治需要的角度，随着社会发展，人们受教育程度的提高，人们要参与政治、参与管理的意识也越来越强了，所以，在这样一种情况下，在建立各种各样的制度来保障民主对策的参与，人民的监督权、执行权都需要监管的制度，我们现在出台听证制度，也是油然而生。还有责任政府，我们从一个责任政府建设的角度，从保障老百姓权益的角度来说，我们经常说，我们要全心全意为人民服务，所有的一切都是为民众服务，这是我们的口号，那我们怎么能够做到？要做到从保护老百姓权益的角度推进依法行政是必然的选择，必须依法行政，你只有依法行政了，你才能够保证民众的利益。我们到香港去，我们在香港公务员局进行调研的时候，他们说我们并不认可，但他说的或多或少确实有这样的情况。他说香港整个公务员局或整个政府部门做一件事情是千方百计想把老百姓的事做成，它所有一切的努力，它的理念特别到位，就是想把你这事做成。国内大陆的个别地区、个别部门、个别人，他在给老百姓做事的时候给人的一种感觉是，你这个职能部门是怎么千方百计地给你阻挠，让你做不到，让你达不到。我们本来是全心全意为人民服务的这样一个政党、这样的一个政权，怎么能给人这样的一个印象呢？我们是不是出力不讨好呢？我们是不是什么方面出了问题呢？当然，这里边还有一个问题，一个责任政府需要对老百姓负责。现在还有一个问题，法治理念不到位，法与法之间不衔接，甚至互相拆台。有一次我们在调研，从国外回来的国际化人才回到国内来创业的时候，你回来之后感觉有哪些好处、不利、不足、哪些问题？他反映最大的问题是，我们这个规章、规范，各个部门互相拆台不衔接，这个部门给你优惠，在别的部门又行不通，互相不配套，这一点要建立一个责任政府，我们自己内部要建立一个秩序的社会、和谐的社会，整个达到一种统一、协调。这是要注意的。最后一个，依法行政提升政府竞争力。提高政府竞争力必须要进行依法行政，这点我们刚才提到了整个，从企业市场经济的角度我们也有这样的感觉，政府竞争力，从世界上来讲，国与国之间的竞争是看你政府的竞争力，不仅仅是看企业，整个企业也是在国家的框架之下。现在的新公共行政的思潮，政府的管理要向谁学？向好的企业学。而好的企业、优越的企业，特别是那些进入500强的企业或日不落企业，管理非常规范，履行化程度特别高，包括它的进入和退出机制，内部的风险安排、权力、责任、手段、匹配性等，严格地遵守规则。我们前两天到北大方正集团去调研，北大方正的人力资源总监以前是西门子公司的人力资源总监，而且他到德国总部去做过人力资源，所以他对于西门子、方正等其他企业的整体企业发展，我们在调研的时候谈了很多内容，其中有一点。他就谈西门子、GE等国外前500强的大企业，它有一个特点，它是一种百年企业、日不落企业，这个企业始终存在这儿，它永远不倒，这个阶段它生产这个产品，那个阶段它生产那个产品，但不管生产什么产品，它也有亏的时候，它永远是有新的产品，永远不停地往前走。国内好多企业挣不挣钱？挣钱，但它是突然出来一个机会之后，一大批企业一拥而上挣了一笔钱，就这一笔钱，再就不行了，“第一桶金”捞完了再去干别的或者是怎么样，为什么它不能够持续地发展，不能够做大，不能够做强，不能够始终强，它就是一个规则、规范的问题。它挣的都是机会的钱，它没有规则规范。而为什么国外的500强的大企业能够始终持续地做强？因为它内部有一个严格的管理规范。当然，他还提到，当时他说西门子在国内有56家分公司，这56家分公司，为了让他们的管理能够秩序，只有两个分公司是我们控股，50几个分公司CEO只有两个不是，那些全是国外派来的，为什么？它要让它的那一套制度规范不走样，要复制。所以，从上到下都是一个规则在走。而有两到三个企业是我们做老总，因为我们控股，这两个公司和西门子正规公司感觉不一样，它整个文化就不一样，它的制度就贯彻不下去，老总就按自己的来。在这种情况下，一比到业绩规范的时候肯定是有差异的，由此，一个随意的方式，我就这样，人治，它简单，我想怎么弄就怎么弄，它简单，但你不能长远，你想长远，你想进入国际竞争力必须进入规则社会。所以，由此可见，依法行政对于整个社会，对于我国是多么地重要。我们今天讲的是依法行政能力，我们了解了什么是依法行政，我们了解了依法行政对于我国的经济、社会、经济发展，对于整个老百姓的民主政治，它有这么重要的作用，我们就可以看到依法行政能力对于公务员有这么地重要。（三）公务员依法行政能力建设的必要性分析所以，我们回头来看，公务员依法行政能力建设的必要性，由刚才的分析基础我们再回头看，它包括这五个方面：第一个，公务员依法行政能力建设。它本身有助于提高公务员行政能力，它是提高公务员行政能力的需要。我们做事是为老百姓服务，行政力的提高在于依法行政能力的建设；第二个，公务员依法行政能力的建设，它是在于我们依法行政建设，法治政府建设的需要，不断地提高依法行政能力；第三个方面，它是我们整个社会的市场经济和国际化竞争的需要。你搞市场经济必须要规则，你要进入国际化竞争，你必须纳入国际的规则、规范，必须法治；第四个，它是转变政府职能的需要。政府是为老百姓服务的，不是为少数人服务的，我们为老百姓服务，我们必须要实行法治，必须实行公开、公正、平等；最后一个，我们党的依法执政的方略也是提高我们党的执政水平和政府公信力的需要。党的执政水平和政府公信力，这一点，执政水平，因为中国共产党是执政党，我们作为政府公职人员的这么一支队伍，我们只有依法行政，我们只有提高公信能力，提高行政能力，我们的执政水平才能提高。另外一个，政府公信力要提高，我们首先要进行依法治国，提高依法行政能力。这里边有这么几个数据，我来跟大家分享一下。有一本小康杂志，它调查中国小康信用指数，这里边有从2005年、2006年、2007年、2008年、2009年，连续五年的数据。中国信用的权重有四个指标，这四个指标，一个是政府公信力，一个是人际信用，一个是企业信用，一个是中国信用小康指数。指数是有这三个信用，中国信用由三个指数决定，一是人际信用，你我之间信用度如何，一个是企业信用如何，一个是政府的公信力如何。政府、人际和企业，这三项当中比较而言，调查结果显示：人际信用是最高的，人际信用的指数是66.3%，政府公信力和企业信用谁高？肯定是政府。政府的公信力是60.5%，这是2005年的数据，企业是53.7%，这是2005年的数据。我们再来看一下趋势，说明我国这几年依法行政、依法治国方略带来的变化。2005年到2010年，每一年，2006年、2007年、2008年、2009年，它年年都测，企业信用基本都保持在53.7%、53.4%，而我们的政府公信力是在稳步地提升地，从61.5到2010年的65，由此可见，人际信用和企业信用都没有太大的变化，而政府公信力是在逐渐地提升了，这是政府公信力的一个状况。另外的一项调查表明：诚信度最高的五个职业群体，这个职业群体调查了若干多个职业群体，其中诚信度最高的五个职业群体，在2006年，诚信度最高的五个职业群体为：农民，农民被称为是诚信度很高的，2006年的时候，第一是农民；第二是军人；第三是工人；第四是科学家；第五是农民工。到2010年，谁是第一位了呢？军人，军人被提到第一位了，农民退到第二名，这时候教师上来了，教师是第三名，学生是第四名，记者是第五名，这个我倒是挺差异了，我以为记者的诚信度相对来讲会低一些，但记者也排到第五名了。而信用最差的五个职业群体，在这里面让我们感觉脸红，2005年到2007年度的时候，信用最差的五个职业群体，排在第一名的是政府官员，2005年到2007年的时候，信用最差的五个职业群体第一个是政府官员，说话不算数；第二个是房地产开发商；第三个，房地产中介服务人员；第四个，保险从业人员；第五个，国企领导。我们这个调查都沦为跟房地产的信用一样了，当然，到了2008年到2009年度的时候，我们欣喜地发现，前五名政府官员和国企领导不见了，这时候2008年到2009年，信用最差的，房地产老板跃升为第一位；第二位是秘书；第三位是经纪人；第四是演艺明星；第五是导演。有些有点偏差，但我们可以看到，政府官员和国企领导，说明我们的信用在上升。一项研究发明，影响政府公信力的主要因素，如果排序的话有人道、民主、法治、科学、文明、服务、效能、改革、廉洁、创新，如果一定让你排个序的话，经过调查发明，前三位影响政府公信力的因素，第一位是人道，第二位是民主，第三位法治。可以，由此我们可以看到，法治对于政府公信力是非常重要的。二、公务员依法行政能力的基本内容（一）公务员依法行政能力的内涵公务员依法行政能力建设，下面我们来看第二部分，公务员依法行政能力的基本内容。公务员依法行政能力的基本内容，我们主要是从两个角度来看：一个，公务员依法行政能力的内涵在很多相关的文件、政策各领域中对它提出的关于公务员依法行政能力的说法。另外一个，公务员依法行政里边主要包括哪些法、哪些内容。第一个，公务员依法行政能力的内涵。第一个，公务员的依法行政能力是公务员九大通用能力之一，大家对这个图一点都不陌生，这个图我们来看，公务员九大通用能力里边，政治鉴别到心理调适中，我们今天来给大家介绍的是第二个，依法行政能力。公务员的依法行政能力，根据2013年12月，人事部，当时还是国家人事部，当时根据国家人事部发布的国家公务员通用能力标准框架中，依法行政能力的基本内容被规定为这四条：一，有较强的法律意识、规则意识、法制观念，这是指一个里面层面，我们要有较强的法律意识、规则意识和法制观念；第二，我们要忠实遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权限和程序履行职责，执行公务。首先是忠实遵守宪法、法律和法规，在这样的前提下，按照法定的职责权限和程序履行职责执行公务。如果说第一个层面是一个理念层面，那现在是行为层面，执行了；第三，准确运用与工作相关的法律法规和有关政策。准确运用，如果第一个层面，其中带着法制的理念，如果第二个层面是指我们的行为了，去执法了，那第三个方面，准确运用则是指执法的质量，你去做了，你越位了，你不到位了，你失位了，但准确运用法律法规有关政策，这是决定了依法行政能力的质量；第四，依法办事，准确执法，公正执法，文明执法，不以权代法；第五，敢于同违法行为作斗争，违法宪法法律尊严。第四个，依法办事，准确执法，公正执法，文明执法，不以权代法。这是指我们在执法的过程当中。第三个是准确运用，依法办事，我们还要注意公正文明，不以权代法，不能是人大于法。最后一个，当我们遇到障碍的时候，当我们遇到困难问题的时候，敢于同违法行为作斗争，维护宪法、法律的尊严。所以说，有些执法人员在执法的过程当中，我们会受到挑衅、冲击或伤害的可能性，有人把“大盖帽”给怎么样了，还有一些对于宪法或执法、法律、法规有些侮辱等不尊重行为，我们需要坚决同违法行为作斗争，维护宪法、法律尊严。想到维护宪法、法律尊严就想到一个例子，当天有一个解放军在天安门广场的一件事。当时，一分钱的小硬币掉在地上，还被人踩了一脚，当时一个解放军就蹲下来很细心地把钱捡起来，用手绢把钱擦了一擦，有人说，这一分钱，你捡它干什么。这个解放军当时很严肃地说，“它不仅仅代表金钱，它有交换，更重要的，这上面有中华人民共和国的国徽。”这是一种维护国家尊严、维护法律尊严的这么一种表现。国家公务员通用能力标准框架对于依法行政能力的表述是这五个方面的内容。我们再来看第二个，依法行政的基本要求。这是刚才人事部发的框架能力对我们的要求。我们再来看一下公务员依法行政的基本要求，我们可以比较一下，它和框架能力这块有何不同？有什么相同或不一样的地方。根据行政法基本理论，依法行政的基本要求有合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和责权统一等六项。这六项和我们讲到的依法行政的原则的基本内容，要合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、责权统一。根据这六项基本要求或原则，公务员依法行政能力的基本内容就包括以下三大方面。第一大方面，依法行政的观念。作为一名公务员，要有较强的法制观念和法律意识。这和框架能力要求的第一个方面，理念、观念是相一致的。第二个，依法行政的知识水平。比较熟悉和掌握通用法律知识和本部门的法律知识。一方面是通用的法律知识，如宪法。和本部门的，部门有相应的部门法，因为有上位法和下位法，下位法必须服从上位法，这两个之间有一个协调统一关系。第三个，依法办事的行为。依法办事，这里边就包括要按照行政法治原则办事，依法行政，严格遵循法定权限，法定实体规则和法定程序规则实施行政行为，正确行使行政裁量权，维护行政管理秩序和相对人的合法权益。以上可以看到，依法行政的基本要求对公务员依法行政能力要求和框架能力对它的表述，基本上是一致的。我们再来看，下面一个，我国依法行政实施纲要对公务员依法行政能力提出了哪些要求。实施纲要里边对公务员依法行政能力从四个方面提出了要求。第一个，不断提高各级领导干部的依法决策、依法行政和依法管理的能力。有决策、有行政、有管理，要加强行政机关领导干部的学法工作，这是对他要求培训，要充分发挥领导干部在学法工作中的示范带头作用。第一个，要定期或不定期对领导干部进行依法行政知识培训。像我们今天这个也算是个培训，但不算是依法行政知识培训。依法行政知识培训主要是针对一些法，我们今天重点不是讲到那些法，我们重点是讲依法行政为什么重要，为什么我们要培养依法行政能力，现在依法行政能力是个什么样的状况，怎么样去提高，以及我们应掌握哪些，我们的重点不在依法行政的法是哪些，以及案例有什么，更重要的是讲依法行政能力的提高、能力建设。第二个方面，积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度。这提出要求了，现在我们还没有，要积极探索领导干部任职前，领导干部，从你一级一级地往上任职，你从科级，副科科，然后副处处，然后副司，司等，每一级任职前应该有一个相应的法律知识考虑的制度。第三，要将依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级政府社会经济发展的考核内容，这是谈到考核的问题了。考核是非常重要的，如果一旦把某一项指标纳入到干部的考核内容当中，那这对于干部的自律也好，对他律也好，对其制约就非常大，这是第一个。第二个层面，要提高行政机关工作人员依法行政的能力和水平。作为领导更多是决策，而对于一般干部、机关工作人员是提高能力和水平。依据实施纲要，提高行政机关工作人员依法行政能力和水平的主要措施有以下两方面：第一个，建立行政机关工作人员的学法制度；第二个，强化依法行政知识培训、教育和宣传。第三个，建立和完善行政机关工作人员依法行政情况的考核制。第四个，积极营造全社会尊重守法、依法维权的良好环境。我们从这里可以总结出两个关键词，第一个关键词是“学法”，特别强调，无论是干部还是工作人员，都要注意一个学法的问题，学法工作；第二个关键词是“考核”，要把依法行政贯穿于管理各个环节，领导干部要纳入到各级政府经济发展考核内容，普通干部要对它的依法行政情况进行考核。由此，我们在掌握实施纲要的时候我们注意，这两个点是我们关键要掌握的，一个是学法工作要持续，要经常性，要经常做，力度要大；二，考核要考依法行政。我们现在在依法行政这块的考核上，有些地方或者是没有考核。我们在干部的德、能、勤、绩、廉中，依法行政能够落到一个具体的地方，考或没有考，特别是行政执法类的公务员这一块，有考、没考，或考的力度相对不够大。我们再来看第四个，关于加强法治政府建设的意见中，对公务员依法行政能力的规定。在这里边，2010年10月，国务院发布的关于加强法治政府建设的意见指出，在依法行政当中存在的主要问题是：我们这里边就把问题点出来了。一是，有法不依，这里边是一个人治的问题，它不按法治，它按人治，随意、任意地去处治；第二，执法不严，这个执法不严是指在执法的过程中，我们把握法律的尺度这块执法不严；第三个，违法不究。违法了之后，你不去制止。有法不依，这是指你有法不执行，执法不严，执法了但你掌握得不够严，违法了你又不究，这种现象时有发生，人民群众反映比较强烈。一些行政机关工作人员执法行政的观念还比较淡漠，权大于法的思想依然存在，依法行政的能力和水平有待进一步提高。有的行政机关随意决策，拍脑袋决策的问题依然存在，行政执法活动当中，粗暴执法、执法谋利等问题时有发生。这个执法谋利，特别是一些执法部门在整个自由裁量权的过程当中，谋利和“寻租