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安徽警官职业学院学报20231安徽警官职业学院学报202312023年第1期第22卷（总第124期）No.1，2023General No.124，Vol.22安 徽 警 官 职 业 学 院 学 报Journal of Anhui Vocational College of Police Officers赦免制度刑事执行问题研究董琦（中央司法警官学院，河北保定071000）【摘要】时至今日，赦免制度已成为社会文明、公众理性、刑罚宽缓的必然选择。人们期待其发挥应有的作用，使之成为国家治理的有益补充。赦免制度执行中，存在特赦适用名单的审查、特赦排除性条款范围厘定、特赦阶段狱内工作、特赦人员的狱外衔接工作等诸多实际问题，因此，有必要关注赦免制度的实践问题，思考并探索赦免制度之完善路径。【关键词】赦免制度；衡平法律；完善路径【中图分类号】DF613【文献标识码】A【文章编号】1671-5101（2023）01-0049-05赦免制度是一种古老的司法制度。尚书 有云“眚灾肆赦”，是我国最早对赦免制度的表述。封建社会，为实现专政统治目的，采用宽宥刑罚的方式即为赦，赦免制度是体现皇权“德政”的标志。新中国成立之后，1959 至 1975 年我国政府对全部在押战争罪犯和反革命罪犯进行了赦免释放。可惜的是之后很长一段时间，特赦制度一度沉寂。一、我国实行赦免制度的价值分析（一）赦免制度是国家法治发展的必然要求赦免制度具有较高的地位、较强的稳定性规定于 宪法。赦免是国家对于犯罪分子宣告免予追诉或者免除执行刑罚的全部或部分的法律制度。赦免分为大赦和特赦两种，现阶段我国已取消大赦制度，故以下着重论述特赦。2015 年适逢中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利 70 周年之际，经人民法院裁定特赦罪犯 31527 人；2019 年建国70 周年之际，习近平签署特赦令赦免 23593 人。对再次重启的特赦，社会各界备受鼓舞，众多学者用德润人心、法安天下来形容两次特赦带来的政治效果、法律效果和社会效果。赦免制度的存在，是国家对于法治的一种谦抑，承认法治并非万能，亦非毫无缺陷。就此而论，赦免无疑是法治原则无损而有益的补充，对法治具有衡平功能。现代法治理念中，刑罚轻缓化是世界刑事政策不容置疑的发展方向。刑事执行政策方面，赦免能够有效避免法律的整齐划一所引起的弊端，保持刑罚执行的妥当性，从而达到改造罪犯、维护社会安定的目的。不可否认，古今中外的社会刑事政策规范，不可避免存在制约于人的因素而无法形成绝对公正的结果，即所谓“恶法亦法”，而赦免制度则可以用一种特殊的方式弥补人的认知局限，衡平法律不足，故“没有赦免的法律本身是违法的”。综上，特赦制度本质上是对现实法律制度的一种肯定，同时也是对社会刑事政策的有益补充。从这个角度来看，赦免制度是国家法治发展的必然要求。（二）特赦是国家治理和人权保障的现实需要2021 年 1 月 29 日 习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“要坚持依法治国和以德治国相结合，实现法治和德治相辅相成、相得益彰。”既要重视发挥法律的规范作用，又要重视发挥道德的教化作用，法治实施有赖于道德支持，道德践行离不开法律约束。作为政令性释放制度的特赦正是以德治国的具体表现，既化解矛盾、凝聚人心，又促进社会和谐、促进国家治理。故特赦是法治背景下德治的体现。详析 2015 年和 2019 年两次赦免令中服刑人员的适用条件，尤其是对未成年服刑人员和 85 岁【收稿日期】2022-12-19【基金项目】2019 年中央司法警官学院校级项目 中西方赦免制度比较研究（项目编号：XYY201903）阶段性研究成果。【作者简介】董琦（1981-），女，河北保定人，中央司法警官学院讲师。研究方向：监狱学、法学。49诉 讼 法 学董琦：赦免制度刑事执行问题研究安徽警官职业学院学报20231安徽警官职业学院学报20231以上服刑人员的特赦，不难看出特赦彰显了对人性的关怀。特别值得注意的是，党的十八大之后，我国反腐治贪力度加大，刑法修正案（八）、（九）等刑事政策出台，限制减刑、终身监禁制度相继适用。从刑法学角度来看，这两种执行制度模糊了罪犯改造的目的性，而特赦显然在罪犯改造的目的性上存续了一定空间，保留了改造这类罪犯的必要性的同时，也彰显了人文关怀。因此特赦制度在刑事司法领域中发挥了德治和保障人权的双重作用。（三）特赦制度对司法工作提出了较高的要求多年来，我国的社会主义法制建设取得了长足的进展，对于稳定秩序、惩治罪犯取得了很好的社会效果。但如何能够长久有效预防和遏制犯罪？事实上，社会的防控之中，“严”的刑事政策制定和实施较易为之，而“宽”“教”法治理念的贯彻需要国家治理的勇气和魄力。宽容是特赦制度的本质，对弥补刑事严压政策的某些不足，特赦制度的实施必要且充分。我国在 2015 年和 2019 年先后两次特赦服刑人员，引起了社会的广泛关注，也对监狱中罪犯群体产生了积极影响。如何完成特赦令的实施工作，司法实践中，法院需对服刑人员的个人情况进行裁定，来决定是否予以特赦。而裁定的基础需要以监狱狱政管理部门呈报的材料作为事实证据。这实际上对常态化运行的监狱工作是一个很大的压力。虽然当前并未明确限定赦免工作完成时间，但特赦令时效性、程序性以及社会影响等要求全国司法行政系统需在较短时间内核查出特赦人员。以2019 年特赦令颁布为例，6 月 29 日，国家主席习近平签署并发布我国第九次的特赦令，9 月 12 日全国法院基本执行完毕，不到 3 个月的时间完成了具体工作，而在此期间监狱部门抽调 8000 多名干警进行了大量的调查、走访、核实，这对于监狱工作来说，是一项全新的且压力较大的任务，相关部门加强配合、组织协调，充分维护了特赦这一工作的政治性和法律性，取得了良好的社会效果。二、特赦制度刑事执行中存在的问题及分析特赦制度沉寂多年之后的再次适用，从实体到程序，再从程序到执行，诸多问题值得探究。监狱作为我国承担在押犯刑罚执行任务的机构，在承担此项工作方面具有天然的优势和条件。但与此同时大规模的罪犯核查工作，既要强调效率又要保证公正，使得监狱在司法执行方面遇到了不少难题。（一）特赦适用名单的审查问题特赦制度具有法律、政治双重意义，是新时期国家治理在法律轨道运行上的体现。其程序为国家主席签署和发布特赦令，人民法院裁定特赦，监狱机关承担着审查、筛选、鉴别、核实特赦名单等具体工作。按照中央政法委的统一部署，特赦工作的裁定和审核要经得起法律和历史的检验。为做好此项工作，司法部印发了 监狱提请特赦工作程序，要求加强对特赦对象实际情况的调查核实，必须对服刑人员进行全面摸排、调阅档案材料、进行身份核查，由服刑人员或家属提供证明材料或提供材料出处，同时进行狱内外公示。以第八次、第九次特赦令适用的范围为例，前二条中所列“参加过中国人民抗日战争、中国人民解放战争的；中华人民共和国成立以后，参加过保卫国家主权、安全和领土完整对外作战的”内容，虽属监狱里服刑人员档案材料中的记载内容，但因发生年代较久远，且情况掌握多由罪犯自述，只在极少情况下因涉及原判案件，留存证明材料，故监狱方掌握资料不能成为具有法律效力的独立证明文书。对此，监狱必须对每一名符合特赦条件的罪犯进行走访、调研、审查、鉴别等。据统计，2015 年，我国赦免的 4 类罪犯中，第一种情形全国范围内裁定服刑对象为 50 人，第二种情形为 1428 人。从总人数来看这两类所占比例不大，但证明材料采集难度较大，监狱除需函至相关部门以外，还需抽调警力走访相关单位进行历史资料核查。我国监狱系统承担着在押犯的监管和改造工作，一线警力本就紧张，面对特赦工作，监狱短时间内要抽调较多警力，容易形成压力。特赦工作期间，狱内也正处于服刑人员思想波动敏感期，因此抽调一定警力也给监狱安全防范工作带来一定的影响。（二）特赦排除性条款范围厘定问题2015 年和 2019 年的两次特赦，让我们看到了特赦制度在适用频率和范围上的增加，作为承担监管服刑人员工作的监狱部门，也因两次特赦工作而感觉到了肩上的压力。特赦名单审查、核实等工作，是能否完成特赦工作、交出满意答卷的关键。如果说以获取证明材料为主要方式的特赦范围的确定，是需要抽调警力进行调研和取证；相比较而言，在两次特赦条款中的排他性的适用范围的厘定，同样让监狱工作倍感压力。2015 年特赦令中所指“释放后不具有现实社会危险性”和 2019 年特赦令中“不认罪悔改的”“经评估具有现实社会危险性50诉 讼 法 学董琦：赦免制度刑事执行问题研究安徽警官职业学院学报20231安徽警官职业学院学报20231的”等，前后两种排除性条款，具有相似性，但均存在实践问题。首先，2015 年特赦条款中的“释放后不具有现实社会危险性”，可以在 2011 年之前假释制度的条款中找到，而 刑法修正案（八）颁布之后关于假释条款已经修改为“没有再犯罪危险”。事实上“释放后不具有现实社会危险性”对监狱工作来说，是一种以主观来判断主观、以现实来预测未来、以静态来推演动态的定性评估。而此种评估的准确性是无法绝对保证的，也就是说并没有完善、科学的标准来判定罪犯回归社会后是否具有社会危险性。监狱工作也只能根据罪犯的现实表现等综合因素进行预判，在司法实践中，这一条款一直困扰着狱政管理部门。其次，2019 年特赦令中有“不认罪悔改的”和“经评估具有现实社会危险性的”两个条款。减刑制度中，认定服刑人员具有悔改表现的第一种情形“认罪悔罪”和此次特赦令中“认罪悔改”条款，具有相似性。从法律适用的参考性可知，“认罪悔改”条款可参考减刑制度中的关于确有“认罪悔罪”的具体考核内容，且重点放在“悔改”上，也就是除认罪悔罪在监狱中考核的内容以外，更强调狱中行为的考核。依照现阶段减刑制度的程序规定，减刑的主要依据以狱政管理中对服刑人员的每日量化考核为基础而形成的定性评价，特赦制度中的“认罪悔改”是否可以参照此项内容？前者是刑事奖励的一种情形，而后一种则是国家治理方式在法律轨道上的体现，二者实施目的不同，是否可以共通标准？第三，2019 年特赦令排除性要件中的“经评估具有现实社会危险性的”。显然这是对 2015 年条款的调整和改进。而重点在于“经评估”。那么罪犯危险性评估是什么呢？据了解，罪犯危险性评估是对罪犯在服刑期间可能给监狱管理或社会安全造成潜在威胁，以及给罪犯自身带来的影响其改造的不确定状态的评价和鉴定。我国对罪犯危险性的评估工作，是近年来开始引入并进行实践探索的。危险性评估是对罪犯的综合性评价，既包括对罪犯个体的评价，也包括对罪犯所处环境以及原审案件受害人的情况评估等，现阶段这一评价标准大多以罪犯现实表现为评估内容，而针对特赦罪犯尚未形成单独的评价体系。（三）特赦阶段狱内工作问题狱内改造的精髓是管理激励，自由刑执行中能够对罪犯产生极大精神激励的是在刑罚之上的自由。对于绝大多数在押服刑的罪犯来说，自由一直是其努力的目标。特赦令是由全国人大常委会决定，赦免服刑人员的刑罚制度，必将受到所有服刑人员的高度关注。可以预见的是，特赦令颁布之后的一段时间，会引发罪犯群体的思想波动，也一定会超过罪犯对其他激励措施的关注。上文提到的 2015 年通过的 刑法修正案（九）规定了终身监禁制度，被判处终身监禁的服刑人员几乎没有离开监狱的可能。根据现行监狱管理规定，监狱中常用激励罪犯的制度，如减刑、假释、离监探亲、特许离监甚至保外就医等，都已将终身监禁的这部分服刑人员排除在外。从法学理论上来说，只有特赦制度尚对这类服刑人员出狱获得自由保留了通道。对于仅有的通道，这类服刑人员必将高度关注特赦制度。能否符合特赦适用条件，是影响这类服刑人员思想的关键项，因此在管理中也应予以高度关注。（四）特赦人员的狱外衔接工作问题2015 年、2019 年的两次特赦振奋人心。与此同时，特赦出狱的这部分服刑人员的狱外衔接工作也应值得关注。在罪犯监管改造流程中，特赦作为罪犯刑罚执行终结的一种特殊形式，其不规律和突发等特点决定此类即将回归社会的服刑人员出监管理工作相对时间较短，特别是监狱工作现阶段以服刑人员能够改造成为守法公民并融入社会为实现目标，如何在较短的时间内，做好这部分人员的思想转化、出监管理与教育就显得必要且重要。其次，我国未有对个体实行特赦的先例，因此特赦不具有个体性质，对于狱内的服刑人员，不能对特赦表示否定态度。同时特赦属于命令性质，这种特征也赋予了特赦制度的不可拒绝性。需要关注的是两次特赦条款中的“年满七十五周岁、身体严重残疾且生活不能自理的”服刑人员，应列为出监管理的重点对象。根据相关资料统计，“年满七十五周岁、身体严重疾病且生活不能自理的服刑人员”，因缺少复归社会能力，其出监意愿较差，家庭接纳指数相对较低。诚然，监狱的刑罚绝不是为服刑人员提供“养老服务”，这和刑罚本身的目的相违背。但这种突然性的刑罚免除，需这类服刑人员在较短时间里面对出狱及狱后生活难以自理等多重问题。因此，在刑事执行中，易出现管理问题甚至极端事件，值得关注。51诉 讼 法 学董琦：赦免制度刑事执行问题研究安徽警官职业学院学报20231安徽警官职业学院学报20231三、完善特赦刑事执行制度的相关举措（一）完善特赦立法，细化程序当今世界上绝大多数国家，已经有了较为完备的特赦立法，并且已将特赦制度与刑罚宽缓化等刑罚发展话题相联系，认为特赦制度是刑罚发展中的应有之义，而特赦权利也成为服刑人员在不同司法阶段所能获取的一项基本权利。我国特赦制度由来已久，只是始终未形成完善的法律制度。虽经过多年的发展，我国现行赦免制度仍略显单薄，不完善的实体规定、单一的程序规定等，限制了特赦制度发挥应有的功能。因此，现阶段建立我国完善的特赦立法，是解决赦免罪犯司法困境的首要问题。（1）特赦条件以 2015 年和 2019 年特赦为例，两次特赦的适用对象范围存在交叉项，即：“一老一少”服刑人员。这是宽严相济刑事政策在特赦制度方面的体现，也为国际通行做法所认可。笔者认为，在具备一定条件的情况下，可以通过完善特赦立法的方式，将部分特赦适用类型固定化。这样既保留了部分服刑人员应然获得特赦权利的可能性，同时也为具体执行的司法部门的工作部署预留了准备时间。以监狱工作为例，特赦令颁布之后，监狱即刻承担了服刑人员情况核查工作，依照我国现行的罪犯入监管理规定，服刑人员的入监管理中需要形成与罪犯个人情况相关、以法律文件为基础的档案材料。特赦适用范围固定化后，服刑人员档案材料可提前进行补充说明及存档，如此则可以避免随服刑人员服刑时间推移而产生证据材料收集不齐全、档案调查无根据的被动局面。（2）特赦间隔通过中西方赦免制度的比较研究，会发现世界上关于特赦实施间隔相对固定的国家不在少数，较为典型的是韩国的赦免做法。我国贯彻宽严相济的刑事政策多年，特赦间隔的相对固定，可弥补法律刚性的要求，也给宽严相济的刑事政策进行了补充。但需要说明的是，虽然笔者赞同赦免间隔固化，但并不追求赦免制度的固定化。刑事政策的法典化、固定化是依法治国的根本要求，而赦免应适应时代的发展、社会的需要，特赦制度还是应保留一定的弹性，随社会发展而调整，使之能更加有效地发挥法治有益补充的作用。（3）执行程序现阶段我国宪法及其他相关法律规定了特赦自上而下的执行程序。这种规定较为简单，对特赦执行程序并未做详细说明。2019 年特赦令颁布之后，两高等五部门联合制定的 特赦实施办法，从而明确了司法部门的特赦制度的执行权责。随后，司法部印发了 监狱提请特赦工作程序 和 关于司法行政机关对社区服刑人员报请特赦有关程序要求，但都以部门规章形式颁布。特赦工作涉及服刑人员切身利益，涉及社会公众高度关切，也影响并指引社会公众对赦免人员的接纳程度。部门规章显然不足以处置宪法中特赦制度程序，因此需详尽化、规范化，制定位阶对等的程序法律。（二）落实部门职责，提升实施效果特赦工作的扎实有效开展不能脱离工作实施的效果评定。2015 年和 2019 年两次特赦令实施均取得了非常好的社会效果。根据中央政法委的要求和工作部署，现阶段已经形成了公、检、法、监狱、社区矫正、居民委员会等多部门联合参与机制，形成了多部门权责明晰、分工明确的赦免工作局面。但赦免工作头绪较多、核查难度大，尤其是刑事执行中的具体实施内容仍有待细化。实践中，以人民法院依法裁定服刑人员是否具有现实危险性的判断为例，笔者认为赦免人员的危险性评估需要以重返社会的风险和收益衡平为视角，进而细化危险性指标，亦可参照 2021 年底最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发的 关于加强减刑、假释案件实质化审理的意见 文件中假释案件办理的相关条款。但因赦免罪犯和被依法裁定准予假释罪犯的刑事结果存在差异，相较于特赦服刑人员，假释罪犯具有预后功能，赦免则不具有相应的约束，因此赦免制度还应该综合考虑服刑人员的犯罪能力、家庭接纳情况、回归区域发展状况等现实因素。除此之外，笔者认为还可增加以社区为主体的赦免预后体系，对赦免之后的罪犯给予一定监督和帮扶，当然这是否和特赦本质“免刑不免罪”存在冲突还有待论证。但立足于行刑社会化的视角，增加赦免的预后功能，可加强赦免工作落实，保证赦免工作效果，增进赦免工作的支持。对赦免人员个体来说，也可化解出监准备时限较短的局促。（三）加强监狱管理，关注重点个案近两次特赦令的颁布，为赦免工作积累了较为丰富的实践经验。监狱工作具有预防犯罪和惩罚罪犯的重要作用，因此监狱特赦工作的重点应加强监狱管理，细化管理职责，做好政策宣传，避免极端事件出现。特赦是对部分在押服刑人员的刑的消52诉 讼 法 学董琦：赦免制度刑事执行问题研究安徽警官职业学院学报20231安徽警官职业学院学报20231除，其实质意味着罪犯出监工作的办理，故监狱方更应做好犯情摸排，确保赦免人员安全出监。值得关注的是，现阶段部分服刑人员年龄较大，服刑时间较长，特赦之后心理负担较重，做好这类服刑人员的出监管理以及安置帮教工作，助其平稳复归社会，这需要监狱干警准确、及时发现问题，做好应急准备，避免突发事件出现。笔者认为尽早进行个案干预，可借鉴浙江某些监狱的做法，通过将罪犯划分为不同的安置帮教等级，重点安置的罪犯尽快、及时与社会福利和民政部门进行对接，确保出监人员均能良好地回归社会。为延续监狱管理的稳定，应对特赦罪犯进行释放前教育，告知罪犯因特赦而获得刑罚免除，确保罪犯能够正确对待，不能存有侥幸心理，对能够获得新生的机会要珍惜，对党和国家应心怀感激，对法治要心存敬畏。同时监狱应指导赦免人员积极转变角色，努力适应社会，定期跟踪并适时进行回访。综上，2015 年和 2019 年先后两次特赦制度，从启动的方式和适用的范围来看，具有政治性、社会性、法律性，启动慎重、调研深入、影响深远，这都是前 7 次的特赦无法比拟的。在积累大量实践经验的同时，也为我们研究打开了新的视角。赦免制度是国家治理现代化的一块基石，解决其刑事执行问题是确保赦免制度落实、生效的实际需要。【参考文献】1何显兵.我国赦免制度的规范与完善基于中国传统和域外经验的比较考察J.社会科学，2019（12）：8.2丁延龄.论被赦免者的意愿在赦免制度中的意义从美国判例法传统到中国实践J.西部法学评论，2016（5）：50-57.3张浩.刑事司法政策视野下我国赦免制度的价值思考兼论反腐不可以先行赦免J.黑龙江省政法管理干部学院学报，2016（1）：28-31.4徐彰.赦免制度：“宽恕”在国家心理中的体现J.公民与法（综合版），2015（4）：4.5秦强.坚持公平正义的反腐原则简评“腐败赦免论”J.湖南社会科学，2015（1）：5.Research on Criminal Execution of Pardon SystemDong Qi(The National Police University for Criminal Justice，Baoding Hebei 071000)【Abstract】Nowadays，the pardon system is not limited by the ruler s intention to consolidate the politicalpower，but has become the inevitable choice of social civilization，public rationality，and leniency of punishment.The era of severe law is gone，and what awaits is widespread acceptance of the pardon system andthe expectation that it will play its rightful role as a useful complement to national governance.Therefore，to pay attention to and improve the pardon system is not only the needs of national governance，leniencyof punishment，but also the protection of human rights.This paper focuses on the current practice of thepardon system，thinking and exploring the way to improve the pardon system.【Keywords】pardon system；equity law；path to perfection（责任编辑：唐世业）53