平衡计分卡在行政事业单位项...算绩效评价体系中的应用研究_姜娜.pdf

145145投资与创业Investment and EntrepreneurshipApr.2023Vol.34,No.72023 年 4 月第 34 卷第 7 期平衡计分卡在行政事业单位项目预算绩效评价体系中的应用研究姜 娜（北京市生态环境评估与投诉中心，北京 100161）摘 要：行政事业单位项目预算绩效评价尚存在指标体系设计与战略目标脱节、财务与非财务指标缺少有效衔接、未体现社会效益等问题，亟须加强项目预算绩效评价的应用研究。本文从平衡计分卡在行政事业单位项目预算绩效评价中的应用入手，提出在建立绩效评价体系时需要增加社会责任维度，详细研究 5 个维度绩效评价体系的构建过程，旨在提高绩效指标体系设计的系统性和科学性，实现项目战略目标的落地，提升行政事业单位项目预算绩效管理水平。关键词：平衡计分卡；项目预算绩效评价；行政事业单位一、研究背景公共财政预算绩效管理高质量发展的推进，对预算绩效管理提出了更高要求，国家坚持将提升政府治理能力作为预算绩效管理的目标，督促引导行政事业单位制定发展战略，认真履职，为社会公众提供优质的公共产品和服务。而项目预算绩效评价是预算绩效管理的主要载体，加强项目预算绩效评价的研究，有利于推进行政事业单位战略目标的实际落地，完成其治理国家的重要使命和社会责任。平衡计分卡作为能够将战略目标分解转化为关键绩效指标的管理工具，将行政事业单位战略目标放在首位，在战略框架下开展绩效评价，通过绩效评价实现其战略目标，为推进行政事业单位项目预算绩效评价工作开创了新的思路。本文以 A 单位 B 项目作为案例研究对象，通过介绍预算绩效评价与平衡计分卡的基本原理，结合行政事业单位特有的公益属性，提出在建立绩效评价体系时需要增加社会责任维度，并系统研究平衡计分卡在 B 项目预算绩效评价中的具体应用过程，希望能够为我国行政事业单位的预算绩效评价工作提供借鉴作用。二、平衡计分卡与预算绩效评价的基本原理（一）平衡计分卡的含义平衡计分卡是指基于企业战略，从财务、客户、内部业务流程、学习与成长四个维度，将战略目标逐层分解转化为具体的、相互平衡的绩效指标体系，并据此进行绩效管理的方法1，其实质是通过设计多维度、多元化且相互衔接的关键绩效指标体系，将战略目标转化为关键实际行动，以此提升预算绩效管理水平。（二）预算绩效评价的含义预算绩效评价是运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对部门为实现其职能所确定的预算绩效目标的实现程度，以及为实现这一目标所安排预算的执行结果进行的综合性评价2。（三）平衡计分卡在行政事业单位预算绩效评价中的应用与发展1.行政事业单位应用平衡计分卡的可行性平衡计分卡适用于战略目标明确、管理制度比较完善的部门。现阶段，国家坚持将提升政府治理能力作为预算绩效管理的目标，督促行政事业单位制定发展战略，认真履职，提高政府治理效能，以增强其公信力和执行力，这为平衡计分卡在行政事业单位的顺利应用创造了有利条件。（1）有明确的战略目标。行政事业单位为更好履职，需要规划 3 5 年工作愿景，每年根据政府受托任务编制项目规划，明确发展战略和行动目标，为平衡计分卡的应用创造了条件。（2）单位内部沟通渠道畅通。行政事业单位具有为政府辅政的重要职能，在管理中充分体现出党建引领的特性，管理层与员工能够进行有效的信息沟作者简介：姜娜（1983），女，北京人，本科，高级会计师。研究方向：行政事业单位财务管理。146社会视点通，拥有较为畅通的内部沟通渠道。（3）信息系统的支持与内部流程的优化。行政事业单位为提高工作效率、节约资源，更好地履行职责，需要借助信息化技术手段不断建立和优化内部管理流程，如借助信息化手段加强预算一体化管理、搭建业务信息化系统等。2.平衡计分卡在行政事业单位的应用发展行政事业单位为社会提供公共产品和服务，具有公益特性，仅通过客户、财务、内部流程、学习与成长四个维度对其进行绩效考评远不能体现其核心价值。（1）社会责任维度。行政事业单位承担着政府治理国家的重要使命和社会责任，其积极承担社会责任能够在赢得社会公众满意的同时提升政府公益性形象，该维度位于平衡计分卡的首位。（2）客户维度。行政事业单位的经营目标是持续地为社会提供优质的公共产品和服务，并以社会公众是否满意为评价基础，将社会公众满意度作为目标导向。（3）财务维度。行政事业单位的运行需要消耗大量的资源，以实现其产出效益，完成预算绩效目标，财务维度评价是行政事业单位承担公益性社会责任、提升公众满意度的重要保障。（4）内部流程维度。行政事业单位提供公共产品或服务的质量的高低，取决于管理各个环节及流程是否有效，内部流程管理是公共产品或服务质量的保障。（5）学习与成长维度。行政事业单位成长的过程同时也是其员工成长的过程，无形资产所创造的价值决定了其未来发展潜力和辅政优势，学习与成长是行政事业单位可持续发展的基础。三、平衡计分卡在 A 单位 B 项目预算绩效评价中的应用案例分析（一）A 单位和 B 项目的基本情况A 单位是公益一类事业单位，主要通过 B 项目管理来实现其履职和战略落地。B 项目是落实党中央关于推进生态文明建设的一项重要战略部署，以改善生态环境质量为目标，通过开展区域空间生态环境评价，科学确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，合理编制生态环境准入清单，构建在市域国土空间上的生态环境分区管控体系（简称“三线一单”）3-4，以实现对生态环境的精细化管理。（二）A 单位项目预算绩效评价存在的主要问题1.项目预算绩效评价体系建设未上升至战略高度项目管理是 A 单位预算管理的核心内容，是实现其履职的重要抓手。随着财政体制改革的不断深化，行政事业单位管理者已意识到项目预算绩效管理的重要性，但对项目绩效评价认知不足，缺乏整体战略的长远规划，导致项目绩效评价体系与单位整体战略脱节。2.项目预算绩效评价体系指标设计缺乏系统性和科学性A 单位项目预算绩效评价过多关注单一的财务产出指标，侧重于短视决策，忽视了员工个人成长、信息化建设、公众满意度、社会公益性等多元化非财务指标体系的设计，同时未实现财务指标与非财务指标间的相互衔接，使得指标间未产生“多米诺骨牌”效应。3.项目预算绩效评价体系未体现社会效益的重要性A 单位主要借助项目预算实现其为社会公众提供公用产品和服务的目的，公益性要求其发挥社会效益，提高政府治理能力。而 A 单位传统的项目绩效评价体系多注重以财务产出指标为导向的绩效评价，缺少公益性的社会责任指标，使其绩效评价体系设计缺少社会效益导向。4.缺少项目预算绩效评价结果的反馈和应用A 单位对项目绩效评价更多注重单一项目的事前绩效评估和事后绩效评价结果，未能及时借助项目预算绩效评价结果查漏补缺，将有用的评价信息转化为提升单位未来项目绩效管理水平的有效驱动，阻碍了行政事业单位整体预算绩效管理水平的提升。（三）平衡计分卡在 A 单位 B 项目预算绩效评价中的具体应用过程1.B 项目战略目标的确定B 项目战略目标以生态环境质量改善为核心，制定 B 市生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，并落实到空间管控单元，构建环境分区管控体系，为提升绿色发展质量提供源头管控抓手，以实现对 B 市生态环境的精细化管理。2.B 项目战略目标基于平衡计分卡的分解为保障战略目标落地，A 单位按照平衡计分卡原理将 B 项目的战略目标具体分解如下。（1）社会责任维度。B 项目肩负着加强 B 市生态文明建设重要战略部署的重要使命，是落实生态环境保护、坚决打好污染防治攻坚战的重要战略举措，承担着建立以“三线一单”为核心的 B 市生态环境分区管控体系、提升政府治理能力、为人民群众创造良147社会视点好的社会效益等社会责任。（2）客户维度。A 单位是政府部门辅政的公益性事业单位，履职资金来自财政拨款，是人民群众的纳税款。因此，应将提升 B 项目社会公众的满意度作为其主要战略目标。（3）财务维度。公益一类事业单位不以盈利为最终目的，其以最小的成本实现高质量的效益为目标之一。提高 B 项目预算资金使用效益是财务维度主要追求的目标。（4）内部流程维度。这一维度以确定优化项目价值链、抓住项目立项和过程管理的重要价值链条、提高项目立项通过率、加强项目实施过程管理控制为主要目标。（5）学习成长维度。A 单位是辅政的技术支撑单位，技术人员的培养和专业技术水平的晋升、信息化平台的建设直接影响 B 项目战略绩效成果和 A 单位战略落地。因此，加强技术人员队伍建设、加强单位文化建设、提高信息化水平应作为学习成长维度主要追求的目标。3.B 项目关键绩效指标体系的建立在关键绩效指标选择上，A 单位坚持选择符合单位实际情况，能够代表自身行业特性、最终能促成自身战略目标实现的可操作性的关键绩效指标。B 项目关键绩效指标的设计以社会责任为出发点和归宿，以提高社会公众对公共产品和服务的满意程度为前提，以低成本资源消耗实现高质量公共产品和服务为目标，优化项目过程管控价值链条，从而提高行政管理效率。（1）社会责任维度。B 项目需要构建以“三线一单”为核心的 B 市生态环境分区管控体系，为改善生态环境质量提供源头性管控抓手。因此，此维度选用为规划及项目环评提供支撑、实现对 B 市生态环境的精细化管理、提高生态环境参与综合决策的能力作为关键绩效指标。（2）客户维度。B 项目将成果转化为市政府提升综合治理能力的管控政策，为社会公众提供优质的公共产品和服务。因此，该维度选择技术成果数据审核通过率、政策研究成果满意度、部分成果应用程度指标作为关键绩效指标。（3）财务维度。企业强调股东利益最大化，本文将事业单位的股东看作政府，政府追求的利益最大化即“以低成本资源消耗实现高质量公共产品和服务，提升政府形象”。为实现提高预算资金使用效益的目标，A 单位从项目预算资金的由来、预算资金执行及成本控制、产出数量及质量 3 个视角，选取预算编制的科学性及合理性、资金到位率、预算执行率、成本控制合理性、成果产出数量及质量达标关键指标。（4）内部流程维度。为提高公众满意度，充分履行社会责任，A 单位管理者重点思考实现战略目标的途径。A 单位抓住 B 项目立项和项目实施管理重要价值链条，选取立项依据充分性及程序规范性、管理制度健全性、制度执行有效性及资金使用合规性、过程监控有效性、项目完成及时性等多元化关键指标5，优化项目实施管理重要价值链条，通过提高项目立项通过率，加强项目实施过程的有效监管，提高行政管理效率，以低成本投入实现高质量产出，为社会公众提供优质的公共产品和服务，从而获得公众的认可。（5）学习和成长维度。A 单位是辅政的技术支撑单位，要具有可持续的技术价值核心创造力，需要加强单位人力资源、信息资源和组织资源的建设。人员的培养和专业技术水平、信息化水平的高低直接影响 B 项目战略绩效成果和 A 单位长远战略目标的实现。因此，A 单位选取了技术职称人员比例、单位组织内部培训月均次数、员工满意度及“三线一单”信息化平台框架设计完成率等关键绩效指标。B 项目最终确定的战略目标和关键绩效指标如表 1 所示。4.B 项目关键绩效指标体系的权重设计平衡计分卡各个维度之间的平衡关系主要通过指标权重来实现。由于 A 单位初次运用平衡计分卡确定关键绩效指标，缺乏可参考性的历史经验数据，所以单位采用专家打分法对 B 项目的指标权重进行确定。第一步，以 A 单位战略目标为导向，由单位专业技术委员会专家 1 名、外聘专家 4 名，共计 5 人组成项目绩效评价小组，对关键绩效指标赋值。第二步，根据非常重要、重要、一般三个不同等级分别赋值为5、3、2 的分值。第三步，根据关键绩效指标赋分，专家采用算术平均值的方法计算指标平均值。第四步，根据单个指标平均值占整体的平均值比重，计算出关键绩效指标权重值。B 项目关键绩效指标体系权重如表 2 所示。5.A 单位 B 项目预算绩效评价方案的组织实施A 单位根据上述关键绩效指标体系组织实施了B 项目预算绩效评价方案。在制定 B 项目关键绩效指标目标值时，A 单位管理层确定的主要原则为目标值要符合单位实际情况，可参考单位年度预算指标148社会视点等相关数据。此外，还应参考该项目其他省市行政事业单位水平，向行业标杆靠近。比如，客户满意度和员工满意度等非财务指标没有历史数据，由项目绩效评价组拟定初步意见，A单位决策管理层最终确定标准。另外，应用平衡计分卡过程中，科学制订关键行动计划是绩效指标达到最终目标值的要点。基于单位资源有限的特性，A 单位对诸多行动计划进行整合和筛选，最终确定了实现战略目标所需的投入，并表 1 B 项目最终确定的战略目标和关键绩效指标维度战略目标关键绩效指标社会责任维度建立以“三线一单”为核心的 B 市生态环境分区管控体系，提升政府治理能力，为人民群众创造良好的社会效益为规划、项目环评提供支撑实现对 B 市生态环境的精细化管理提高生态环境参与综合决策的能力客户维度提高公众满意度技术成果数据审核通过率政策研究成果满意度部分成果应用程度财务维度提高预算资金使用效益预算编制的科学性及合理性资金到位率预算执行率成本控制合理性成果产出数量及质量达标内部流程维度提高项目立项通过率立项依据充分性及程序规范性加强项目实施过程管理管理制度健全性制度执行有效性及资金使用合规性过程监控有效性项目完成及时性学习和成长维度加强技术人员队伍建设技术职称人员比例加强单位文化建设单位组织内部培训月均次数员工满意度提高信息化水平“三线一单”信息化平台框架设计完成率表 2 B 项目关键绩效指标体系权重关键绩效指标专家 1 打分专家 2 打分专家 3 打分 专家 4 打分专家 5 打分平均值权重/%为规划、项目环评提供支撑555555.005.51实现对 B 市生态环境的精细化管理555555.005.51提高生态环境参与综合决策的能力555555.005.51技术成果数据审核通过率555555.005.51政策研究成果满意度555555.005.51部分成果应用程度555555.005.51预算编制科学及合理性535554.605.07资金到位率553534.204.63预算执行率553534.204.63成本控制合理性553534.204.63成果产出数量及质量达标555555.005.51立项依据充分及程序规范性535254.004.41管理制度健全性555534.605.07制度执行有效及资金使用合规性555534.605.07过程监控有效性553554.605.07项目完成及时性555334.204.63技术职称人员比例553354.204.63单位组织内部培训月均次数535254.004.41员工满意度535354.204.63“三线一单”信息化平台框架设计完成率535534.204.63149社会视点表 3 A 单位 B 项目预算绩效评价实施方案维度关键绩效指标权重/%目标值关键行动计划社会责任维度为规划、项目环评提供支撑5.51制定“三线一单”实施意见编制“三线一单”工作实施方案及技术方案，组织基础研究与战略问题识别，推进“三线”划定与要素分区，实现管控单元集成与清单编制实现对 B 市生态环境的精细化管理5.51提高生态环境参与综合决策的能力5.51客户维度技术成果数据审核通过率5.51100%组织技术成果通过生态环境部验收政策研究成果满意度5.51“三线一单”实施意见经B 市政府审议通过组织开展对 16 个区及经济技术开发区开展实地调研和征求意见，汇总整理形成专题会审议资料部分成果应用程度5.51研究成果转化为政府政策，应用于实践。（根据当年规划、项目环评等实际报送审批情况而定）组织专业技术人员跟踪、统计成果转化应用情况财务维度预算编制的科学性及合理性5.07经专家科学论证组建“三线一单”项目工作组，制定项目绩效目标，编制项目预算申报书、可行性材料，组织专家论证资金到位率4.63 90%预算执行率4.63 95%根据项目绩效目标，制订全年项目实施计划，匹配业务执行事项与预算资金支付进度成本控制合理性4.63计划成本且实现绩效目标成果产出数量及质量达标5.51B 市生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、N 个生态环境管控单元（技术产出成果决定）、一套生态环境准入清单并达到生态环境部的技术要求组建“三线一单”项目工作组，编制“三线一单”工作实施方案及技术方案，按步骤组织基础研究与战略问题识别，推进“三线”划定与要素分区，实现管控单元集成与清单编制内部流程维度立项依据充分及程序规范性4.41项目入库率 100%组建“三线一单”项目工作组，准备项目立项材料，按立项程序开展项目可行性分析、事前绩效评估等工作，完成项目入库管理制度健全性5.07财务制度：项目管理办法、预算管理办法、合同管理办法、政府采购管理办法、固定资产管理办法、会计基础工作规范及单位内控手册等；业务制度：项目实施方案、技术方案组织制定或修订单位财务管理制度、内控流程及业务制度制度执行有效及资金使用合规性5.07项目绩效管理计划表 1 个、每月召开 1次工作推进会，事中绩效跟踪 1 次编制项目绩效管理计划表并督办，组织项目中期汇报、组织项目事中绩效跟踪过程监控有效性5.07项目完成及时性4.63年限 1 年（项目一期工作）匹配业务执行事项与预算资金支付进度，编制项目实施计划学习与成长维度技术职称人员比例4.63 70%加强专业技术人员队伍建设单位组织内部培训月均次数4.41 3 次（月均）编制月度培训计划，搭建内部学习体系员工满意度4.63 80%开展单位员工满意度调查“三线一单”信息化平台框架设计完成率4.63100%购置“三线一单”项目软硬件设备，完成“三线一单”信息化平台框架设计，初步实现成果数据管理与共享与年度预算及绩效目标直接挂钩。A 单位 B 项目预算绩效评价实施方案如表 3 所示。四、平衡计分卡在 A 单位 B 项目预算绩效评价中的应用效果A 单位运用平衡计分卡为 B 项目建立并完善了绩效评价体系，通过落实改绩效评价体系取得了一定效果，主要表现在以下几个方面。第一，实现了项目战略目标落地化的绩效评价。应用平衡计分卡为 A单位的项目预算绩效评价工作提供了全新的管理视角，转变了管理者的管理思路，推动了战略目标的顺利执行和落地。第二，提高了关键绩效指标体系设计的系统性和科学性。五个不同维度多元化的关键绩效指标均围绕共同的战略目标，彼此之间相互衔接、互相影响，充分发挥了财务与非财务指标的协同效（下转第153页）153社会视点表 3 代际传承意愿对家族企业业绩扭转影响的回归结果变量模型 1Ingentrans2-32451.817*（-2.060）Ingentrans2436.903*（2.070）Size-0.042（-0.300）Largestsh0.023（1.090）Controlpercentage-0.014（-1.000）IndexZ0.131（0.380）Duality0.383（1.010）Manager-0.674*（-2.100）Growthrate0.100（1.280）Constant-46.108*（-2.100）N358R20.051注：*、*、*分别表示在 1%、5%、10%的水平上显著。而，当代际传承意愿超过一定限度时，过高的代际传承意愿则不利于家族企业的业绩扭转。本文存在以下不足：首先，本文选用上市公司数据，结论普适性受到一定限制。其次，探讨的代际传承意愿仅考虑我国情境，代际传承意愿对家族企业业绩扭转的影响在我国情境和西方情境下是否存在差异也值得探讨。未来研究可以采用非上市公司数据验证本文假设，也可以在不同国家背景下展开进一步探讨。参考文献1 窦军生,张玲丽,王宁.社会情感财富框架的理论溯源与应用前沿追踪：基于家族企业研究视角 J.外国经济与管理,2014,36(12):64-71.2 刘焕鲁.家族企业控制权对绩效的影响研究 D.济南:山东大学,2018:33.3 李凯杰.家族企业传承中的社会资本对跨代创业与绩效的影响研究 D.广州:华南理工大学,2020:25.4 涂玉龙,陈春花.家族性、家族企业文化与家族企业绩效:机制与路径 J.科研管理,2016,37(8):103-112.5 龚恩华,张华倩.我国家族企业“子承父业”模式研究 J.现代商业,2016(30):83-84.6 周任重.基于创业者知识转移视角的家族企业代际传承模式研究 J.商业时代,2013(3):96-97.应，提高了行政管理效率6。第三，应用平衡计分卡，结合行政事业单位特有属性，创造性地提出了社会责任维度，通过努力实现管理的精细化，创造出了良好的社会效益。第四，充分利用项目预算绩效评价的结果，查漏补缺，扬长避短，切实提升了单位的项目预算绩效管理水平，提高了政府的治理能力。五、结语项目预算绩效评价是行政事业单位预算绩效管理的主要载体，随着公共财政预算绩效管理高质量发展的推进，加强对项目预算绩效评价的应用研究，有利于行政事业单位为社会公众提供优质的公共产品和服务，实现其治理国家的重要使命和社会责任。本文以案例研究的形式系统论述了 A 单位运用平衡计分卡为 B 项目构建预算绩效评价体系的具体过程。通过推进基于平衡计分卡的项目预算绩效评价体系建设，A 单位提高了 B 项目关键绩效指标体系设计的系统性和科学性，为实现 B 项目战略目标奠定了坚实的基础，提升了行政事业单位的项目预算绩效管理水平。参考文献1 财政部会计资格评价中心.高级会计实务 M.北京:经济科学出版社,2019:185-186.2 邹诗琪.行政单位项目支出预算绩效评价研究：H 省民宗事务部门项目经费为例 D.武汉:中南财经政法大学,2019:9-10.3 李王锋,吕春英,汪自书,等.地级市战略环境评价中“三线一单”理论研究与应用 J.环境影响评价,2018,40(3):14-18.4 吴文胜.滁州港规划（调整）环境影响评价与“三线一单”相符性研究 J.科学咨询(科技管理),2018(7):45-46.5 中华人民共和国财政部.关于印发中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）的通知 EB/OL.(2021-08-25)2023-01-13.http:/ 刘卓菁.平衡计分卡在高校专项资金绩效评价的应用研究：以 HK 高校为例 D.北京:首都经济贸易大学,2018:11-12.（上接第 149 页）