建设高质量高等教育体系何以...动——基于多源流理论的视角_韩菲尹.pdf

建设高 质量高等教育 体系何以成为国家行动基于多源流理论的视角韩菲尹何志伟摘要：建设高质 責高等教育体系是推动我国高等教育高质量发展的重要举措。衣文运用多源流理论深入分析建设高质量高等教育体系何以成为国家行动的政策议程研究发现：问题溪流来自客观事卖的发展，包括高等教育体系规模之关键指标的变化、我国已进入高质量发展阶段之焦点 事件的推动和高等教育地位不断升之现行信息的反馈；政策溱流来自政策共同体的助推，包括专家 学者的建言献策、广大高校的租极参与和社会力量的大力支持；政治讓流来自共识的建立，包括国民情绪的表达、领导人的意志体现以及党和政府的高麾重祠党的十九届五中全会召开成功开启了政策之窗，在政策提案者的推动下三大溱流顺利结合，促使高质 量高等教育体系建设成为国家行动且有效落地（关键词：高质 量高等教育体系；国家行动；多源流理论輪（謂，编号；憑励寡）；浙數科研謂目“高巍翁故略每翁下浙江翁驗四五专農翁嫌食堉目鐵号：？：浙扛省論會轉李觌划衡食：载题戴强省？下一派學科建设？及提升路径藤聚徽編警（？卜作翁：獅尹浙？水利水电：学韓実凝灶；匍途俱浙江工业大聲彝息主学建设高质量高等教 育体系何以成为国家行动党的十九届五中全会提出“建设高质量教育体系”，中华人民共和国 国民经济和社会发展第十四个五年规划和二？三五年远景目标纲要将这一精神落到实处，“建设高质量教育体系”成为一项国家行动。那么，对于处在整个教育体系最高层次的高等教育 而言，建设高质量高等教育体系成为国家行动也必然是它的题中之义。然而，建设高质量高等教育体系究竟是如何成为国家行动的？政府的决策依据是如何产生的？过程是怎 么建立的？其中的内在机理又是什么？这些问题都需要科学探讨和系统解答。美国著名政策科学家和政治学家约翰？金登（）提出的多源 流理论作为分析公共政策形成过程的流行理论，能够给予我们一种全新的分析视角和理性的阐释说明，深化我们对建设高质量高等教育体系成为国家行动的理解和认识。一多源 流理论及其 适切性金登教授提出问题溪流、政策溪流和政治溪流三条主要溪流来刻画政策制定的过程。问题溪流考察政府官员是如何将其注意力固定在某一问题而不是另一问题上，他们通常利用关键指标、焦点事件和信息反馈等来引起对于问题的关注。？政策溪流是指政策共同体依靠政策建议进行全面理性决策的过程，这个共同体的构成人员包括：研究人员、国会的办事人员、规划 与评估办公室和预算办公室的人员、学 者、利益集团的分析人员。？政治溪流 独立于问题溪流和政策溪流，它由诸如公众情绪、压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成。？般而 言，三条溪流呈现出分离 而 非汇合的状态，需要政策企业家做好准备，充分利用政策之窗开启的机会，实现它们之间的结合。近年来，国 内学界对多 源 流理论的关注日益增 多，它的分析框架也被广泛运用于各领域的政策研究之中，如当代中国改革启动的议程设置美约翰？金登：议程、备选方案与公共政策（第二版），丁煌、方兴译，中国人民大学出版社 年版，第 页。美约翰？金登：议程、备选方案与公共政策（第二版），丁煌、方兴译，中国人民大学出版社 年版，第页。美约翰？金登：议程、备选方案与公共政策（第二版），丁煌、方兴译，中国人民大学出版社 年版，第页。教育政 策与政策制定过程？、住 房限 购政策的变迁？、新时代 青年的有 序参政能力？、网约车规制政策变迁等。教育领域的研究也不例外，如全面振兴本科教育的政策议程？、网络教育政策的变迁？、新高考改革政策议程的设置？、幼儿体育教育政策等。可见，多 源 流理论能够帮助分析政策变迁的过程，在解释政策形成方面具有一定的适切性。但是，多 源流理论是西方舶来品，烙有明显的国外语用痕迹。如果不对该理论进行本土化改造，直接照搬照抄来分析中国的社会现象，会出现水土不服的问题，产生一定的局限性。基于此，本文根据研究对象所处中国情景对多 源 流理论进行适当修正，让其成为具有更强解释力的政策研究工具，以使建设高质量高等教育体系成为国家行动的研究分析变得更加科学。一方面，三条溪流的独立性问题。金登的多 源流理论对于三条溪流的立论假设是彼此独立互不影响 的，这在现实的社会系统中是难以为继的存在。相反，三条溪流 可能是相互依赖的，其中某条溪流的变化会影响另外两条溪流的变化，甚至可能一条溪流发挥主导作用决定了整个政策变迁，其余两条溪流则是辅助作用。另一方面，构成要素的普适性问题。多 源流理论是由问题溪流、政策溪流、政治溪流、政策之窗和政策企业家按照一定逻辑组成的概念体系，它的构成要素蕴含本土特性。例如，政治溪流的构成要素包括压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等，它们在我国的政策语境中解释力有限，不具有普适性，需要对其进行一定程度的修正。马胜强等：当代中国改 革启动的议程设置与政 策制定过程基于多源流理论的分析，科学社会主义年第期。闫建、娄文龙：我国住 房限购政策 变迁研究基于对多源流理论修正的视角，理论探索年第期。李春梅：新时代青年有 序政治参与能力的发展困境及提 升研究基于多源流理论视角，中国青年研究年第期。黄扬、李伟权：网络舆情推动下的网约车规制政 策 变迁逻辑基于多源流理论的案例分析，情报杂志年第期。钟秉林、段戒备：全面振兴本科教 育的政 策议程探析基于多源流理论的视角，中国高等教育年第期。郭璨、陈恩伦：我国 网络教育政策变迁的多源流理论阐释，教育研究年第期。徐东波：新高考 改 革 政 策议程设置分析基于多源流理论视角，教 育与经济年第期。叶林、李寅：我国幼儿体育 教育 政策的多源流分析：政 策之窗的开启与推动，学术研究年第期。隹豫离质尋緣窗薄系雜觀翁为国蒙行二问题溪 流：客观事实的发展建设貪质量高等教育体系成为家行动的问题溪流主要包括我國禽等教育体系规楔之关键指标的变化，我屆进人高质量发展阶段之焦点事拌的推动和备等教育地位不断提升之现行信息的反馈。（一）关键指标的变化：我国已建成世界规模最大的高等教育体系根据全国教育拿业发展铳计公报数据，我国各种形式时高等教育在总规模从年的万人增加至年的万人，呈现出逐年稳步增长的态势；我国禽敎育毛人学率从 年的增长至年的免，呈现出逐年递增的趋势（见图）。義禽等教育在參总规模方面，与其他国家相比，中国：的研究生、普通本专科、成人本专科、窩等教育自争考试本专科等各种形式的规模总量已成为世界最太，这说明我隱裔辱敦育在学总规模琅榕了长足的发展为卞一步从貪辱敎育大国迈人高尊敦音强屆打下了坚实的基被。另外，依据马丁？特萝的？高等教曹太众化理论，（年份）高等教育在学总规模？毛人学率图全国高等 教育在学总规模及毛入学率？裉网讀雜翁全時敎賨事业十主壽續學鹫難爾尊，谭：教育政 策我国高等教育毛入学率在 年为，就已进入普及化阶段，而且之后的高等教育毛入学率还在不断提升，说明我国将有更多的适龄人口获得接受高等教育的机会。我国高等教育进入普及化阶段之后，预示着它的任务不能停留在单一的数量追求上，而是既要保持对规模速度增长的持续关注，更要注重对质量变革的探索寻求。？这种对质量变革的探索寻求实际上就是向着高等教育高质量发展的目标努力，以建设高质量高等教育体系推进高等教育强国建设。（二）焦点事件的推动：我国已进入高质量发展阶段 年月，中共中央政治局会议指出“我国 已进入高质量发展阶段”，这是根据国际形势和国家发展所处的阶段、所面临 的环境、所遇到的条件而做出的科学判断，意 味着“十四五”时期 我国经济社会发展要“以推动高质量发展为主题”，必须在立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的基础上体现高质量发展的要求。对于高等教育领 域而言，一是要准确理解进入新发展阶段后，我国社会主要矛盾的变化及其对高等教育发展的影响，只有解决好高等教育发展不平衡不充分的问题，推进高等教育内涵式高质量发展，才能从根本上满足人民对优质高等教育的需求，不断实现人民对高等教育创造美好生 活的向往。？二是要坚持贯彻新发展理念引领高等教育高质量发展的根本遵循，尤其是对高等教育发展方式转变、高等教育治理结构优化、高等教育增长动力转换和高等教育资源需求拓展方面的统领作用，以此开创高等教育提质创新发展的新局面。三是要深刻认识服务构建新发展格局是高等教育主动服务国家发展战略的重要使命和重大责任，这要求高等教育必须建成更高质量、更有效率、更加多样、更加生态可持 续、更加系统 协同、更加智能、更具活力的体系，？充分发挥其人才培养主阵地、科技创新策源地和社会服务引领地的作用，建立高质量高等教育体系支撑高等教育强国建设的新路径。别 敦荣：高等教育普及化背 景下研究生教育 发展的特点、要求和 战略重点，学位与研究生教育年第期。马海 涛、马国焘：中国社会主要矛盾 变化与 高等 教 育 发展，国家 教 育行政 学院学报年第期。张万朋、宋 海生：“两个大局”下高质量教育体系 的基本特征 与改 革 着力点，财经高教研究年第期。建设高质量高等教 育体系何以成为国家行动（三）现行信息的反馈：高等教育地位的不断提升高等教育作为整个教育体系 的龙头，它既是一个国家高层次人才培养和知识创新的主要阵地，也是一个国家发展水平与发展潜力的重要标志，它的质量高低影响着一国之综合实力的大小和一国之国际竞争力的强弱，可以毫不夸张地说：高等教育强则国强。因此，世界上的发达国家无一不是高等教育强国。随着新一轮科技革命和产业变革的加速演进，以人工智能、大数据、物联网等为代表的新技术、新应用、新业态方兴未艾，外在表现为 高新技术产业的蓬勃发展，内在 彰显为自主创新能力的不断提升。自主创新能力源自哪里？毋庸置疑，主要源自高等教育，它的属性决定了其在思想创新、理论创新、知识创新和科技创新等方面引领国家创新发展中具有不可替代的垄断性，？这更促使高等教育 越来越成为未来国家综合实力提高和核心竞争力增 强的决定性力量。正因如此，在世界经济论坛发布的年度全球竞争力报告中，也把“高等教育和培训”作为重要指标之一来衡量全球各国的竞争力水平。鉴于高等教育在服务国家创新发展方面所产生的影响越来越重要，所以它对经济社会发展的作用也发生了深刻的变化，即从发挥基础性支撑作用转向支撑和引领作用并重，？被人们赋予立足当下、赢得未来的“国之重器”之身份角色，足见高等教育地位的变化之大。三政策溪 流：政策共同体的助推建设高质量高等教育体系成为国家行动的政策溪流来自政策共同体的助推，主要包括专家学者的建言献策、广大高校的积极参与以及社会力量的大力支持。（一）专家学者：建言献策 高质量高等教育体系建设进入新时代以来，我国高等教育已经取得了很大进步，迈入了从规模眭依凡：大学内涵式发展：关于高质量高等教 育体系建设路径选择的思考，江苏高教年第期。杜玉波：新时代高等教 育的历史 方位和发展走向，中国高教研究年第期。教育政 策发展到质量发展的时期，进入了从高速增长到 高质量发展的阶段，这就需要新的话语体系补充到高等教育的政策研究中，唯有如此才能深刻认识到新时代高等教育的新变化，更好地实现高等教育的高质量发展。事 实上，为了提高我国高等教育质量，实现人才培养、知识创新和社会服务的高水平发展，继而推进高等教育强国建设，我国的专家学者一直努力发挥自身优势，积极建言献策。很多研究者致力于以高质量的高等教育研究来服务高质量的高等教育发展。党的十八大以来从“推动 高等教育内涵式 发展”，到“实现高等教育内涵式发展”，再到“建设高质量教育体系”中所包含的“建设高质量高等教育体系”，这些高等教育政策话语体系 的形成离不开他们建言献策的推动。专家学者建言献策的形式主要包括著书立说、学术论文、咨 询报告、报纸时评等，他们通过这些研究成果来宣传和推广自己的观点看法，并从不同视角出发去论证说明，在社会中创设一种积极的舆论环境，引起政府和公众的广泛关注和理性参与，以便为相关部门的研判调查和科学决策提供有效依据。（二）广大高校：积极参与高质量高等教育体系建设高等教育体系并非虚空无实的概念系统，而是由诸多高等教育活动得以发生的大学集合所构成的具有 物质属性的国家实体，高质量高等教育体系建设必须由以实施高等教育为使命责任的机构即大学加以落实。？在落实过程中，既要发挥一流大学群体的引领带动作用，也要重视其他大学群体的支撑服务功能，总体来说建设高质量高等教育体系是一流大学群体和其他大学群体共同高质量发展的结果。在这种逻辑关系下，建设高质量高等教育体系离不开广大高校从宏观或微观层面的积极参与。例如，清华大学通过建立高质量、有韧性的融合式教学体系，以推进教书育人的高质量发展；浙江大学通过打造国际合作教育样板区以创建高水平中外合作办学的标杆，来推动国际联合学院的高质量发展；南京大学以全校国际化工作为着力点，发布全球开放发展战略（），以推动开放办学的高质量发展；同济大学通过构建“四个一”就业育人工作体系，引导学生把个人小我融入社会大我，以实现就业育人的高质量发展；中 山大学眭依凡、王改改：大学治理体系与 治理能力现代化：高质量高等 教 育体系建设的必然选择，中国高教研究年第期。建设高质量高等教 育体系何以成为国家行动通过构建“五个融合”的卓越人才培 养体系来落实立德树人根本任 务，以推动学校高质量发展；陕西师范大学以教育评价改革为牵引来推动研究生教育的高质量发展；等等。（三）社会力量：大力支持高质量高等教育体系建设社会力量是由非政府组织、慈善机构、志愿者、社区、家庭、新闻媒体等多方主体构成的合力，这些主体是可以确认的、能够影响高等教育发展的群体或个人，属于高等教育系统外部的利益相关者。随着高等教育越来越走向社会系统的中心，这些外部利益相关者与高等教育的互动越发频繁，对高等教育的质量状况关注越来越多，很多主体表现出支持高质量高等教育体系建设的集体行动。而且，国家也是积极引导，中华人民共和国 国民经济和社会发展第十四个五年规划和年远景目标纲要中就明确提出“构建更加多元的高等教育体系”“落实和扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构，有序引导社会参与学校治理”。这对我 们更为理性地认知社会力量支持高质量高等教育体系建设提供了基础。众所周知，高质量高等教育体系建设是一项系统工程，涉及人才培养体系、学科专业体系、教师发展体系、交流合作体系、社会评价体系等方面，它的高质量建设需要耗费大量人、财、物等资源，仅仅依赖政府的有限资源供给显然无法满足它的高消耗之资源需求，这就需要社会力量的加入，把他们的资源作为补充。这样既能为社会力量支持高质量高等教育体系建设创造条件，也能为 高等教育多层次、多样化的社会供给带来新的发展生机，有利于构建“政府学校社会”三力互助的中国特色高等教育体系。四政治溪 流：共识的建立建设高质量高等教育体系成为国家行动的政治溪流来自国民对于共享优质高等教育 资源之情绪表达，领导人明确要求建设高等教育体系之意志体现，党和政府对建设高质量高等教育体系之高度重视。（一）国民情绪的表达：共 享优质高等教育 资源随着我国经济社会的不断发展，国民的民主意识、法治 意识不断增强，在追求优质高等教育 资源 时会对其中的不平衡不充分问题更加关注，教育政 策体现在不同地区、不同学校、不同群体都迫切希望享有更多个性化、多样化和终身化的教育 资源，满足不同主体的多元化需求，最终为国民思想道德素质、科学文化素质和身心健康素质的提高提供保障。事 实上，经过多年发展，我国的优质高等教育资源建设已取得很大进步，但与广大国民的强大需求相比供给仍显不足，这就必然造成高等教育系统中各主体因资源需求而产生一些矛盾和 冲 突。而且，随着我国高等教育 进入普及化阶段，整个社会对于国民综合素质的要求将会进一步提高，国家对于人力资本水平的标准也将会进一步提升，届时接受高质量的高等教育将由权利变为义务，它将成为满足人的全面发展能力之所必须。在这种情况下，广大国民对于优质高等教育 资源的需求比以往任何时候都更为迫切，对提供优质高等教育 资源的高等教育机构的渴求比以往任何时候都更为强烈，这种以满足人的全面发展能力为导向的优质高等教育资源必是出自高质量高等教育体系 的供给，这就需要高等教育体系结构的优化布局，也需要高等教育本身的内涵式发展，以确保高等教育高质量发展的秩序和活力。（二）领导人的意志体现：明确要求建设高等教育体系党的十八大以来，习近平总 书记对提高高等教育质量多次作出重要指示，也对建设高等教育体系提出明确要求。年月，习近平总 书记在清华大学考察时就指出，“一个国家的高等教育体系需要有一流大学群体的有力支撑，一流大学群体的水平和质量决定了高等教育体系 的水平和质量”。？习近平总 书记的讲话为我国建设一个好的高等教育体系指明了方向，提供了遵循。一般而 言，一个好的高等教育体系应能形塑美好未来、反映经济社会变迁、遵循高等教育规律、满足时代发展要求，各种形式的高等教育之间优势互补，各种类型的高校之间定位清晰，整个高等教育体系既开放包容而又充满活力，形成面向社会的自适应调节机制，满足国家经济社会发展的新需要。？在我国 已进入高质量发展阶段的时代背景下，好的高等教育体系就是建设高质量高等教育体系，它是实现高等教育高质量发展的重要举措。从世界高等教育的发展轨迹来看，很多国家的高习近平在 清华大学考察时强调坚持中国特色世界一流大学建设目标方向为服务国家富强民族复兴人民幸 福贡献力量，教 育 部官网，：马陆亭：“十四五”时期 高等 教育发展的历史 方位，江苏高教年第期。建设高质量高等教 育体系何以成为国家行动等教育体系都是结合本国的政治、经济、文化特色形成的本土化高等教育体系，它们既存在共性，又存在个性，但在提高 高等教育质量、增 强 高等教育 实力方面是相通的。所以，建设高质量高等教育体系属于我国本土生成的高等教育话语体系，是对领导人明确要求建设高等教育体系之意志的贯彻落实。（三）党和政府的高度重视：建设高质量高等教育体系 年月，党的十九届五中全会通过中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二？三五年远景目标的建议，提出“建设高质量教育体系”，强调“提高高等教育质量”，奏响了建设高质量高等教育体系 的号角；年月，中华人民共和国 国民经济和社会发展第十四个五年规划和二？三五年远景目标纲要不仅将“建设高质量教育体系”作为提升国民素质、人力资本水平和人的全面发展能力的关键举措，而且重点突出“提高高等教育质量”，迈入了建设高质量高等教育体系 的新征程。年月，在第十三届国际 高等教育大会上我国教育部部长怀进鹏明确表示，要“坚持以人民为中心发展高等教育，坚持以规律为遵循办好高等教育，坚持以开放为路径参与全球高等教育 治理，努力构建高质量高等教育体系”？。教育部高等教育司 司长吴岩也指出，要在新起点上构建高质量发展体系，建设高等教育强国，着力抓好“四个质量”，推动 高校树立质量意识，掀起质量革命，建成质量文化。？这些都说明了政府的立场和态度，坚定不移地走中国特色的高等教育发展之路，努力建设高质量高等教育体系。除此之外，中国高等教育学会会长杜玉波在深入分析国际国 内现有机遇和挑战的基础上，提出通过“完善以立德树人为根本的协同育人体系”“夯实以机制创新为重点的人才培养体系”“打造以服务需求为支撑的学科专业体系”“健全以高 素质专业化为标准的教师发展体系”“构建以质量贡献为导向的教育评价体系”“畅通以合作共享为基础的教育开放体系”来构建高质量高等教育体系。？怀进鹏部 长 在 第十三届国际高等 教 育大会部 长论坛上作视频 致辞，教 育 部官网，：吴岩：构建高质量发展体系建设高等教育强国，中国教 育报年月日。杜玉波：构建高质量高等教育体系，中国教 育报年月日。教育政 策五政策之窗开启：三大溪 流结合通过对金登多 源 流理论的修正可知，问题溪流、政策溪流和政治溪流三者并非是完全独立的，而是相互交织的，政策之窗的开启为它们提供了结合的时机，在政策制定者的推动下，三大溪流最后顺利结合，促使政策行动成功落地。第一阶段，自我国建成世界规模最大高等教育体系且高等教育已进入普及化阶段后，高等教育采用何种发展方式就成了首要解决的问题，特别是随着高等教育在国家经济社会发展中的重要性越来越凸显，从规模增长转向质量提升、走内涵式高质量发展之路成为我国高等教育发展的最优选择。这类问题既得到了政府、学校、社会的关注，也受到了党和政府的重视，党中央在深入分析国际国 内发展形势的基础上，作出我国 已进入高质量发展阶段的理性认知，这说明高等教育必须体现高质量发展的要求，它为三大溪流由漂浮走向结合做好了准备。第二阶段，年月，党的十九届五中全会召开，对制定国民经济和社会发展“十四五”规划和 年远景目标 提出了建议，这些建议中的教育部分就包含提出“建设高质量教育体系”和重视“提高 高等教育质量”，高质量高等教育体系建设成功赢来政策之窗开启的时机。此刻，问题溪流既得到政策共同体的助推，包括专家学者的建言献策、广大高校的积极参与以及社会力量的大力支持，也受到政治溪流中共识力量的影响，包括国民情 绪的表达、领导人意志的体现以及党和政府的高度重视，三大溪流的结合已然开始。第三阶段，这种结合必然影响到政策制定提案者的决策提案，他们根据各地代表意见提交提案，决策者根据各方建议并结合客观实际最后制订出科学合理的政策方案，年月发布的中华人民共和国 国民经济和社会发展第十四个五年规划和二？三五年远景目标纲要中关于“建设高质量教育体系”和“提高 高等教育质量”的具体内容就是最好的证明。而且，高等教育体系作为教育体系 的重要组成部分，“建设高质量高等教育体系”必然是“建设高质量教育体系”的重要内容。至此，“建设高质量高等教育体系”成为国家行动，年月，党的二十大报告提出，“加快建设高质量教育体系”，我国进入了推动 高等教育高质量发展麵麵戀寒織麟厲賴的新阶段建设高撤量等教育体系霜先慕坚輩中国特色，必须金面贯彻党的教育方针，觸社会主义办学方向，？同我离发展的现实霄标和未乘方商 紧密联系在起，为人艮服务，为中属共产党齋国理政脲务，为巩固和发展中色社会主义制度服务，为改韋开放和社会主义现代化建设服务，其次要强调分类发漏。翕等教言！要由普通本科攀校、本輯晨次职业荸校、裔职（：脅科）学校、成人商校等实施裔等翁嘗活动的机构组成，而高质量高等敎育 体系建设应是一个集合性的实体概念，養关駐：到各种形式的离等教育，通过强调分类发展来满足经济社会发展对高层次人才的多样化虜求和个性化的髙教育诉求气叢启粟深化改孽开放。令的世界賣等教育格局中，我国建成世界上规瘼最大的高等教育体系，是世界露等教育体系憂组成部分规敢、包審、铃平和协作等载育系统中承担着重裏薇在这种形势下我们必须逋过深化体制机制改革翻坚持离水平对开放，。不断推迸禽等：敦育治理体系和治理能力现代化，才能实现倉教育体系从“太规模”向“禽通量”迈进。：？张烁：习近平在全国高校思想政治工作会议上强调：把思想政治工作贯穿教 育教学全过程开创我国高等教育事业发展新局 面，人民日报年月日。钟秉林：新时代高质量高等教育体系 的评价导向，中国高等教育年第期。钟登华：坚定中国特色高等 教育自信加快推进高等 教育高质量发展，中国高教研究年第期夺教育政策，？，？，？，？，？：；