试论广西公办高校基本建设PPP模式的分类与选择.pdf

第 37 卷 第 1 期Vol.37-No.1百色学院学报JOURNAL OF BAISE UNIVERSITY2024 年 2 月Feb.2024试论广西公办高校基本建设PPP 模式的分类与选择廖戎戎（百色学院，广西百色533000）摘要：近年来，随着高校基本建设需求的不断增加以及投融资模式的不断创新，PPP模式越来越受到教育行政部门及高校的青睐。文章通过分析广西公办高校 PPP运用现状，总结出影响广西公办高校 PPP模式实施的关键因素，并借鉴世界银行、欧盟国家委员会、加拿大 PPP国家委员会及国内学术界的 PPP分类研究成果，从政府投资程度、所有权归属及风险承担情况出发，探索出适合公办高校基本建设的 PPP分类模式，并为广西公办高校不同基建类型 PPP模式的选择提出建议。关键词：公办高校；基本建设；PPP模式中图分类号：F283；G647文献标识码：A文章编号：1673-8233（2024）01-0128-07随着投融资模式的不断创新，PPP（政府与社会资本合作，Public-Private-Partnership）模式逐渐进入公众视野，并被广泛应用于交通运输、市政工程、医疗卫生、教育、生态建设和环境保护等建设领域。近年来，由于高校招生规模的扩大，高校基建需求不断增加，由于激进贷款融资，一些高校陷入了严重的债务危机。为了切实防范和化解公办高校债务风险，广西壮族自治区人民政府、教育厅和财政厅印发相关文件，严格新增债务的审批程序，严禁擅自举借债务，并鼓励按政府采购有关政策实施 PPP项目。因此，采用 PPP模式引入社会资本合作开展教育领域基本建设越来越受到教育行政部门以及各高校的青睐。高校基本建设主要有教学、科研、后勤设施建设和校区整体建设等类型，不同高校建设类型在建设规模、投资金额、营利能力和投资回收周期等方面具有各自特点，若前期未做好可行性研究，势必降低政府、高校或社会资本的期望值，造成不必要的损失。因此，研究不同类型高校基本建设如何选择使用 PPP模式，能为广西公办高校 PPP项目的风险防范及顺利推进提供决策思路。一、广西公办高校 PPP运用现状近年来，广西公办高校招生规模的扩大使基建需求不断增长，建设资金匮乏，债权融资亦收稿日期：2023-03-31基金项目：广西教育科学“十四五”规划 2021年度基本建设研究专项课题“广西公办高校基本建设融资渠道选择与风险防控研究”（2021ZJY1868）。作者简介：廖戎戎（1983），女，湖南武冈人，百色学院工商管理学院副教授，研究方向为区域经济及投融资。128廖戎戎/试论广西公办高校基本建设 PPP 模式的分类与选择受到政策的限制，令广西公办高校在发展道路上陷入困境。PPP模式具有“伙伴关系、利益共享和风险共担”3个重要特征，通过前期专业的可行性分析，契合社会资本在投资回报、运营损益等方面的要求，通过契约的形式使政府、高校和社会资本三方达到相应的期望值，使高校化解基建融资困境、提高管理效率。但广西公办高校 PPP项目的落地率却不高，主要原因有三：一是为了防控风险，对 PPP的监管日趋严格。自 2017 年财政部、国资委等出台一系列政策变化组合拳后，地方政府、社会资本和金融机构等都对 PPP项目信心不足。二是 PPP项目需要通过科学论证才能实施，对社会资本、高校和政府的要求较高，需要有财务、运营、施工和法律等方面的知识储备。三是广大社会资本虽然对 PPP项目兴趣浓厚，非常希望能够通过 PPP项目充分发挥自己管理和技术等方面的优势，但现实问题是 PPP项目投资规模往往很大，自有资金不够雄厚的社会资本，因融资困难而使其只能对 PPP项目可望而不可即。财政部、政府和社会资本合作（PPP）中心综合信息平台数据显示，自 2014年来，截至 2022年 11月，全国累计入库项目 10 363个，投资额 16.8万亿元。至 2023年 2月 15日，广西有 443个项目入库，其中教育类 48个（占广西入库项目的 10.84%），绝大多数项目属于基础教育领域。教育类入库项目中属于广西高校基建项目的只有 4个（占广西教育类入库项目的 8%），分别是广西医科大学五象校区、广西医科大学玉林校区、广西交通职业技术学院昆仑校区二期建设和钦州幼儿师范高等专科学校建设 PPP项目。4个高校入库项目均为公办高校 PPP项目，其中广西医科大学玉林校区 PPP项目和广西交通职业技术学院昆仑校区二期建设 PPP项目均包含教学楼、科研楼、实训室、行政楼、体育馆、图书馆、学生宿舍和食堂及其配套附属设施等，项目建设规模大，总投资金额高，投资回收期较长，属于新校区整体建设类型。广西医科大学五象校区 PPP项目含 3个研究中心子项目，属于科研基础设施建设。钦州幼儿师范高等专科学校建设 PPP项目包括综合楼、实训楼、学生宿舍及其配套附属工程及设备购置，属于教学科研与后勤设施建设的综合类型。4个入库项目的回报机制均为可行性缺口补助，在运作方式上，除广西交通职业技术学院昆仑校区项目采用 BOT+OM方式外，其他高校项目都采用 BOT方式。二、推进广西公办高校 PPP模式实施的关键因素虽然 PPP模式目前在广西公办高校的落地率不高，但随着监管政策的完善，以及政府、高校及社会资本等参与方对 PPP理解的深入，在 PPP日益规范的大背景下，广西公办高校 PPP项目的参与度将逐步提升。广西公办高校 PPP模式的实施受到诸多因素的影响，需要思考 PPP模式实施的关键性影响因素。（一）完善的社会资本引入机制社会资本方的优劣对一个 PPP项目的成败起着至关重要的作用。高校 PPP项目中，高校通常是 PPP项目的实施机构，由政府授权开展社会资本方的选择、项目投资合作协议和 PPP项目合同的签订。因此，高校在引入社会资本合作方时，应严格按照 中华人民共和国招标投标法 等相关规定实行公开招标，在政府和高校中选出一些能充分代表公众意愿的代表参与决策投票，且实行全过程监督，避免暗箱操作。高校在对社会资本进行选择时，一是需要进行严格的资格认定。社会资本合作方必须是法人治理结构完整、组织机构健全的企事业单位，须具备相应的资质能力和开展相同或相似项目投融资、建设及运营的经验，还须考察主要管理 刘薇.PPP 模式理论阐释及其现实例证J.改革，2015（1）：80.129百色学院学报 2024 年第 1 期团队成员的诚信、经验、技术和能力等情况，管理团队的整体组织、协调、沟通、执行能力以及技术团队的技术可靠性。二是要掌握社会资本合作方的财务状况。通过分析社会资本方的资产负债表、利润表和现金流量表来考察社会资本方的资产负债率是否在合理区间，是否具备相应的盈利能力，是否有足够的净现金流量维持正常运营，实现财务可持续发展的能力。（二）有效的政府补偿机制使用者付费、政府付费及可行性缺口补助是 PPP项目主要的 3种回报机制。高校 PPP建设项目由于其准公共物品属性，完全靠使用者付费较难补偿社会资本前期的投入成本，完全由政府付费又会增大政府的财政压力，增加债务风险，这就需要政府制定跨年度财政支出计划，将政府补偿（可行性缺口补助）纳入预算管理和中期财政规划，有效激励社会资本的投入。而政府补偿不宜过高，也不宜过低，需要对预期的特许经营项目收益和实际收益进行比较，制定可行的补偿机制，使政府补偿既满足社会效益，又能使社会资本正好能够获得预期的特许经营收益，起到激励社会资本投资建设和高校 PPP项目良好运营的作用。（三）合理的风险分担机制政府、高校及社会资本三方的合作贯穿于高校 PPP项目全过程，良好的合作关系不仅意味着利益共享，还体现在风险共担。PPP项目合作周期长，投资规模大，涉及的风险因素繁多且复杂，合理的风险分担机制才能保障高校 PPP项目的顺利进行。合理的风险分担机制不是将风险转移给社会资本方或第三方，而是要准确地识别风险，并将风险匹配给最能控制该类风险的合作方，以最大限度降低风险发生的概率及可能带来的损失。例如，政策和法律风险由政府来承担，项目的设计、融资、建设、运营和维护风险由社会资本方来承担，由高校原因造成的合同冲突风险、移交风险等则由高校承担，通胀风险、不可抗风险则由合作方共同承担。这就要求风险承担各方在技术、管理能力等方面具有相对优势，能承担最具控制力和能为其带来高收益的风险，且合理的风险分担机制应能够随着内外部条件的变化而动态调整，政府、高校和社会资本方应定期对项目风险进行评估，灵活制定应对措施，协同化解潜在风险。（四）专业的合同管理机制政府（或政府授权机构）与社会资本方依法就 PPP项目所签订的合同，称为“PPP项目合同”。政府、高校与社会资本方的权利义务关系以及 PPP项目的交易结构、风险分配机制等都通过 PPP项目合同来确定，是政府、高校与社会资本方主张权利、履行义务的依据，也是项目全生命周期能够顺利实施的保障。除了 PPP项目合同，项目公司的股东间、项目公司与融资方、承包商、运营商及保险公司等其他参与方也会围绕 PPP项目订立股东合同、融资合同、建设合同、运营合同和保险合同等一系列合同来明确彼此之间的权利与义务关系。为了提高合同的履约意识和执行效力，在合同条款确立前高校应借助专业团队对项目从招标、融资、评价、运营与移交等环节进行专业分析，保障合同条款设置的合理性和合同议价的专业性，同时充分发挥政府在合同管理中的政策引导作用，定期组织对项目运营单位建设运营情况开展绩效考核，保障项目公共服务质量和效率。三、广西公办高校 PPP模式的选择建议PPP是政府与社会资本合作各种模式的总称，包括 BOT(建设经营转让）、TOT(移交 操双春.政府与社会资本合作（PPP）项目风险分担机制研究J.安徽建筑，2016（2）：237-238.130廖戎戎/试论广西公办高校基本建设 PPP 模式的分类与选择运营移交）、BOO（建设拥有经营）、DBO（设计建设经营）等多种模式。由于各种PPP模式的性质与合作关系存在差异，高校需要结合基本建设项目特点和产权归属来选择适合的 PPP模式，才能与社会资本方达成稳定的合作关系，推进高校基建 PPP项目的顺利运行。（一）PPP模式的主要分类1.世界银行的 PPP分类世界银行结合 PPP项目的资产所有权、经营权、投资、风险及合同期限等特征，将 PPP模式分为 6种模式：服务外包（Service Contract）、管理外包（Management Contract）、租赁（Lease）、特许经营（Concession）、BOT/BOO 和资产剥离（Divestiture）。2.欧盟委员会的 PPP分类欧盟委员会根据政府参与投资的程度，将 PPP划分为传统承包类（SC）、一体化开发和经营类(BOT、DBO）及合伙开发（DBFO、BOOT、BOO等）3类。传统承包类政府参与投资的程度最高，项目由政府全额投资，社会资本只承担项目的建设或经营；一体化开发和经营类模式由政府负主要投资责任，社会资本方根据需要可参与部分投资，项目的设计、建设、经营和维护等由社会资本方负责；合伙开发模式政府投资参与度最低，主要由社会资本方负责项目的大部分投资甚至是全额投资，社会资本方拥有合作期限内的项目资产所有权。3.加拿大 PPP国家委员会的分类加拿大 PPP国家委员会按照政府将风险转移给社会资本的程度，由小到大将 PPP细分为：捐赠协议（CC）、经营与维护（OM）、设计建设（DB）、设计建设主要维护（DBMM）、设计建设经营（DBO）、租赁开发经营（LDO）、建设租赁经营转让（BLOT）、建设转让经营（BTO）、建设拥有转让（BOT）、建设拥有经营转让（BOOT）、建设拥有经营（BOO）及购买建设经营（BBO）等 12种模式。表 1PPP三级分类模式 The European Commission.Guidance for successful PPPR.2003.王灏.PPP 的定义和分类研究J.都市快轨交通，2004（5）：25-26.外包类特许经营类私有化类模块式外包整体式外包移交运营移交（TOT)建设运营移交(BOT)其他完全私有化部分私有化服务外包（SC）管理外包（MC）设计建设（DB）设计建设主要维护（DBMM）设计建设经营（DBO）经营与维护（OM）购买更新经营转让（PUOT）租赁更新经营转让（LUOT）建设租赁经营转让（BLOT）建设拥有经营转让（BOOT）设计建设转让经营（DBTO）设计建设投资经营（DBFO）购买更新经营（PUO）建设拥有经营（BOO）股权转让其他131百色学院学报 2024 年第 1 期4.国内基本建设领域 PPP分类模式在参考世界银行、欧盟委员会、加拿大 PPP国家委员会等 PPP分类的基础上，国内学术界结合我国基础设施建设实际，形成了其他 PPP分类模式，比较有代表性的是王灏的研究。王灏根据基础设施项目的投资关系、回报机制及风险承担等特点，并结合中国基础设施建设实际，将 PPP模式分为外包类、特许经营类和私有化类三大类，如表 1所示。5.适合公办高校的 PPP分类方式由于公办高校准公共物品属性及其产权的公有性质，私有化合作模式不符合公办高校管理要求。因此，结合世界银行及国内学术界对 PPP分类的研究，笔者从政府投资程度、所有权归属及承担的风险情况等方面对公办高校 PPP模式的分类进行探讨，将公办高校 PPP模式分为外包类、特许经营类及租赁类三大类（图 1）。图 1公办高校 PPP分类模式外包类模式下，PPP项目由政府投资，资产所有权归政府，社会资本主要通过政府付费的回报方式负责承包项目建设、经营及维护等其中的一项或多项，社会资本承担风险较小，政府承担风险较大。特许经营类模式下，社会资本负责全部或大部分项目投资及项目经营，与政府共享收益、共担风险，并视项目特许经营收益与实际收益情况来确定是采取使用者付费，还是政府可行性缺口补助的回报机制，或者由于特许经营收益可观，由政府收取部分特许经营费，合同期满后所有权转移给政府。租赁类模式下，社会资本负责项目的全部投资并拥有项目资产所有权，负责项目的开发、运营与维护，通过向政府或高校收取租金和使用者付费等方式获得回报，合作期满后可以由政府回购该资产，社会资本方需承担较大的风险。杨卫华，王秀山，张凤海.公共项目 PPP 模式选择路径研究：基于交易合作三维框架J.华东经济管理，2014（2）：122.132廖戎戎/试论广西公办高校基本建设 PPP 模式的分类与选择（二）PPP模式选择根据前述对公办高校 PPP模式的分类，不同类型 PPP模式在政府投资程度、所有权归属及风险承担等方面都有各自特征。广西地处华南地区西部，属于经济欠发达地区，20162020年地区生产总值平均增速为 6.1%，低于全国平均水平约两个百分点。加上受 3年疫情的影响，全国经济发展受到较大创伤，广西地区生产总值也受到了严重的影响，一般公共预算收入较低。广西统计年鉴数据显示，广西 2020年教育产业基本建设投资增速为-1.7%，2021年为0.3%。因此，广西公办高校依靠政府投资基本建设的信心明显不足。但学生在增长，学生对教育资源的需求仍在不断提升，广西公办高校基本建设需求不减反增，寻求社会资本合作成为推进广西公办高校基本建设顺利实施的重要途径。然而，在广西公办高校基建项目的 PPP实践中，高校对 PPP具体模式分类不明晰，没有从项目的实际情况和交易特征、合作程度等方面出发去选择 PPP模式，只是按照惯例笼统地将 BOT模式运用到各种项目中，出现了 PPP模式与项目不匹配的情况，未能充分发挥 PPP的优势，阻碍了 PPP在广西公办高校基本建设中的推广实施。为了让 PPP模式在广西公办高校基本建设中得到精准运用，笔者将高校基本建设分为教学类、科研类、后勤类及整体校区建设类 4个大类，结合各类基建项目的资金投入、成本与收益、运营管理能力等情况做出 PPP模式的选择建议。1.教学类基建项目的 PPP选择教学类项目主要包括教学楼、体育场馆、数字化教学平台及校外教学基地等。教学类项目通常未来收益小甚至是零收益，使用者付费的回报机制很难吸引社会资本合作，在引入社会资本合作时，通常由高校投资，利用社会资本的专业优势，由社会资本负责设计、开发、管理和维护等。因此，在选择 PPP模式时，建议采取外包类中的“建设外包”“管理外包”模式，或租赁类中的“LDM”模式。例如，教学楼、体育场馆可采取“建设外包”的模式，由社会资本方负责建设方案设计，高校投资，项目建成后可由社会资本方负责运营或维护。对于数字化教学平台的建设则可采取“管理外包”的模式，高校投资，社会资本负责开发、设计、运营和维护，并商定好数字化教学平台对外开放付费使用及收益分配机制。对于校外教学基地建设可使用LDM模式，校外教学基地通常为社会资本方的存量资产，只需稍作开发即可使用，因此高校可以采取向社会资本方租赁场地，由社会资本方负责开发与维护。2.科研类基建项目的 PPP选择科研能力和科研水平是体现高校综合实力的一项重要指标，而科研平台的建设是发挥高校优势，促进产学研深度融合，提升高校科研能力和水平的重要基础。科研平台的建设包括实验科创中心、科研交流中心、专项研究中心等。科研平台的建设一般需要投入大量先进的科研设备，且后期需要有专业的设备维护，通过使用者付费和对外开放可获得可观的利益回报。在引入社会资本合作时，可以充分利用社会资本资金及其专业管理优势，采取“BOT”合作模式，由社会资本投资基础建设及科研设备，并负责运营和维护，高校采取可行性缺口补助的回报机制对社会资本方进行补偿，合作期满后全部资产转移给高校。也可以采用“BLMB”“BLOB”租赁类合作模式，由社会资本投资建设，并负责项目的运营和维护，高校按期支付租金获得资产使用权，合作期满后高校通过回购的方式获得资产的所有权。3.后勤类基建项目的 PPP选择高校的后勤建设主要包括学生公寓、食堂、商业街、校园环境建设以及安保系统、智慧校133百色学院学报 2024 年第 1 期园系统等硬软件投入。其中学生公寓、食堂、商业街有稳定的现金流回报，对社会资本方有较强的吸引力，若是新建食堂、公寓或商业街，可以采取特许经营类型中的“BOT”合作模式，由社会资本方负责投资建设、运营，合作期满后将资产整体移交给学校。若是已建的食堂、商业街，可采取“服务外包”或“TOT”模式，“服务外包”模式即将食堂或商业街交给社会资本进行运营和维护，通过使用者付费获取回报，高校视经营收益收取一定比例的管理费。相较于“服务外包”模式，TOT模式需由高校先将食堂、商业街所有权有偿转让给社会资本或项目公司，由社会资本或项目公司进行运营，通过使用者付费收回投资并获得回报，并视实际收益情况约定特许经营费的收取与否，合作到期后全部资产移交给高校。TOT模式有利于盘活高校资产，但食堂、商业街的管理涉及全体师生的食品安全等问题，完全交给社会资本方运营存在一定风险。校园环境建设、安保系统、智慧校园系统的建设则适合采用“管理外包”模式，由高校付费，社会资本方提供技术或设备并负责管理和维护。4.整体校区建设项目的 PPP 选择整体校区建设是教学类、科研类、后勤类项目及配套附属工程的“打包”建设，既包括有回报的项目，也包括无回报的项目。因此，需对项目的组合成本及收益情况进行整体测算，对项目的风险点做合理评估，尽可能通过收益平衡成本的方式来组合项目，减轻政府和学校的补贴压力。在 PPP选择时可采取“BOT”模式，也可以视学校存量的可营利资产（商铺、食堂经营）搭配给予社会资本“管理外包”，即在合作期内对存量可营利资产进行经营和维护（OM)，以此弥补项目收益的不足。若是整体改建项目，则可使用“ROT”合作模式。四、结语广西公办高校基建项目种类繁多，如何选择匹配的 PPP模式对高校决策者来说是一项考验。文章从社会资本引入机制、政府补偿机制、风险分担机制和合同管理机制等方面分析影响 PPP项目实施的关键因素，并从投资关系、所有权归属及风险承担情况等出发，借鉴世界银行、国内学术界等对 PPP模式分类的研究，探索出适合公办高校的 PPP分类模式，为广西公办高校 PPP项目合作模式的选择提供了有益参考。本研究仍具有一定的局限性，对公办高校PPP模式的分类层级还不能完全覆盖公办高校 PPP项目的各种复杂类型，未来研究还可细化公办高校 PPP模式分类，预见性地提出各种组合式 PPP合作模式，为公办高校与社会资本在合作模式的选择上提供更精准、满意度更高的模式建议。【责任编辑：陈丽荣】134