预算管理制度变迁的经济学分析样本.doc

中国预算管理制度变迁经济学分析目前，中国财政体制改革已逐步过渡到以预算管理体制改革为关键发展阶段。利用政府预算总括反应政府财政收支特征，实现加强财政支出管理，提升预算资金使用效益预期目标。在这么宏观背景下，借鉴相关制度变迁经济理论，总结和梳理中国政府预算管理制度变迁历史轨迹和发展方向，对于正确把握以后预算管理制度改革总体方向是十分必需。一、中国预算管理制度变迁演进模式现在相关建国以来预算管理制度变迁叙述，大全部集中讨论相关财政体制变迁问题。这诚然是预算管理制度一个关键组成部分，但预算管理制度内涵远不止这些。如前所述，预算管理制度不仅包含预算体系内处理各经济主体之间关系（关键是各级政府间财力分配关系）预算管理体制，（注：通常叙述中，狭义财政管理体制就是预算管理体制，而广义财政管理体制还包含国有企业财务管理体制、行政事业财务管理体制等。在此，我们采取狭义财政管理体制概念。）还包含预算标准、组织形式、预算范围改变趋势和预算工作程序等管理和制度层面问题。而分级财政体制变迁包含更多属于政府间财力分配问题，它即使最终合成为决定预算管理制度变迁关键原因，但因为现有预算管理制度路径依靠性，假如仅以财政体制变迁为标志划分中国预算管理制度演变阶段，就会产生部分错觉，认为财政体制发生了改变预算管理制度也将同时改变。实际上，在财政体制发生改变情况下，因为预算管理人员受到现有路径依靠影响，只要原预算管理制度能够继续维持，我们总是尽可能维持原有制度框架。直到财政体制变迁造成利益分配格局重组，使得原有制度难认为继时，才会发生预算管理制度变迁和创新。经过上述分析，笔者尝试重新划分中国预算管理制度变迁历史阶段，并依据制度变迁相关经济理论加以分析。建国50年来，中国预算管理制度大致上经历了以下多个阶段：1.预算管理制度产生阶段（1949年1951年）新中国国家预算是伴随中国诞生而建立。在新中国成立以前，各革命依据地曾编制过财政预算，但那只属于战时财政预算。因为客观条件限制，在依据地被分割情况下，不可能建立统一国家预算。新中国成立以后，依据中国人民政治协商会议共同纲领中相关要求，着手编制1950年全国财政收支概算。1949年12月在中央人民政府第四次会议上，经过了相关1950年财政收支概算编制汇报，这标志着新中国国家预算诞生。1951年8月在统一全国财政经济工作基础上，政务院又公布了预算决算暂行条例，中国国家预算管理制度以后建立起来。2.长久相对稳定阶段（1951年1992年）这是一个跨度相当长历史时期，其间财政体制大致经历了统收统支、总额分成、分级包干等多个历史阶段。基础变动趋势是，从50年代高度集中型，到70年代以集中为主，适度下放财权类型，到80年代地方分权为主，放权让利类型。但其间预算管理制度则保持总体相对稳定，其特点表现为：在预算形式上采取单一预算，预算编制标准上落实国民经济综合平衡标准，长久沿用基数法编制预算，预算编制程序上采取自下而上和自上而下，上下结合，逐层汇总方法，预算管理总体上比较粗放，预算编制透明度不高等。产生这种现象原因关键是，因为中央和地方利益分配关系长久处于不停改变中，中央和地方政府注意力关键集中在相互利益分割多重博奕问题上，缺乏经过优化预算管理内部制度约束，降低交易成本，提升资金使用效益激励机制，从而造成预算管理制度变迁长久滞后。3.中央政府供给主导型阶段（1992年1998年）以1992年开始实施国家预算管理条例为标志，中国预算管理制度变迁进入以权力中心提供预算管理制度变迁关键框架供给主导型阶段。条例要求，中国国家预算采取复式预算编制方法，分为常常性预算和建设性预算，从1992年起，中央预算按复式预算形式编制。1995年开始实施中国预算法又深入明确将中央预算和地方预算划分为公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算三部分，待条件成熟时再考虑增设其它预算。从1995年开始，地方预算也按复式预算编制。（注：依据笔者了解，现在中国大部分地方政府预算并没有按复式预算编制，这也从一个侧面说明了，这种供给主导型制度变迁模式存在着缺点。）相关中国预算管理制度变迁长久滞后于财政体制变迁原因（滞后期约），大致有以下多个方面：一是财政体制多变性，造成预算管理制度变迁缺乏较为稳定政策框架，中央和地方政府只有在财政体制相对稳定时，才有可能推进预算管理制度变迁。二是中国经济体制改革渐进性，决定了偏重于政府支出安排预算管理制度，属于财政改革深层次问题，必需首先经历财政收入领域率先改革，才有可能加以进行，这也是符合中国财政改革历史趋势和逻辑结构。三是预算管理制度变迁，更多包含政府内部公共管理范围，不一样于其它领域制度变迁。这种制度变迁开始，只有等候权力中心率先提供制度供给才有可能进行。地方政府各级预算管理人员受到原有路径以来影响，也难以率先突破现有管理模式。值得关注是，在这段时期内，部分地方政府试行了零基预算改革。安徽省（1994年起）、河南省（1994年起）、湖北省（1993年起）：云南省（1995年起）、深圳市（1995年起）等省市结合本身财政预算现实状况，借鉴国外经验，突破了传统采取“基数法”编制预算框架，实施了零基预算改革。这使得这一时期预算管理制度变迁，含有了一些“中间扩散型”制度变迁萌芽。4.预算管理制度变迁中“中间扩散型”和“供给主导型”并存阶段（1999年至今）以1999年初河北省正式开启“预算管理改革方案”和同年9月财政部提出改变预算编制措施试编部门预算为标志，中国预算管理制度变迁，进入了“中间扩散型”和“供给主导型”制度变迁方法并存阶段。1998年8月，河北省制订了改革预算管理推进依法理财实施意见，并于1999年3月按新模式编制了省级预算。1999年9月，财政部在相关改善中央预算编制意见中指出，选择部分部门作为编制部门预算试点单位，细化报送全国人民代表大会预算草案内容。和此同时，天津、陕西、安徽等省市也相继依据当地域情况，进行了预算管理制度改革创新。天津市在借鉴市场经济国家预算管理经验基础上，于1999年实施了标准周期预算管理制度；陕西省率先在全国实施了国库集中支付制度；安徽省从1999年起在全省实施了综合财政预算。这一系列改革举措表明，中国预算管理制度变迁方法已经进入“中间扩散型”（注：中国学者杨瑞龙（1998）提出中国制度变迁方法转换三阶段论。经过考察含有独立利益目标和拥有资源配置权地方政府在中国向市场经济体制过渡中特殊作用，提出了“中间扩散型制度变迁方法”理论假说，并作出了以下推断：一个中央集权型计划经济国家有可能成功地向市场经济体制渐进过渡现实路径是，由改革之初供给主导型制度变迁方法步向中间扩散型变迁方法转变，并伴随排她性产权逐步确立，最终过渡到需求诱致型制度变迁方法，从而完成向市场经济体制过渡。）和“供给主导型”并存阶段。二、以后中国预算管理制度变迁发展方向（一）“中间扩散型”和“供给主导型”制度变迁模式长久并存在预算管理制度变迁中，之所以会存在“中间扩散型”和“供给主导型”长久并存局面，其原因关键有以下两个方面：1.预算管理属于公共管理领域，其制度变迁机制和其它领域有所不一样根据中国制度变迁方法转换三阶段理论，地方政府自发制度创新必需经过权力中心事后追认。当地方政府自发制度创新需求和权利中心初始制度供给意愿不一致时，地方政府总是设法突破在给定体制条件下权力中心设置进入壁垒。不过，在预算管理制度变迁中，因为中国实施是多级预算体制，有一级政府就有一级预算，立法审批机构是全国人民代表大会和各级地方人民代表大会，就预算程序而言，和世界各国没有大区分。对于下级人大对本级政府预算审批，上级人大标准上不加以干预，预算实施中合规正当性审查，也关键由其本级人大负责。下级人民代表大会经过本年预算实施情况和明年预算草案汇报，也无须上报上级政府和上级人民代表大会审查同意。所以，地方政府相关预算管理制度创新行为，无须经过上级政府追认。其成功经验其它地方能够直接借鉴，从而横向组成“中间扩散型制度”变迁方法，权力中心也能够纵向借鉴地方政府创新经验，或用于本级政府预算管理制度创新实践，或纵向提议其它地方政府参考借鉴。这是目前中国预算管理制度变迁中“中间扩散型”和“供给主导型”两种模式同时并存法律基础。2.率优异行“中间扩散型”制度创新地方多属于经济欠发达地域或老工业基地在“阶梯式制度变迁模型”中，由地方政府推进中间扩散型制度变迁方法通常率先发生在发达地域。因为地方政府若想进行自主制度创新，既要事先认识到深入改革好处，又要有足够经济实力。不过，在始于1999年预算管理制度变迁中，率优异行预算管理制度创新地域，大多是经济欠发达地域或老工业基地。这些地域财政收入规模有限，而发展当地域经济对财政资金需求却更为迫切。在分税制财政体制已经要求了中央和地方财政收入分配关系前提下，只有经过预算管理制度上创新，提升有限资金使用效益，才能满足当地域经济发展需要。这种现实状况使得“中间扩散型”和“供给主导型”制度创新方法长久并存局面成为了现实可行选择。就率先创新地方政府而言，消极等候权力中心提供新预算管理制度创新供给，则无法立即摆脱资金担心、捉襟见肘局面。同时，权力中心制度创新供给是针对普遍地域而言，而当地域经济发展相对滞后，这种制度供给短期内难以缓解本身资金担心局面。在比较制度创新边际收益和边际成本后，这些地方政府含有了成为制度创新中“第一行动集团”内在冲动。所以，以后一定时期，“中间扩散型”制度变迁方法还将在预算管理领域长久存在。而且，在经济起飞阶段，即使是经济较发达地域也会感到财政资金担心压力，那些率优异行预算管理制度创新地域成功经验，也会促进经济较发达地域加以效仿，“中间扩散型”制度创新方法范围还会不停扩大。就权力中心而言，因为预算管理改革属于公共管理领域改革，对此必需慎重，加之各地情况千差万别。目前，假如仅仅依靠地方政府进行“中间扩散型”制度创新，对于中国这么单一制大国也是不现实。所以，以后相当长时期内，只有既认可并激励地方政府“中间扩散型”制度创新行动，并择其成功经验加以推广；又要针对各地普遍情况，适时提供制度供给，保持全国预算理制度变迁方向总体一致性。（二）伴随制度变迁中新“第一行动集团”成熟，逐步向需求诱致型制度变迁模式转化在现阶段预算管理制度变迁中，饰演“第一行动集团”角色关键是权利中心（也可认为是中央政府）或是各级地方政府。不过，政府预算是政府财政收支活动集中反应，公共财政职责就是提供公共产品和公共服务，这些产品和服务数量和质量在公众面前具体反应就是政府公共预算。现代预算管理关键就是经过对公共资金筹集和配置，来影响和保持经济增加和效率提升。追溯现代预算制度起源，我们会发觉，其基础理论构架是：国家和公民之间构建一个社会契约。在这种社会契约中，国家向公民提供公共产品，尤其是产权保护，而公民则向国家纳税，国家是由纳税人养活。作为国家财政资金提供者公民，自然有权全方面了解政府是怎样花费公民自己钱。其监督国家对公共资金使用情况关键工具就是政府预算。所以，假如现行预算管理制度存在着问题，经过改善预算管理制度获取潜在制度收益边际收益，大于克服现有路径依靠边际成本时，公民就会推进本身代言人最高国家权利机关（如中国各级人民代表大会）成为制度变迁“第一行动集团”，和政府财政部门进行集体博奕，公民本身则作为第二行动集团，帮助“第一行动集团”完成预算管理领域“需求诱致型”制度变迁。现阶段，中国预算管理制度变迁关键是由各级政府财政预算管理部门作为“第一行动集团”提议进行。她们作为现有预算管理制度设计者和实施者，受到现有路径依靠影响，所进行预算管理制度创新往往难以尽如人意。同时，部分地方财政预算部门从本身部门利益出发，往往设法掩盖预算资金分配中具体博奕过程；这就使得作为预算管理法定监督者各级人民代表大会和广大公众更难于完全打开预算管理“黑箱”。以后，伴随广大公众预算管理知识普及，各级人民代表大会对预算管理过程介入程度不停深化，中国预算管理制度变迁方法最终将向“需求诱致型”模式转化。但这种转变在短期内还难以实现，仍需要一个较为漫长过程。