中国预算管理制度变迁的经济学分析.pdf

当前，我国的财政体制改革已逐步过渡到以预算管理体制改革为核心的发展阶段。利用政府预算总括反映政府财政收支的特性，实现加强财政支出管理，提高预算资金的使用效益的预期目标。在这样的宏观背景下，借鉴关于制度变迁的经济理论，总结与梳理我国政府预算管理制度变迁的历史轨迹与发展方向，对于正确把握今后预算管理制度改革的总体方向是十分必要的。一、我国预算管理制度变迁的演进模式 目前关于建国以来预算管理制度变迁的论述，大都集中讨论有关财政体制的变迁问题。这诚然是预算管理制度的一个重要组成部分，但预算管理制度的内涵远不止这些。如前所述，预算管理制度不仅包括预算体系内处理各经济主体之间关系（主要是各级政府间财力分配关系）的预算管理体制，（注：通常论述中，狭义的财政管理体制就是预算管理体制，而广义的财政管理体制还包括国有企业财务管理体制、行政事业财务管理体制等。在此，我们采用狭义财政管理体制的概念。）还包括预算原则、组织形式、预算范围的变化趋势和预算工作程序等管理和制度层面的问题。而分级财政体制的变迁涉及的更多属于政府间财力分配的问题，它虽然最终合成为决定预算管理制度变迁的重要因素，但由于既有预算管理制度的路径依赖性，如果仅以财政体制的变迁为标志划分我国预算管理制度的演变阶段，就会产生一些错觉，认为财政体制发生了变化预算管理制度也将同步变化。实际上，在财政体制发生变化的情况下，由于预算管理人员受到既有路径依赖的影响，只要原预算管理制度能够继续维持，我们总是尽可能维持原有制度框架。直到财政体制变迁导致的利益分配格局重组，使得原有制度难以为继时，才会发生预算管理制度的变迁与创新。通过上述分析，笔者尝试重新划分我国预算管理制度变迁的历史阶段，并根据制度变迁的有关经济理论加以分析。建国 50 年来，我国的预算管理制度大体上经历了以下几个阶段：1.预算管理制度的产生阶段（1949 年1951 年）新中国的国家预算是随着中华人民共和国的诞生而建立的。在新中国成立以前，各革命根据地曾编制过财政预算，但那只属于战时财政预算。由于客观条件的限制，在根据地被分割的情况下，不可能建立统一的国家预算。新中国成立以后，依据中国人民政治协商会议共同纲领中的有关规定，着手编制 1950 年全国财政收支概算。1949 年 12 月在中央人民政府第四次会议上，通过了关于 1950 年财政收支概算编制的报告，这标志着新中国国家预算的诞生。1951 年 8 月在统一全国财政经济工作的基础上，政务院又发布了预算决算暂行条例，我国的国家预算管理制度从此建立起来。2.长期相对稳定阶段（1951 年1992 年）这是一个跨度相当长的历史时期，其间财政体制大体经历了统收统支、总额分成、分级包干等多个历史阶段。基本的变动趋势是，从 50 年代的高度集中型，到 70 年代以集中为主，适度下放财权的类型，到 80 年代的地方分权为主，放权让利的类型。但其间预算管理制度则保持总体相对稳定，其特点表现为：在预算形式上采用单一预算，预算编制原则上贯彻国民经济综合平衡原则，长期沿用基数法编制预算，预算编制程序上采用自下而上和自上而下，上下结合，逐级汇总的方法，预算管理总体上比较粗放，预算编制透明度不高等。产生这种现象的原因主要是，由于中央与地方利益分配关系长期处于不断变化中，中央与地方政府的注意力主要集中在彼此的利益分割的多重博奕问题上，缺乏通过优化预算管理内部制度约束，降低交易成本，提高资金使用效益的激励机制，从而导致预算管理制度变迁长期滞后。3.中央政府供给主导型阶段（1992 年1998 年）以 1992 年开始实施的国家预算管理条例为标志，我国的预算管理制度变迁进入以权力中心提供预算管理制度变迁主要框架的供给主导型阶段。条例规定，我国国家预算采用复式预算编制方法，分为经常性预算和建设性预算，从 1992 年起，中央预算按复式预算形式编制。1995 年开始实施的中华人民共和国预算法又进一步明确将中央预算和地方预算划分为公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算三部分，待条件成熟时再考虑增设其他预算。从 1995 年开始，地方预算也按复式预算编制。（注：根据笔者的了解，目前我国大部分地方政府预算并没有按复式预算编制，这也从一个侧面说明了，这种供给主导型制度变迁模式存在着缺陷。）关于我国预算管理制度变迁长期滞后于财政体制变迁的原因（滞后期约 10 年），大体有以下几个方面：一是财政体制的多变性，导致预算管理制度变迁缺少较为稳定的政策框架，中央和地方政府只有在财政体制相对稳定时，才有可能推进预算管理制度的变迁。二是我国经济体制改革的渐进性，决定了偏重于政府支出安排的预算管理制度，属于财政改革深层次的问题，必须首先经历财政收入领域的率先改革，才有可能加以进行，这也是符合我国财政改革的历史趋势与逻辑结构的。三是预算管理制度的变迁，更多的涉及政府内部公共管理的范畴，不同于其他领域的制度变迁。这种制度变迁的开始，只有等待权力中心率先提供制度供给才有可能进行。地方政府的各级预算管理人员受到原有路径以来的影响，也难以率先突破既有的管理模式。值得关注的是，在这段时期内，部分地方政府试行了零基预算改革。安徽省（1994 年起）、河南省（1994 年起）、湖北省（1993 年起）：云南省（1995 年起）、深圳市（1995 年起）等省市结合自身的财政预算现状，借鉴国外经验，突破了传统的采用“基数法”编制预算的框架，实行了零基预算改革。这使得这一时期的预算管理制度变迁，具有了某些“中间扩散型”制度变迁的萌芽。4.预算管理制度变迁中“中间扩散型”与“供给主导型”并存的阶段（1999 年至今）以 1999 年初河北省正式启动“预算管理改革方案”和同年 9 月财政部提出改变预算编制办法试编部门预算为标志，我国的预算管理制度变迁，进入了“中间扩散型”与“供给主导型”制度变迁方式并存阶段。1998 年 8 月，河北省制定了改革预算管理推进依法理财的实施意见，并于 1999 年 3月按新模式编制了 2000 年省级预算。1999 年 9 月，财政部在关于改进 2000 年中央预算编制的意见中指出，2000 年选择部分部门作为编制部门预算的试点单位，细化报送全国人民