法治环境下城管执法模式分析.docx

法治环境下城管执法模式分析 李建+潘亚伟摘 要：城管执法的目的是维护城市的秩序、卫生，打击小摊贩、黑车、破坏市容市貌的行为。但是，随着大量暴力流血事件的发生，城管受到越来越多的质疑，其采取的暴力执法方式更是饱受诟病。因此，检讨城管传统的执法模式，对其提出法治的诉求、就显得尤为重要。本文试图从比例原则、尊重公民的财产权、程序正义三个方面的理论内容来对城管暴力执法方式提出法治的诉求。并在此基础上，探索城管执法模式变革的路径，包括柔性执法以及提出从单一治理走向公共治理。关键词：“命令-控制”;型执法模式;检讨;法治诉求;变革路径基金项目：2011年度文华学院教学研究课题“诊所式法律教育构建新型实践性法律教育体系”阶段性研究成果（2011rwjy02）。一、法治环境下城管执法模式之检讨城管执法的目的是维护城市的秩序、卫生，打击小摊贩、黑车、破坏市容市貌的行为。其本应该是为公众所尊重与支持的。但是，随着大量暴力流血事件的发生，城管受到越来越多的质疑，其采取的暴力执法方式更是饱受诟病。因此，对城管的执法模式进行检讨显得就非常重要了。（一）“命令-控制”型执法的弊端。（1）损害被执法者的利益。暴力执法必然会导致被执法者人身和财产的损害，最重要的是，相对人一方往往没有意思表示的自由，损害被执法者的利益。（2）导致执法成本越来越高。为了防止执法过程中意外事件的发生，一些方政府甚至动用财政资金给城管配备各种保护装备。另外，伴随城管暴力执法事件的不断被曝光，以及行政相对人维权意识的加强，暴力执法遭遇的纠纷越来越多，这也额外地增加了行政成本。（3）损害政府的形象。城管是国家与城市的执法者，在外就代表了政府的形象，而其暴力野蛮的执法方式，将破坏其原来在公众心目中的良好形象，失信于民。从宏观来看，城管继续采取这种强硬的执法模式，加剧与群众之间关系的紧张和冲突，也会影响社会的和谐稳定，矛盾冲突不断。另外，挑战法律的权威，使得民主法治、平等正义在个别领域成为空谈。（二）暴力执法对法治的伤害。法治，即依法而治。我国著名的学者王利明认为，法治的内涵应该包括以下几个方面：法律至上、良法之治、人权保障、司法公正。按此理解，城管的暴力执法是与法治的要求是背道而驰的，其暴力向民，不但是凌驾在法律之上，还是对群众人权的侵犯。再者，依法行政是依法治国的重要环节，假若承认城管的行政主体地位，其行使相对集中的行政处罚权时，必然要依法行政，以符合依法治国的基本要求。当前，城管的暴力执法恰恰违反了依法行政的要求，给法治造成伤害。城管执法者在执法时当然会认为自己在依法行政，但是判断其是否依法行政，要从其权力运行的性质与状态来作出判断。从权力运行的程序和权利权力的实体关系两个层面来理解和衡量时，其结果可能时与某些当权部门标榜的正义、秩序和公益有所出入。二、城管执法模式的法治诉求（一）比例原则。比例原则的内涵是行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益。比例原则的基本理念是“最小侵害”精神，对行政主体的自由裁量权进行约束，防止权力的滥用，从而保护行政相对人的利益。这就要求对城管的执法行为要进行束缚，改变原来的不合理暴力行为。而目前，城管的暴力事件不断发生，引起公众强力的不满，其凸显了约束缺位的问题。在城管与小商贩的冲突中，多见执法者对商贩的“无情打击”，不见耐心细致的说服教育。因此，基于比例原则的要求，普及法治理念，需要对城管执法行为的合法合理性进行法律的约束，树立其对执法对象人格尊严的尊重。（二）尊重公民的财产权。纵观城管执法的主要领域的执法行为，包括对无证摊贩的取缔，以及对所谓违章建筑的拆迁，无不充满了对公民个人的财产权的侵犯现象。在很多地方，“三强”现象，即强拆房、强拖车、强拉财物已经成为城管执法的常态。城管针对无证摊贩的查抄、罚没、踢摊、摔货等等，是对其行政对象的财产权的巨大破坏和剥夺。从某种意义上讲，要真正保障公民的财产权，必须要有健全的行政法律制度对行政权侵害公民财产权的行为予以明确的禁止。另外，对于城管暴力执法、野蛮执法，侵害公民财产权的行为，公民可以通过行政复议以及行政诉讼来维护自己权益。（三）程序正义。在行政法领域程序正义原则，也称正当程序原则，其基本内涵是行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。如果没有公正的程序可以依靠，行政执法权力很容易变成“肆无忌惮”的强权。目前我国没有统一的行政程序法，而有些法规和规章也缺乏起码的程序要求，导致部分行政机关缺乏程序指导，任意行使权力。变革城管行政执法模式，符合法治的要求，必然要重视程序正义。三、城管执法模式的变革路径基于行政执法方式的日益法治化为城管执法模式的改进提供了基本的指导理念，对处理好政府与公众关系的价值追求也为城管执法模式的变革提供了目标。（一）柔性执法的引入。在法治理念的指导下，需要克服以往城管执法中单一、野蛮和僵化的执法方式，采取更加符合人渴望被尊重和自我实现的心理特点的方式，那么，柔性执法的引入就显得尤为重要了。所谓柔性执法，是指行政主体主要包括行政机关及法律、法规授权组织运用非强制手段依法实施的行政行为，主要运用行政指导、行政合同、行政调解、行政奖励等一系列不具有法律强制力的新型行政行为的总称。柔性执法强调的是非强制性。注重运用多种手段来引导行政相对人行为的正确方向，给相对人一定的灵活度，促使其选择最小成本的行为方式。要把柔性执法引入城管执法中，首先应当转变执法理念，加强以人为本执法理念。其次应注重选择立体的、回应型的执法模式。再次应注意多种执法方式相结合，其中主要包括指导引导、劝告说服、协商沟通等等。最后应将柔性执法各项内容制度化规范化。新的理念和新的执法手段要得到落实，有赖于系统化的行政执法制度的支撑和保障，需要制度化使其定型。（二）从单一治理走向公共治理。在相当长一段时间，中国的社会管理是实行“国家-单位-个人”的“单一治理”模式。在单一治理模式中，政府被放在社会管理的主体地位，强调政府是社会和公众的“主人”这种模式是违法法治的，放大了政府，而忽视了公众。基于单一治理模式的弊端，社会对民主法治的追求，公共治理成为了一种新的需求。公共治理强调的是参与社会管理的不仅仅是政府，还包括民间组织，人民团体，公众个人等，应该广泛动员各种社会力量参与社会管理和服务。那什么是公共治理呢？ “公共治理”这一表述可以作为政府创新社会管理的一种阐释。可理解为面对国家或区域内的公共问题或公共事务，党、政府、企事业单位、社会组织、人民团体和人民群众等治理主体通过对话、协商、谈判、妥协等集体选择和集体行动，达到共同的治理目标，并形成资源共享、彼此依赖、互惠合作的机制和组织机构，建立共同解决公共问题的纵向、横向的或两者结合的高度弹性化的组织网络，从而有效克服单一权威主体或者单级政府力量所形成的垄断和低效影响，为国家和社会的良性互动，为解决长期以来的社会弊病建立健全一套常态的长效治理机制。参考文献：1 宋超.城市管理执法模式探析J.法制与社会.2010（12）2 韩秀丽.探析城管暴力执法问题的解决路径D.苏州大学 2011 -全文完-