论陈云的政策制定思想.docx

论陈云的政策制定思想 刘雪明（广州大学公共管理学院，广东广州510006）摘要 陈云关于政策制定的一系列论述是其政策思想的重要组成部分。他指出，弄清“实事”是制定政策的前提条件，为此必须坚持实事求是，一切从实际出发，认真进行调查研究。他认为，最大多数人的利益是制定政策的出发点和归宿，而且强调眼前利益和局部利益要服从长远利益和整体利益。他强调，“交换、比较、反复”是制定政策的基本方法，“多谋以求善断”，从而确保决策的正确性。关键词 陈云；政策制定；实事求是中图分类号A84 A 1001-8999 (2011) 02-0074-05陈云是我们党第一、二代中央领导集体的重要成员，曾长时间担任党和国家的重要领导职务，参与并直接领导了党和国家许多重大方针政策的制定工作，对如何制定政策有着许多非常精辟的论述，政策制定思想是陈云政策思想的重要组成部分。但是迄今为止，对陈云政策制定思想的研究却是一个盲点，本文拟就此作一初步探讨。（一）政策是党和国家在一定历史时期为完成一定的历史任务而规定的指导人们进行社会实践活动的行为准则和行动方向。政策的这种指导作用发挥得怎样，从根本上说取决于政策自身的质量，而要有高质量的政策，首先必须做好政策制定的工作。政策制定既是整个政策过程的首要环节，又是决定政策成败的重要基础。如何制定正确的政策呢？陈云认为，首先必须了解实际情况，把“实事”弄清楚，弄清“实事”是制定政策的前提条件。为此，他强调了以下三个方面：第一，坚持实事求是的原则。实事求是是马克思主义的思想基础，是毛泽东思想和邓小平理论的精髓。何谓“实事求是”？毛泽东曾经对此作过经典的阐述，他说：实事就是客观存在着的一切事物，是就是客观事物的内部联系，即规律性，求就是我们去研究。我们要从国内外、省内外、县内外、区内外的实际情况出发，从其中引出其固有的而不是臆造的规律性，即找出周围事变的内部联系，作为我们行动的向导。”这是毛泽东用民族的语言对马克思主义的辩证唯物主义最精练、最准确、最生动的概括，它深刻反映了人们正确认识世界和改造世界的基本规律。陈云对毛泽东倡导的实事求是极为推崇，终生信奉，并贯彻始终。1987年7月17日，已是82岁高龄的陈云在同中央负责同志的谈话中回忆说：“在延安，毛主席起草的文件、电报，我都看过，最后得出一个结论，就是要实事求是。”坚持实事求是是陈云制定政策一贯遵循的基本原则。他说：我们常讲实事求是。实事，就是要弄清楚实际情况；求是，就是要求根据研究所得的结果，拿出正确的政策。“坚持实事求是，就是要根据现状，找出解决问题的办法。首先弄清事实，这是关键问题。”“这个问题不搞清楚，什么事情也搞不好。”只有把“实事”弄清楚，这样制定出来的政策才能建立在牢固的基础之上。否则，就难以制定正确的政策，就会造成工作失误，给党和人民的事业带来损失。第二，必须一切从实际出发。什么是“实事”呢？陈云指出，“实事”就是“实际情况”。弄清“实事”，就是要把实际情况搞清楚，从而在制定政策时做到主观与客观相一致。他说：“领导机关决定计划，执行计划，检查工作，都必须主客观相一致。计划要适合于路线，又要适合于客观实际情况。客观情况是基本的。”如何“适合于客观实际情况”，做到一切从实际出发呢？他进一步指出：从实际出发的关键是，从片面的实际出发，还是从全面的实际出发？有些同志不花时间去弄清楚全面情况，弄清楚事物的本质，而是看到一些现象，就想当然，发议论，作结论，这是十分有害的。所以，重要的是要把实际看完全，把情况弄清楚，其次是决定政策，解决问题。难者在弄清情况，不在决定政策。只要弄清了情况，不难决定政策。我们应该用百分之九十以上的时间去弄清情况，用不到百分之十的时间来决定政策。这样决定的政策，才有基础。正是在这个意义上，陈云明确提出了“不唯上、不唯书、只唯实”的著名观点。第三，认真进行调查研究。陈云在讲话中多次指出：我们做工作，要用百分之九十以上的时间研究情况，用不到百分之十的时间决定政策。所有正确的政策，都是根据对实际情况的科学分析而来的。他还批评说：有的同志却反过来，天天忙于决定这个，决定那个，很少调查研究实际情况。这种工作方法必须改变。要看到，片面性总是来自忙于决定政策而不研究实际情况。总之，领导机关制定政策，要用百分之九十以上的时间作调查研究工作，最后讨论作决定用不到百分之十的时间就够了。在这里，陈云对调查研究与制定政策的关系作了极其精辟的概括和阐述，调查研究是全面弄清“实事”、正确制定政策的重要途径。正因为陈云注重深入细致的调查研究，特别是在解决问题、作出决策之前全面地把情况摸清楚，把“实事”弄明白，所以他在许多关键时期总是能够拿出切实可行的政策方案来。（二）陈云在制定我们党和国家的方针政策时，究竟以什么作为根本出发点呢？也许他在20世纪20年代中期从事革命活动、担任上海商务印书馆发行所职工会执行委员会委员长时所取的笔名“怀民”作了最好的回答。它既反映了青年时期陈云的志向和胸怀，也是他以后革命人生的真实写照。从此，他忧国忧民，以民为本，一切从人民的利益出发，全心全意为人民服务，为党为国为民奉献了毕生的精力。陈云指出，制定政策必须从人民利益出发，这既是由无产阶级政党党性和宗旨所决定的，又是社会主义的本质要求。在这个问题上，他又着重强调了以下三个方面：第一，要从最大多数人的利益出发。最大多数人的利益是最要紧和最具有决定性的因素，这是马克思主义的基本观点，代表最大多数人的利益是我们党的根本宗旨的内在要求。陈云指出，我们“革命就是为了改善最大多数人民的生活”，代表人民群众的利益，从人民群众的利益出发制定政策，最重要的是首先考虑并满足最大多数人的利益要求，从最大多数人的利益出发来制定政策。例如1949年8月，华东部分地区出现粮食封锁现象。对于这个问题，陈云首先考虑的是最大多数人的利益，一针见血地指出封锁粮食政策的危害。他说：“这种封锁，无论对农民，对城市的劳动人民，还是对国家经济建设，都是有害的，而仅仅对禁粮出卖区域之内的中小城市的居民有利，他们可以吃到便宜的粮食。这一部分人比之于广大的农民和城市的职工，显然是很少的。我们究竟是为大多数之民呢，还是为少数之民？当然首先要为大多数之民。”“为大多数之民”成为陈云作出决策、制定政策的一个首要原则。第二，眼前利益和局部利益要服从长远利益和整体利益。人民群众有各种利益关系，有眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益。在社会主义制度之下，人民的长远利益与眼前利益、局部利益与整体利益从本质上说是一致的，满足眼前利益、局部利益，也就是为了将来更好地实现长远利益、整体利益。但是，长远利益毕竟代替不了眼前利益，局部利益代替不了整体利益，更不能为了实现长远利益而不顾人民群众的眼前利益。总之，人民利益的这两个方面，是一个各有特点、相互联系、不可分割的整体，它们在社会生活中、在调动人民积极性方面又发挥着不同的作用。只有妥善处理这两个方面的关系，才能制定出受到人民群众拥护的正确政策。陈云从我国的国情出发，一方面强调革命的目的是为了劳动者人人有吃有穿，而且要吃得较好，穿得较好。我们共产党必须天天关心人民群众的切身利益。但是另一方面他又指出，人民利益的获得必须建立在发展生产力的基础之上，人民眼前利益和局部利益的获得必须服从长远利益和整体利益的需要。为此，他提出了一个著名的论断，即“一要吃饭，二要建设”。他说：从全局看，第一是吃饭，第二要建设。吃光用光，国家没有希望。吃了之后，还有余力搞生产建设，国家才有希望。只要把握住这一条就好。我们在制定政策的过程中，只有科学地把握好这一条，才能充分调动人民群众的积极性，才能推动国民经济的健康发展，才能促进人民群众根本利益的不断实现。第三，关心群众疾苦，解决人民群众的实际问题。作为党和国家领导人，陈云特别注意倾听群众的呼声，关心群众的疾苦，时刻把人民群众的冷暖挂在心上，努力为群众办好事，办实事，解决人民群众的实际问题。从人民利益出发制定政策的一个重要方面，就是从人民群众急需解决的实际问题出发，有的放矢地制定相应的政策，以切实解决这些问题，从而使广大人民群众获得实实在在的利益。他说：我们要注意群众的切身问题，帮助他们解决困难。商业工作天天同人民群众打交道，管吃、穿、用，管油、盐、柴、米。不要看不起这些。我们不应该只知道向群众要东西，更应该时刻注意为群众谋福利。人民群众要看共产党对他们到底关心不关心，有没有办法解决生活的问题。这是政治问题。这些问题解决得好，群众会更信仰我们党，我们党在群众中的威信就越来越高。从人民利益出发，真正为人民谋福利，犹如一根红线贯穿陈云政策思想的始终。（三）陈云指出，在制定政策的过程中，弄清“实事”是前提，人民利益是出发点和归宿，但是，真正要制定正确的政策，还必须掌握科学的方法。根据政策科学原理，政策制定是一个“谋”、“断”结合的过程，因此，陈云始终杷“多谋以求善断”作为制定政策的方法论原则。那么在具体实践中，究竟该遵循何种程序和方法，如何进行“谋”和“断”呢？陈云认为：“其方法，我概括为三条：一、交换，二、比较，三、反复。”这既是弄清“实事”、避免片面性的方法，也是制定政策、正确决策的方法。第一，交换。陈云认为，制定政策的程序和方法，第一步是弄清情况，找到决策的客观出发点。在这一步上，必须掌握“交换”这一环节。所谓交换，就是交换对同一问题的认识，以求了解事物的全面情况。他说：一个人看问题总是有局限性的。集体讨论、大家交换意见，是达到全面认识的重要方法。他还说：用什么办法弄清情况呢？办法之一就是多和别人交换意见。这样做，本来是片面的看法，就可以逐渐全面起来；本来不太清楚的事物，就可以逐渐明白起来；本来意见有分歧的问题，就可以逐渐一致起来。如何通过“交换”，更好地弄清实际情况、全面认识客观事物，从而为政策制定提供一个正确的客观基础呢？陈云进一步提出了如下具体要求：首先，不仅跟意见相同的人“交换”，而且与意见不同的人“交换”。陈云指出：交换意见，不仅要听正面意见，更要听反面意见。对于提出不同意见的人，决不要生气。他们的意见，对的或者错的，都有益处。正确的东西，是在否定错误的东西中生长起来的。尤其是领导干部要特别注意听反面的话。相同的意见谁也敢讲，容易听得到；不同的意见，常常由于领导人不虚心，人家不敢讲，不容易听到。所以我们一定要虚心，多听不同的意见。还应该看到，事物是很复杂的，要想得到比较全面的正确的了解，那就必须听取各种不同的意见。陈云甚至还说：如果没有反对意见怎么办？我看可以作点假设，从反面和各个侧面来考虑问题，并且研究各种条件和可能性，这就可以使我们的认识更全面些。他的这些论述，至今依然使人警醒。其次，不仅跟党内的同志“交换”，而且与党外的人士“交换”。听取党外人士的意见，对弄清楚全面情况、正确制定政策有着重要的意义。如果不能很好地反映党外人士的意见，党的政策就难以做到完全正确。陈云指出，团结在我们党周围的广大非党干部，是社会各级、各界、各阶层的进步分子，是党广泛联系群众的桥梁。因此，各部门的负责人要经常听取非党干部的意见，非党干部有直接找该部门负责人或各级党的干部部门谈话之权。因为不反映党外人士的意见，党的政策就不会完全正确。不经过党外人士的传布，党的政策就不能深入群众。没有党外人士的同情和合作，革命胜利就不可能。党员干部与非党干部只有彼此相见以诚，才能和衷共济，这样，革命才能取得胜利。再次，不仅跟领导干部“交换”，而且与专家学者“交换”。重视专家学者的意见，对于确保我们党的各项政策尤其是重大政策决策的科学性、正确性，是非常重要和十分必要的。新中国刚成立时，陈云就指出，我国大约有30万的专业技术人员和管理人员，这些人员是“我们的国宝，是实现国家工业化不可缺少的力量，要很好地使用他们”。改革开放之初他又明确提出，实行改革开放，引进技术项目，都必须有专家参加，必须是领导干部和专家共同商量。而且不同方面的专家，往往有不同的意见，因此，我们要注意和考虑各方面专家的意见。最后，不仅跟同级或上级“交换”，而且与下级“交换”。陈云认为，要使我们的认识符合客观实际，我们制定的政策切实可行，不仅要经常跟同级单位或上级单位交换意见，而且要特别注意多与下级的单位和人交换意见，从下级那里得到真知灼见。早在中央苏区时期，他就指出，党和工会的领导“必须纠正官僚主义”，要审慎地了解各业的每个商店、作坊的经济能力，依照实际情形，规定适合于每个企业的经济要求。在延安，他提出了“吸收下级的经验来改善领导”的著名观点。新中国成立后，他更是经常深入基层、深入群众，不仅与当地党委和政府的干部座谈，交换看法，而且亲自到工人、农民家中询问情况，听取意见，并把群众的意见和要求认真整理，及时上报中央，成为中央制定政策的重要依据。第二，比较。陈云指出，制定政策的程序和方法，第二步是在“交换”的基础上对客观实际作出判断，拟定各种可供选择的方案，并分析每一种方案的优劣。在这一步上，必须掌握“比较”这一环节。所谓比较，就是对事物进行多方面、全方位的对比，以便把情况弄得更清楚，从而使方案选择更科学。他说，比较就是为了更好地判断事物的性质。不经过比较，就看不清事物已经发展到什么程度，它的要害和本质是什么。通过比较，可以弄清楚事物的本质。我们就能够对事物认识得更清楚、更深刻。这样，也就能够将政策制定得更加科学、更加正确。对于比较这一方法，马克思曾经作过十分精辟的论述，他说：如果把这些发展过程中的每一个都分别加以研究，然后再把他们加以比较，我们就很容易地找到理解这种现象的钥匙。那么，究竟应该如何进行正确的比较呢？陈云指出：“比较，就是上下、左右进行比较。抗日战争时期，毛主席论持久战就是采用这种方法。他把敌我之间互相矛盾着的强弱、大小、进步退步、多助寡助等几个基本特点，作了比较研究，批驳了抗战必亡的亡国论和台儿庄一战胜利后滋长起来的速胜论。毛主席说，亡国论和速胜论看问题的方法都是主观的和片面的，抗日战争只能是持久战。历史的发展证明了这个结论是完全正确的。由此可见，所有正确的结论，都是经过比较的。”陈云进一步指出，我们在制定方针政策时，一定要对于各种意见进行比较。因为“所有正确的分析，都是经过比较的。这是试金石的方法”。他反复强调：制定政策，决定计划，要把各种方案拿来比较。多比较，只有好处，没有坏处。经过比较，就可以看出哪一种意见好，取得一致看法。没有比较，不好。我们必须作出几个比较方案，择优选用。他还明确提出：我建议书记处讨论决定重大问题时，事先要调查研究，要准备好方案，而且要准备两个方案，不要只准备一个方案。“经过比较”、“择优选用”成为陈云制定政策的一项重要方法，也是他一生决策总是比较正确的一条成功经验。第三，反复。陈云指出，制定政策的程序和方法，第三步 是在“交换”、“比较”的基础上对政策方案作出最终的选择。在这一步上，必须掌握“反复”这一环节。所谓反复，就是对事物进行深思熟虑的、反复的思考，避免因为考虑不周而匆忙作出决定。他在许多场合的讲话中反复强调： “反复，就是决定问题不要太匆忙，要留一个反复考虑的时间。这也是毛主席的办法。他决定问题时，往往先放一放，比如放一个礼拜、两个礼拜，再反复考虑一下，听一听不同的意见。”陈云为什么如此强调“反复”在政策制定过程中的作用呢？因为他认为，反复是深化对客观事物认识的重要方法，反复就是要对客观事物反复进行认识。陈云指出：人们认识事物，往往不是一次就能完成的，需要有一个反复的过程。所以“作了比较以后，不要马上决定问题，还要进行反复考虑。对于有些问题的决定，当时看来是正确的，但是过了一个时期就可能发现不正确，或者不完全正确。因此，决定问题不要太匆忙，要留一个反复考虑的时间，最好过一个时候再看看，然后再作出决定。我和毛主席在一起工作的时候，发现他对于有些问题也不是一下就决定的”。尤其是对那些重大的方针政策，在制定过程中更不能匆忙决定，更应该推崇反复的方法，反复研究。因为这些问题往往一时难以完全弄清楚，而这些问题又事关全局、影响巨大，所以稍有不慎，就可能在决策中出现失误。于是，陈云把“定案时宁慢勿急”作为一条基本原则始终遵循。我们知道，陈云一生没有出现过大的决策失误，他所制定的政策也都较为切合实际，并取得了较好的实践效果，这与他遇事反复考虑、慎重稳妥的决策风格密切相关。仔细分析陈云所强调的反复的决策方法，我们将发现这一过程涵盖了三个阶段：第一，决断前，作了比较以后，不要马上决定问题，还要进行反复考虑。第二，决断中，事情初步定了以后还要摆一摆，想一想，听一听不同意见，甚至“找反对的意见攻一攻”。第三，决断后，“在实践过程中反复认识。凡是正确的，就坚持和发展。如果发现缺点就加以弥补，发现错误就立即改正。总之，判断，行动，再认识，修正之，这样就可以不犯大的错误”，这是“最要紧的”。“交换、比较、反复”这三个方法，既是促进人们认识不断深化、不断完善的方法，也是制定政策、确保决策正确的重要方法。对于这一组方法，陈云非常自信，他说：“从我的经验看，如果上面说的三条要求都达到了，就能够比较全面地认识客观事物，避免某些片面性，作出比较正确的决策。”18)陈云酌这六字方法，概括了现代决策科学关于决策程序的阐述，是我们进行科学决策、制定方针政策的指导原则。另外，陈云还特别强调，制定政策要走群众路线，充分发挥人民群众的首倡精神。他说：解决群众切身问题的办法，必须在群众中去讨论，到群众中去寻找。因为只有群众才真正了解他们自己的问题，只有在群众中才能讨论出当时当地解决问题最适当的办法。而且重大政策、重大问题的决定，必须经过集体的充分讨论，这样才能把政策制定得更正确，从而在实践中少走弯路，把事情办得更好。所有这些，对于我们今天正确地制定党和国家的方针政策仍然具有重要的现实指导意义。参考文献1毛泽东选集：第3卷M北京：人民出版社，1991. 801.2711(12131415陈云文选：第3卷M)北京：人民出版社，1995. 361, 140, 371 -372, 47, 372, 189, 280.34810161718陈云文选：第1卷M)北京：人民出版社，1995. 220,l，343, 221,345 -346, 346, 346.569陈云文选：第2卷( Ml.北京：人民出版社，1995. 194, 14 -15, 46.78c责任编辑：胡学举） -全文完-