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官商民皆存违规冲动官商民皆存违规冲动 中国土地制度逼近改革临界点中国土地制度逼近改革临界点 2023-1-20 16:36:35 点击：361 次 来源：昆山公司网信息中心 目前最严重的经济、社会、乃至政治问题，均直接、间接地同土地制度相关。中国现行土地制度逐渐逼近必须进行主线性变革的临界点。形成这一判断的重要依据是，与土地有关的几乎所有主体，从地方政府、房地产开发商，到城市郊区农民、市民，以及普通乡村的农民，似乎都存在违犯现行的土地法律、法规、政策的冲动。一项制度假如到了如此限度，就说明制度自身出现了问题，解决的办法惟有“变法”。文/秋风 近些年来，人们注意到一个重要现象:中高级官员出“事”，大部分涉及土地。地方政府越权的冲动 媒体的也表白，大多数土地违法违规的主体是地方政府。针对这一现象，国土资源部会同相关部门发起了多场整顿运动。仅从 2023 年 10 月到 2023 年初，就有大约 1500 名官员由于土地违法违规被处分，涉及了两名地厅级官员和 100 多名县处级官员。这些违法违规案件的情节大同小异：违法违规征用农村集体土地，再违法违规批地。在这一过程中，部分相关政府随意违犯土地运用规划，突破土地管理权限；一些地方政府与不良公司合谋；这些违法违规活动从而侵害农民、有时也侵犯市民利益。经手的官员也难免陷入收受贿赂的陷阱。为什么土地会让官员频繁落马？背景是目前地方政府官员的考核体系，其核心考核指标是本地 GDP和财政收入高速增长。为此，官员们当然会积极经营土地，吸引工商业投资，推动房地产市场繁荣。而城市土地的所有权本来也属于政府，乡村土地的实际控制权也在政府手里?这里的政府，重要是县市两级政府，这两级官员们的重要心思都用于“经营土地”。但是，地方政府对土地这种实际支配权不是法定的。法律没有清楚划定中央政府与地方政府对土地的管理权限。上世纪 90 年代中期税制改革时，中央政府拿走重要税源，迫使地方政府转而经营土地。十几年下来，一些地方政府也认为自己享有随意经营本辖区内土地的权利。但事实并非如此，在目前的政府架构中，中央政府在政府间关系中居于绝对主导地位，一旦中央政府意识到土地问题的重要性，或者为了某种政策目的，比如为了进行宏观调控，就可以收紧土地管理权限。促使中央政府收紧管理权限的另一个因素是，地方政府官员的权力缺少必要约束，任期制又决定了官员们的行为高度短期化。所以，一些地方政府经营土地的过程经常随着着严重侵害农民、市民权利的行为。中央政府不得不出面约束地方政府的土地权力，涉及出台严厉的法规、政策、设立土地督察体系。已经习惯了随意征地、批地的官员，自然难逃法网。但是，中央政府主导的土地管理权力配置格局与官员政绩考核体系的激励机制之间的错位并未解决。假如不能划清中央政府与地方政府的土地权限，自上而下的监督之效力必会大打折扣。开发商以权谋财的冲动 地方政府的一切土地违法违规活动，都有一个帮手：房地产开发商。中国目前房地产行业的基本格局是：地方政府垄断城市建设用地的供应，又授予开发商以开发商品房的垄断权。地方政府垄断土地旨在占有土地收益，这些收益只有通过房地产开发商的经营活动方可实现：让房地产业推高 GDP 与财政收入。问题官员的私人利益同样是通过开发商才干实现。因此，各级政府与房地产开发商之间存在着高度一致的共同利益，这在某种限度上导致了两者行为的一致。比如，在垄断格局与通货膨胀预期下，两者都倾向于囤积土地。这种共同利益也使政府对房地产领域进行公共管理时出现行为扭曲。若开发商与拆迁户、与征地农民、与商品房业主发生权利与利益纠纷，理论上政府会毫不踌躇地站在开发商一边。地方政府出于某种目的，有时也会以零地价把土地出让给开发商。地方政府的大量违法违规活动是与开发商共同谋划的。这样，房地产开发商迅速积累了巨额财富，房地产行业可谓富豪辈出。但在公众心目中，开发商基本上呈现为负面形象：贪婪凶恶。要减少开发商违法违规的概率，必须将政府与开发商分开，令其各归其位。做到这一点，显然需要重新审阅政府垄断土地、房地产开发商垄断商品房供应的现有体制。农民市民合作违法的冲动 郊区的农民们已经开始冲破现有土地制度。这就是近年来大规模出现、而 2023 年引起舆论、政府广泛关注的“小产权房”。按照现有土地法律，农民对其土地享有所有权。但事实上，不管是对宅基地还是对农用地，农民的权利实际被严厉限制，以至于被取消了大部分权利，比如农民不得改变土地用途。即使城市化扩展到农民家门口，农民也不能拿宅基地建造商品房。农民的土地惟有被政府征用之后，方可变成城市建设用地。这样一来，农民在丧失土地所有权的时候，只能获得低廉的征地补偿。政府获得土地所有权，并占有土地转换用途的增值收益之大部分。农民显然不甘心自己土地的收益如此流失。他们也开始进入房地产市场，或者自行将宅基地或房屋出租、出售给市民，或者自行在宅基地甚至农用地上进行商品房开发，或者将农村集体土地转让给城市商人开发?这就是“小产权房”。农民获得了土地转换用途的收益，这笔收益往往远高于被政府征地时得到的征地补偿。通常，乡政府对此予以支持，县、区政府予以默许，由于这合乎本地利益。但更高级别的政府对此却常持反对态度。由于，小产权房让政府得不到土地收入，更重要的是，小产权房打破了政府垄断土地、开发商垄断商品房的格局，也许使扭曲的市场崩溃，而政府的 GDP 政绩和财政收入却严重依赖这个市场。所以，省市政府通常反对小产权房。而中央政府反对小产权房的重要理由则是保护耕地。但是，舆论对小产权房的态度却耐人寻味。人们认为，农民理应获得大部分土地收益，现在政府获得土地增值收益的制度值得商榷。人们也相信，打破政府对土地的垄断，可以减少房价，更多城市居民可以买得起房。农民尝试确认地权 至于大量内地农村，尽管工业化、城市化尚未波及，但是，现实的利益关系之剧烈变动，也促使农民突破现有土地制度。结婚、生育、死亡等必然导致村庄人口自然变动，大量农民又外出打工经商，自然衍生出复杂而普遍的土地租赁、承包活动，但打工农民们又也许随时返回。面对这些自然、社会、经济变动，不同地方的农民采用了不同的应对策略。有些村庄频繁地调整土地，有些则尝试将土地权利永久固定给农户，农民们则在此基础上尝试种种土地流转、交易的机制。所有这些做法，有些是合乎现有法律、法规、政策的，有些则突破了现有的土地制度，设定了法律没有写明的土地权利及土地法律关系。学界对于农民的这种尝试普遍持支持态度，并形成共识：应当让农民稳定地享有土地产权，并让土地流转起来。但是，现有的土地制度在这方面突破的难度极大。政府该做些什么 面对上述各种经济、政治主体争相突破土地法律法规的现象，中央政府积极扮演着“救火队”的角色。中央政府一直认为，我国耕地资源紧缺，土地供需矛盾突出，所以，最重要的是守住 18 亿亩耕地的红线，为此实行了“最严格的”土地管理制度，自然也会对越过法律、政策、将农用地转为建设用地的行为予以清理打击，不管其主体是地方政府，还是农民，涉及小产权房。这些做法用意良好，但也许产生了一些非意图的后果。严格严禁农村土地转为建设用地无意中导致了、强化着地方政府对城市、工业建设用地的垄断。这种垄断诱发高房价、高地价，普通市民无力在市场上解决住房问题。土地增值收益也被地方政府独占。这样的城市化制造出一批失地农民，乡村重要冲突往往因征地而起。可以说，目前最严重的经济、社会、乃至政治问题，均直接、间接地同土地制度相关。显然，土地制度酝酿变革。而变革的方向，其实已经十分清楚，那就是限制地方政府对土地的支配权，将权利还给民众。人们都注意到，一些地方政府、开发商运用现有土地制度获取非法土地利益，农民、市民则在自发地尝试扩大自己的土地权利。表面上看起来，这两类行为都违犯了现有法律、法规、政策，但两者的性质却是完全不同的。一些地方政府与开发商合谋攫取土地收益，激化社会矛盾。而农民在土地确权、土地流转方面的创新、农民与市民共同发明的小产权房制度等等，虽然违反现有法律，事实上却是在探索更合理的土地权利新规则。假如中央政府能在民众的“违法”活动中探究民众的权利诉求，发现合理规则的雏形，并对其予以认可，将会极大地化解社会矛盾，民众权利的确认反过来又可以强化民众抗衡地方政府和开发商的力量，而这乃是保护土地、节约用地的一道有效屏障。确认、扩大农民、市民对土地的权利，使土地、人员在城乡之间双向自由流动，将会推动良好土地法律秩序的形成。这是建立市场体制、法治社会的前提。因而，土地变革，或许应当排在未来若干年政府议事日程的首位。(声明：刊用中国新闻周刊稿件务经书面授权)由“耕地红线”引发的土地管理模式变革，将对中国未来发展产生更大的影响 记者/杨中旭 12 月 21 日，本刊从相关渠道获悉：18 亿亩耕地“红线”国策正在进行修订。修订并非是要变更这一中央宣称要“严防死守”的“红线”，而只是针对“红线”内容做出调整。两年前，随着“十一五规划”的制定，18 亿亩耕地红线正式成为土地管理与宏观调控的国策。但在实行过程中，用“十一五规划”起草者之一、中国社科院经济学所前所长张卓元的话来说：地方政府违法用地行为屡禁不止，假如不做出变革，18 亿亩红线将不久失守。就在 2023 年“两会”期间，一位刚刚从地方省委书记任上转岗中央部委的高官告诉中国新闻周刊，耕地危机已经成为“迫在眉睫”的问题，希望中央尽快出台新政策。“双红线”呼之欲出 政策的最大变化，在于一条线变成了两条线。新政策的红线将由耕地与建设用地两条红线组成。8 个月前，时任国务院副秘书长徐绍史接任国土资源部部长。徐曾长期在中央与地方国土资源部门工作。上任伊始，第一件大事是展开第二次全国土地普查。而上一次的全国土地普查，至今已有 2023 之久，并且，数据重要通过地方上报方式进行记录。“有土地才会有项目，有项目才会有 GDP”，中国土地勘探规划院副总工程师邹晓云告诉中国新闻周刊，“地方政府为了可以加速发展，报上来的数量肯定比真实数量要少。”在本刊采访过程中，邹晓云的这一说法得到相关渠道的证实。因此，尽管 18 亿亩红线的出炉通过了科学而周密的计算，但这一计算却是建立在第一次全国土地普查数据的基础上。随着数据记录模型的优化等技术手段的进步，第二次全国土地普查采用了足球场上“边中结合”的战术，既从地方拿数据，中央亦有有力的取证手段，比如已经相对成熟的卫星遥感技术。据中国新闻周刊了解，就在不久之前，中央通过卫星遥感技术发现，东部省份某经济发达城市突现相称数量的新增建设用地，国土资源部设在华东大区的督察分局迅速赶到本地展开了调查。在第二次全国土地普查工作全面铺开之后，国土资源部希望能开出药方，以求获得双管齐下的效果。这一药方的“填写”任务，被下达给相关业务司局和部属研究机构。消息人士向本刊转述了国土资源部领导的规定：找出一个摆脱耕地危机的方案来。随后，研究者将两个月研究成果上报部领导，而这一药方，正是由前述的两条红线组成。相关研究者向中国新闻周刊具体解释了这一“双红线”药方的用意：此前经测算，按照每年新增建设用地五六百万亩计算，假如要守住 18 亿亩这一底线，2023 底全国尚存的 18 亿 3100 万亩耕地只能支撑区区五六年时间。假如仍然坚持“单红线”政策，尽管建设用地和耕地均尚有潜力可挖，但面对城市化高速发展的特殊时期，有也许发生“撞线”。一旦撞线，如前述那位高官对中国新闻周刊所言，将导致相称限度的社会冲突与震荡，对和谐社会建设不利。“假如我们划出两条线，一条线是子孙万代的耕地，一条线是短期内所亟需的建设用地，两条线之间存在一个缓冲带，就有望避免上述矛盾冲突的到来。”上述研究者说，“比方说，某年的建设用地有所超标，但由于缓冲带的存在，不会冲击到耕地红线。”在研究者上报给部长的方案中，包含了上述逻辑，但是并未涉及到具体数据的变化。据中国新闻周刊了解，在大力压缩开发区数量、打击以租代征、土地执法百日行动、开垦新荒地等努力之后，2023年全国耕地数量减少的局面已有所好转，目前约为 18 亿 7000 万亩。同时，每年批地数量已经控制在 200万亩左右。在“双红线”新政策的背景下，18 亿亩显然不是一个静态的数字，会因应相关变量而微调。“事实上，即使在单红线政策下，单纯从数字上来讲，18 亿亩也不是不能变化”。邹晓云说。而据中国新闻周刊了解，18 亿亩表白中央的决心，但“不能刻舟求剑式地机械理解它”。变革进行时 “单红线”向“双红线”的转化，只是一系列变革的开端。不久前，浙江省省长吕祖善致信中央和国土资源部。据消息人士透露，吕在信中痛陈当前土地管理体制下地方政府的种种为难之处，恳请中央可以考虑适度放权，浙江乐意申请成为试点省份。上到中央，下到部长，均已原则批准这位经济大省省长的恳请。不日，浙江将召开省委书记、省长均参与的高规格试点工作启动会议，国土资源部部长徐绍史也应允到会，届时将揭晓浙江将究竟享有多大范围的土地管理权限。浙江提出这一规定的因素，或许可以从浙江省一位基层官员的表述中找到答案。今年 5 月，浙江省嘉兴市西塘镇党委书记沈国强就浙江强镇扩权一事接受本刊采访时曾经表达，在土地管理权上，存在着“看得见的管不着，管得着的看不见”的现象。始于 2023 年的本轮宏观调控，曾经做出上收土地管理权限的规定。仅以当年轰动一时的“铁本领件”为例，当时规定 600 亩(单个项目)以下建设用地的审批权在地方，600 亩之上在中央。在这一背景下，土地成为信贷与环保之外制约地方发展的三大瓶颈之首，也成为某些地方政府违法用地的导火索。据中央党校副校长李君如透露，财政部等宏观调控部门的部长来党校给学员作报告时，“地方学员在下面使劲递条子，这几年中央与地方关系的紧张限度，估计为建国以来的最高峰”。正在酝酿的土地管理改革设计中，涉及了土地审批权限的变革：中央与地方审批权不再以数量等标准简朴划分，而是以用途划分。国务院和国土资源部负责掌管关系国计民生等一些重大土地用途的审批权限，除了在耕地、建设用地总量上进行调控，中央不再负责土地数量审批，省级政府的权责也由此扩大。据有关人士告诉中国新闻周刊，国土资源部的想法是，其重要职能是监控，而不是事无巨细都管。“这一主张，显然更符合市场经济条件下政府的运作特性；而本来那种模式，更多带有计划经济的味道。”据中国新闻周刊了解，去年 9 月，国土资源部曾经向国务院上报2023?2023 全国土地总体运用规划纲要，未获国务院常务会议批准。知情人士告诉中国新闻周刊，权力下放方面的不到位是规划未能通过的关键因素之一。一位中央理论权威在接受中国新闻周刊采访时表达，科学发展观运营之初，曾经采用了以权力上收为重要调控手段的模式，用以完善涉及城乡统筹在内的 5 大统筹任务，“但是，这一权力上收的模式只能在短期内取得效果”，这位理论家说，“科学发展观不断充实的过程中，权力运营模式有序变革是题中应有之义”。(声明：刊用中国新闻周刊稿件务经书面授权)既然超过 1/4 的业主选择了违法自建搭建，表白市场存在需求，那么为什么不能在统一标准的前提下放开自建房的口子 记者/杨中旭 山西商人王某这两年在北京所做的事情，尽管在农村司空见惯，但在城市人看来，却极其不可思议?他拆了两套坐落在北京城区的别墅，又在原址建了一套更大的。这一切在 2023 年的 12 月 3 日广为人知。在这一天，在通过了涉及登报公告在内的所有告知义务之后，北京市丰台区城管大队动用了 3 台大型拆除机械，花了一天半的工夫，将王某的私建别墅夷为平地。事情过去了 18 天，王某仍然没有回复过情绪来?他不愿直接接受本刊的采访，而是派出了他的代理人。代理人说，下一步该怎么办，他们都还没有想好。无意之间，王某给这个社会留下了一道难题：他能否请施工队恢复两座别墅出售前的原貌？一个残疾富人无意间的尝试 王某的代理人称，由于王的生意重要在外地，原本没有在京购置房产的计划。但发生于 2023 年的一场悲剧改变了这个富商的想法。当时，他邀请表弟同车，却在高速上遭遇车祸，兄弟二人腰椎同时受到重创，同时坐上了轮椅。王内心很是愧疚，决定对表弟进行补偿。由于兄弟二人均需在北京接受康复治疗，在 2023 年初，王买下距离康复中心不远的丰台区北京国际花园一期 E1、E2(即 168-1、168-2)两套联排别墅，作为兄弟俩在北京的新家。尽管 500 万的房款均由王一人支付，产权也均属王一人，他却对表弟说：这两套别墅，咱俩一人一套。等到准备装修的时候，王才开始有些后悔。两套别墅都是地上二层地下一层，兄弟俩进出都需要轮椅，没有电梯怎么行！兄弟俩碰了一下，商议说，那就安部电梯吧，两人可以共享。两套联排别墅想要共享电梯，惟一的办法只有拆掉两套别墅之间的墙壁，将电梯置于其中。通过代理人，王某向物业公司表达了这一意愿。物业公司考虑到兄弟两人确有残疾，在没有电梯的情况下生活不便，也就批准了这一规定。事后，北京高之苑物业管理有限公司总经理助理、国际花园项目部经理李怀书向本刊证实了这一点。高之苑物业管理公司向本刊提供的 E1、E2 装修协议显示，装修内容的最后一项为：安装电梯一至两部。5 月 8 日，装修正式开始。一个星期之后的 5 月 15 日，装修的异常情况在第一时间被保安发现，随即，李怀书也得到了消息。李怀书和王某的代理人分别于 2023 年 12 月 20 日、21 日接受本刊采访，在一些关键细节上，两人开始说法不一。王某的代理人称，在拆除准备安装电梯的承重墙后，业主发现，别墅质量有些差强人意。究其因素，E1、E2 在 1999 年即已竣工，在 2023 年售出之前，一直作为开发商的售楼处和样板间，施工质量比不上其他别墅。代理人开始找物业协调，由于承重墙已被拆除，两套别墅都难以“支撑”，为避免出现更大的风险，业重规定将别墅推倒再建。代理人告诉中国新闻周刊，物业在万般无奈之下只好勉强批准了业主的意见。很多媒体的视听因此受到影响，在一些报道中，出现了“业主与物业公司达成协议”的字样。在回答这一问题之前，李怀书让办公室主任拿出了一个足有 20 公分高的大盒子，打开之后，里面摞满了关于 E1、E2 私建别墅的材料。这些材料显示，5 月 15 日，物业公司发现 E1、E2 装修工人开始拆瓦，随即上前阻止，未果。次日，物业公司向业主王某正式发出了规定停止违法施工的公函。5 月 16 日，物业公司保安开始阻挡 E1、E2 工地工人进入别墅区，还曾拨打 110 报警，一度将几十名工人劝退。但据李怀书回忆，警察前脚一走，工人后脚就卷土重来，“我这里一共只有 30 多名保安，挡不住”。于是，李怀书只好眼看着两套别墅被彻底拆除，眼看着一套新的独栋别墅在年终落成。丰台区城管大队宣教科科长王强告诉中国新闻周刊，E1、E2 别墅总计面积 736 平方米，新别墅总计面积超过了 1100 平方米。在接到举报并尽过所有调查、告知义务之后，丰台区城管大队依法强拆了这一违章建筑。17 天后，记者在现场合见，平地之上除了有 4 个原本等待安装的新马桶，所有都是破损的红色砖头。我的地盘谁做主 王某和他的代理人原本寄望于“民不举官不究”，由于在装修之初?据王某的代理人称，他们曾和业主委员会达成允许装修的口头协议。但从一封阴差阳错的举报信开始，王某的新建别墅开始走向“毁灭”。2023 年 2 月，国际花园三期所有卖出。购买三期 150 号独栋别墅的业主在庭院右侧与邻居一墙之隔的地方，私自搭建了一个很小的水系和木质亭台；孰料人算不如天算，他的邻居 153 号业主财力也很雄厚，在庭院左侧与 150 号一墙之隔之处搭建了一个灰色砖墙的中式庭院。同时，由于该业主的亲属购买了 153号别墅前方的 152 号别墅，152 号、153 号业主索性将各自的庭院打通，搭成一座贯穿南北的二层走廊。这个相连的中式庭院，不仅与美式风格的别墅极不协调，同时，这面灰色砖墙的存在，让相邻的 150、151 号业主备感压抑。李怀书在接受本刊采访时表达，这四户业主也曾聚在一起协调，但最终还是翻了脸。151 号业主认为，152 号业主在私搭走廊二层所开的窗户，可以侵犯到己身的隐私，为了以眼还眼，151 号业主在相邻处搭起了一座更高的钢梁。此时，150 号业主开始动用其全国人大代表的特权，这位每年都在央视春节晚会露面的明星大腕儿将一封举报信直递北京市某领导的案头。据丰台区城管大队宣教科科长王强透露，该领导当即批示：坚决拆除违法建筑。丰台区城管大队随即发现，相连的中式庭院总面积只有 200 多个平方，还不是这一社区内私建面积最大的。在调查之后，王某的 168-1、168-2 被锁定。“开始强拆的话，总得从最大的开始拆起。”王强说。丰台区城管大队表达，在拆除王某的私建别墅后，预计在年终前拆除位列第二位和第三位的违章建筑。据本刊了解，位列第二的，是一位主旋律歌唱家的私建别墅，总面积超过 300 个平方，“中式庭院”位列第三。12 月 20 日下午，物业公司经理李怀书带着记者转遍了整个社区。路上，他告诉本刊，违法私建的别墅总计有 52 户，而这里总计也只建有 200 套别墅。据北京媒体报道，国际花园的这一“私建”比例，还算不上北京别墅区的最高，昌平区一处别墅项目的私建情况，比国际花园更为严重。对这一现象，政府颇感头疼。12 月 20 傍晚，王强给本刊记者发来短信：请看今天法晚(法制晚报)10 版，业主私搭自建，渐成宜居隐患。尽管网络上已经出现为丰台城管请功的帖子，王强的脸上却看不到一丝得意之色，相反，他说：我们城管刻意选择了低调。随后的采访更像是一场随意的聊天，王强道出了城管的苦衷：上游法律缺失，矛盾大量向下游堆积，“你知道那些摆摊儿的无计谋生的老百姓都是怎么骂我们城管的？都说我们最坏！”“假如房子没建的时候我们去，矛盾就会小许多；但我们总是在矛盾最大化的时候出场。”“假如我们可以换一个角度想问题，或许对解决问题更有利”，中国土地勘探规划院副总工程师邹晓云告诉中国新闻周刊，“既然超过 1/4 的业主选择了违法自建搭建，表白市场存在需求，那么为什么不能在统一标准的前提下放开自建房的口子？”“问题是，城乡居民刚刚被行政命令严禁购买小产权房，更遑论拥有自建房的法律权利。”房产政策学者、中国社会科学院金融所研究员易宪容对本刊说。青岛通达贸易公司外贸主管徐大志曾经在旅欧期间到两名在那里定居的中国专家家里做客。两名专家住在同一别墅区，一人购买了开发商建好出售的房产，另一人则干脆购买了别墅区的一块土地，自建了一套更大的别墅。自建别墅的学者告诉徐大志：只要层高、颜色、风格、总面积等符合法律规定，建筑就是合法的。法律空白 王某的代理人称，业主无意挑战现有法律。但他并不知道，这一无意间的作为，已经给业界带来了新的难题：现实需要王某将两套联排别墅恢复原状。但是，作为没有房地产开发资格的个人，他是否拥有建房的权利？由于土地开发、建设房屋均需政府规划许可，丰台区城管大队宣教科科长王强建议记者去找北京市规划委征询。12 月 21 日，北京市规划委法制处的一位工作人员在回答本刊征询时表达，他们碰上了一个新问题。这位工作人员翻开相关法律法规汇编，找到 1989 年出台的北京市城乡私有房屋翻建扩建规划管理若干规定。规定中对翻建扩建有着如下条件限制：一、符合城乡建设规划；二、以自用为目的；三、不影响城市基础设施管线和其他公用设施的安全和使用；四、不影响相邻居住建筑的采光、通风、排水和相邻居民的正常出行。翻建、扩建私有房屋，应在原批准的用地(涉及院落)范围内进行。翻建、扩建房屋占用与其他房屋所有人共用的院落，须征得其他房屋所有人书面批准，并通过公证机关公证。换言之，居民可以在满足一定前提条件的情况下将建筑恢复原状。工作人员具体解释说，在那个年代，四合院内居民私建搭建较多，如“贫嘴张大民”之流。但是，丰台区国际花园私建别墅的问题，这位工作人员还是初次听闻，具体合用哪个法律法规，法制处也许也需要研究。几经辗转，记者发现，尽管法制处尚未了解相关情况，但相关业务部门在实践中已经积累了一定经验。北京市规划委监察执法大队执法室江主任表达，可以采用比照原则的办法，既然四合院业主可以在一定情况下自建，别墅业主应当也可以，“打个比方说，比如业主遭遇火灾，难道法律就不允许他恢复建筑原貌”？但他同时认可，相关法律滞后了，“2023 前还没有普通居民住别墅，法律上也就没有相关的规定”。同样出于“比照原则”，既然四合院业主“恢复原状”不属于“自建房”，别墅业主“恢复原状”也就不算“自建房”。“假如上游法律对符合规范的自建房给予合法地位，这件事本来不该如此麻烦。”邹晓云说。(声明：刊用中国新闻周刊稿件务经书面授权)一个值得期待的前景是，济南市政府正在考虑通过政府没收、收购的方法，将一些已经建成，但是并不严重违反规划，可以运用起来的“野楼盘”转变为经济合用房和拆迁安顿房 记者/谢良兵 12 月 24 日上午，听说记者要去济南市槐荫区的鑫城社区，的士司机张师傅显得有点兴奋，“你是在那买的房吧？”看到记者点头之后，张师傅似乎找到了“同路人”，“你说这是拆还是不拆啊？住了好几万人，应当不会拆吧？”尚未等记者来得及回话，张师傅边开车，边开始自顾自地说了起来：“我是在大金庄那块儿买的房，前段时间说是西边这片都得拆，后来又没信儿了。唉，自从买了这边的房子，就一直被弄得人心惶惶的。”张师傅的紧张源自自己所购买的房子并没有产权证，只有一张和本地村委会以及开发商的购房协议书。这样的楼盘在北京被称为“小产权房”，在济南则俗称“野楼盘”。正是这个“野”的身份，成了张师傅们心中的一颗“定期*”。野楼盘的恐惊症 槐荫区是济南市面积最大的行政区，也是经济相对落后、人们生活水平较低的一个区。槐荫区的西部囿于一些限制，一直也没有发展起来。2023 年之后，随着济南市旧村改造政策的出台，这一范围内的各个村庄开始涌现出诸多楼盘。从槐荫区繁华商圈西市场打车沿张庄路一直往西，20 多分钟后就可以到达位于小饮马村的鑫城社区。漫步在鑫城社区，你会发现，这里和普通的商品房社区并没有什么不同。健身器材、草地、儿童游乐的地方一应俱全。在济南西部的槐荫区、市中区，像鑫城社区这样的旧村改造房，也就是所谓的“野楼盘”，遍布在段店镇、吴家堡镇的大金庄、于庄、彭庄、大饮马、小饮马等村庄。有着大金紫光园、幸福旺苑、格林小镇、演兴家园、金鑫苑等数十家社区总计 400 余栋楼房。这样成片大规模的小产权房集中在一个区域，在全国也很少见。2023 年 10 月，随着京沪高铁济南西客站选址的拟定和西客站片区规划图的亮相，济南市声称要将西部建设成“山东新门户，泉城新商埠，城市新中心”。于是，传言四起，传言称济南市将按规划在短时间内强制拆除西客站周边的所有小产权房。传言的鼎盛之时，还一度有外电报道称，10 月 26 日，槐荫区政府的拆迁小组已经贴出布告，计划于11 月 3 日6 日开始强制拆除西客站片区中七八个社区，当中涉及 150 栋楼房，本地政府已经把这些楼房定性为违章建筑。为了消除传言带来的负面影响，11 月 4 日，槐荫区京沪高铁规划区违法违章建设依法拆除工作指挥部发布通告(第 2 号)称，接市西客站片区工程建设指挥部告知，西客站片区拆迁的各项前期拆迁工作暂缓进行，并希望广大群众“安心居住，安心生活”。但是，这并未打消居住在这里的人们的担忧。由于，自 5 月份以来，济南市一系列轰动全国的强拆“野楼盘”行动，让那些亲眼目睹的人们至今心惊胆颤。惊心动魄的强拆 西部片区的一位业主至今记得，2023 年 5 月 20 日上午，槐荫区就曾组织建委、公安、城管执法等部门，对段店镇、吴家堡镇的“幸福旺苑”“万佛苑”内的两栋违规违法建设的楼进行了强制拆除，拆除面积总计高达 11000 平方米。据本地媒体报道，7 月 5 日上午，济南市在山东会堂召开依法整治违法违章建设动员大会。参会人员从市委书记、市长一直到村委会的支部书记。据参与了那次大会的人描述，这是规模少有的一次动员大会。不久，这次“拆违风暴”让许多购买了“野楼盘”的人开始担忧。那段时间，齐鲁晚报的两部“拆违”热线电话所有被“打爆”。据该报粗略记录，仅 7 月 6 日一天，就接到 300 多个电话，其中 95%以上的电话都和“野楼盘”相关。位于济南市西部市中区黄山店村的“龙栖庄园”，在 100 名特警、2 辆特警用车的现场助阵、高压态势下，整个楼盘 5 座楼被一次端掉。本地媒体称，如此强度，这在该市依法整治违法违章建设工作中还是初次。济南市委党报济南日报，在报道一次强拆行动时就用了这样的标题：我市实行最大规模拆除行动，初次出动特警形成高压态势?“龙栖庄园”昨被一锅端。随后，位于市区大明湖边的一个已建成 13 层高、叫做白鹤楼的“野楼盘”也在政府的强拆之下轰然倒地。这个被本地人称为济南历史上最“牛”的“野楼盘”，已经在 10 月底彻底拆除完毕，据说在原址上将建设成一个小的休闲广场。而根据济南市有关部门的记录，目前济南市全市的“野楼盘”项目总面积尚有 1000 多万平方米。“我们依法拆除违章建设，不是说拆就拆的。拆除白鹤楼等的因素是这些违法建筑严重地违反了城市规划，并且我们也是按执法程序办事。这次被拆除的楼盘，起码都收到了停工告知书五次以上。”济南市城管执法局新闻中心主任魏东说。不久，引起一片哗然的济南“拆违风暴”开始发挥了效应。在槐荫区西部采访的时候，记者看到，那些尚未建设好的社区都已经停止了施工，一些楼盘地基基槽已被自行填平，简陋的售楼处门上贴着停止销售的公告。据说，一些建筑商已经逃离济南。迷雾重重的前景 “政府态度非常明确，对违法建筑的拆除，政府一分钱不补。”济南市城管执法局副局长吕灿华说，对于那些已经购买违法旧村居改造房的购房者，对他们的损失只能表达同情。但是，一个值得期待的前景是，济南市政府正在考虑通过政府没收、收购的方法，将一些已经建成，但是并不严重违反规划，可以运用起来的“野楼盘”转变为经济合用房和拆迁安顿房。“只是具体的实行方案仍在制订之中。”吕灿华说。事实上，早在 2023 年 12 月 1 日，济南市政府就已经正式出台关于对旧村(居)改造在建违规违法工程进行解决的意见。意见称，在保证工程质量和安全的前提下，根据违规违法工程对城市规划的影响限度区别对待。在这个意见中就已经透露出这样两个信息：一是除了一些可以恢复建设的在建违法建设项目外，另有部分“野楼盘”也将可以获准续建并保存；二是部分“野楼盘”要“变脸”成为经济合用房或拆迁安顿房，通过合法的方式，面向中低收入家庭销售。而在意见的基础上，槐荫区京沪高铁济南西客站片区的业主们关心着更加现实的话题。假如由于京沪高铁，他们的社区需要拆迁，那么会有相关的补充方案吗？假如有，这个补偿是按成本价还是按照市场价格？这个市场价格是与普通商品房同样还是有所区别？假如无须拆迁，这些房子的产权会被合法化吗？只是，不管这个补偿方案的结果如何，都将对济南市小产权房日后的合法与否起着标本意义。而这也正是政府方面头疼的地方。根据记者的了解，济南市有关方面已经将政策导向的希望放在了中央层面。12 月 11 日，国务院总理温家宝主持召开了国务院常务会议，会议提出了“城乡居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房”，这是继 6 月份建设部发布了小产权房不受法律保护的风险提醒后，中央层面再次叫停小产权房。但此后第二天，部分媒体报道称国土部说“符合规划小产权房可转为合法”。紧接着国土资源部有关负责人又于 12 月 14 日辟谣称，该报道失实。这位负责人还重申，城乡居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。根据本刊记者日前从国土资源部土地运用司获悉的消息，国务院已经在研究农村集体土地管理以及小产权房如何解决等问题。而在地方政府层面，不管是济南市，还是北京市，都已经开始对本地小产权房的情况进行具体的摸底工作。购买了小产权房的人们的心情，就在这样的摇摆信息中跌宕起伏，而小产权房的未来前景，也在这样的摇摆不定中注定命运多舛。(声明：刊用中国新闻周刊稿件务经书面授权)虽然房权和地权在法律规定上是一致的，但在城市房地产开发实际操作中的分离，令人们的房产权始终处在不安的境地，即使那些当年拥有完整的房地所有权的老私房主，也不能例外 记者/何忠洲 在 1982 年宪法宣布“城市的土地属于国家所有”25 年之后，面对已经被强行拆除的旧宅，华新民执拗地强调：那房和地是属于我家的。华新民的祖宅有两处：遂安伯胡同 27 号、红星胡同 51 号、53 号和 55号，共占地两千多平方米，均位于北京东城区金宝街开发项目范围内。在所有的场合，她都通过介绍历史过程和现行法律说明：在中国，土地除了国家所有和集体所有外，还一直存在着私有，“并且，至今如此”。最为有力的证据是，她至今保存着 1951 年由北京市地政局(现国土局)颁发给她祖父的房屋土地所有权证，并且有着证明其土地私人权属的地籍图。在其中一处祖宅经历了祖宅被强行拆除和一系列的官司之后，她开始收集与土地、房子相关的法律法规乃至领导发言与告知，并且如数家珍。她开始用自己的方式来解释宪法。这一次，这个蓝眼睛、高鼻梁、栗色头发的中法混血儿，成了北京乃至全国上百万私房主的代表。在一波又一波的城市改造、拆迁浪潮中，相称一部分的剧烈冲突正与这些私房主相关。分离的房地 这两处祖宅是华新民已故祖父华南圭在 192023 亲自为自家人居住而设计的宅院。从一开始，这里就房地不分。1949 年中华人民共和国建立，华新民的父亲华揽洪于 1963 年继承了两处祖宅，并且得到由人民政府颁发的房地产权证。房地在实际操作中的分离始于之后的一系列运动。1958 年，为了解决大量拥入城市的军人和工人的居住问题，中央人民政府发布了关于“经租房”的告知，规定“对房主及其亲属进行动员”，将其超过 225 平方米或 15 间的私有出租房屋拿出来，“由国家经营租赁”，即“由国家进行统一租赁、统一分派使用和修缮维护”。公开资料显示，1958 年北京市私房改造后的经租房有 23 万余间，共 380 万平方米，占当时改造房的53.85%，涉及私房主 6000 户左右。而在苏州和上海，比例则更高一些。苏州的私产比例占了 86%，上海为 66%。华新民祖宅中的红星胡同的一部分即被经租。但是，当时房地产证都还在华家。随后 1966 年的“红八月”，在红卫兵们彻底消灭私有制的行动中，这些房地产证都被勒令上交。一些私宅的院落空地上被房管局盖上了房屋。在 1982 年，北京贯彻私房政策办公室成立。根据当时的政策，在文革期间被侵占的房屋被退回房主。这个时候，土地的私有仍然是大量的现实存在。改变是在 1982 年，这一年修正后的宪法规定：城市的土地属于国家所有。1988 年宪法修正案又从不再可以转让的土地所有权中分离出来了可以转让的“土地使用权”，使得土地财产权得以延续下去。随后便是换证。原本房与地一体的房地产证被一分为二：房产证和土地使用权证。对 1982 年宪法的规定，华新民再三强调，城市的土地归国家所有并不意味着一切土地都归国家所有，私宅下的地是仍属于私人的土地财产权，1990 年的国土 13 号法规已明确是私人所有权“自然享有”。并且，她强调，土地财产权是物权，并且法律上房和地的权利一直是一致的。然而虽然法律上非常明确，但就在中国的物权法酝酿之际，2023 年，华新民发现，她家红星胡同的祖宅连同周边大大小小住满了人的房屋，被贴上了一个大大的拆字。一个被命名金宝街的项目要在这里开工，“打通金宝街，扩大王府井商圈。”“我们的房子和地在我们完全不知情的情况下被卖掉了。”华新民说。并且不久，华新民和胡同的居民们发现：祖宅下的地被开发商用来在银行抵押贷款。要房子也要地 华新民代理父亲的诉讼始于 2023 年。她在法庭上说，“假如谁想表达此宅不属于华家而属于他的话，就请他出示他的房地产所有证，如此简朴。”为了证明自己家人是真正的权利所有人，在庭审中，华新民出示了这两处私宅的民国时期的房契地契，以及上世纪 50 年代国家颁发的房地产所有证(此证即“文革”后归还私产的凭证)，尚有颁发此证的时任人民政府地证局副局长的亲笔信和家住房客的证明信。但是法院最后的结论是：“这些证据只能证明北京市东城区无量大人胡同(即现东城区红星胡同)18 号、19 号、20 号房屋产权的历史状况。华揽洪未能提交其对相关房屋目前仍享有合法所有权或使用权的证据。”这让华新民啼笑皆非：什么叫做“历史状况”？任何逝去的时