自主创新战略下我国税收激励政策的战略思考.doc

自主创新战略下我国税收激励政策的战略思考
（题目：小二号，宋体加黑，段前段后1.5行）
张三（姓名：4号，宋体加黑）
（郑州大学升达经贸管理学院企管系05工1班，郑州，451191）
（作者单位：5号，宋体加黑）
摘 要：推进自主创新、建设创新型国家是我国21世纪头20年社会经济发展的战略目标。在我国企业自主创新能力薄弱的背景下，更需要从税收政策上为国内企业的自主创新提供必要的激励。借鉴国际经验，政策设计的战略思路是：强化税收激励政策的战略目标、构建公平透明、有利于创新的税制环境、提高对R&D活动的直接激励、鼓励产学研合作、加强对企业人力资本投资以及创新型人才的税收优惠力度。
关键词：自主创新；税收激励；战略对策
Key words：independent innovation；tax incentive；strategic countermeasure
（正文：5号，宋体，行间距1.5倍）从经济学视角解析，由于技术创新具有三个重要特征，即创新收益的外部性（非独占性）、创新过程的不可分割性以及不确定性，从而技术创新过程存在市场失灵的现象，这为政府介入技术创新提供了理论依据（Arrow，1962）。参考文献：（小5号，宋体，行间距：18磅）
[1] Arrow, K. Economic Welfare and the Allocatiom of Resource for Invention[A]. Douglas Needham. Reading in the Economics of Industrial Organization[C]. N. Y.：Holt, Rinehart and Winston Co., 1970.
1]从实践中看，许多自主创新能力比较强的国家（创新型国家）都致力于采取各种政策措施以激励创新活动，而鼓励创新的税收政策（即创新税收激励政策）又占有重要地位，其对创新的激励作用也得到了多方面的验证。如OECD成员国中1996年仅有12国采取R&D税收激励措施，而2006年则上升到了19个国家；同时，税收激励的优惠规模也相当可观。20世纪90年代前期，欧盟成员国每年仅R&D税收激励就达１万亿美元，而1997～2002年，美国的R&D税收抵免就达2.24万亿美元（Warda，2006）[2]Warda, Jacek. Tax Treatment of Business Investments in Intellectual Assets：An International Comparison[EB/OL]. Directorate for Science, Technology and Industry (DSTI) STI working paper, http://www.oecd.org/dataoecd/53/4/.pdf/2006-5-5.
2]；经合组织的研究也表明，有效的财税激励政策有助于克服技术研发投资不足、创新网络以及知识扩散方面的系统障碍以及满足国家的战略需要（OECD，1997）。[3] OECD. Diffusing Technology to Industry：Government policies and Programmes[Z]. OCDE/GD(97)1827.
3]
2006年初，国务院发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》和《中共中央国务院关于实施科技规划纲要 增强自主创新能力的决定》，明确提出实施自主创新战略，力争到2020年使我国进入创新型国家行列。那么，在实施自主创新战略背景下，我国企业的自主创新能力如何？与此相关，我国创新税收激励政策存在什么问题？创新型国家有何成功经验？如何结合国情，借鉴成功经验，进一步完善创新税收激励政策？
一、我国企业自主创新能力的现状分析
（一级标题：段前段后0.5行，小四号，宋体加黑）
根据2006年3月国家统计局发布的《大中型工业企业自主创新分布情况》显示，2004年我国开展自主创新活动的企业已达6566个，占全部企业的23.7％。其中，开展自主创新活动的大型企业1239个，占全部大型企业的58.1％；已拥有省市以上认定企业技术中心的企业2878家，其中国家认定技术中心所在企业332家。这332家企业共支出科技活动经费1138.14亿元（占产品销售收入的3.97％），其中R&D支出689.82亿元，占科技活动经费支出额的60.61％，占产品销售收入的2.41％。另外，在2004年共主持和参与2502项国家和行业标准的制定，比2003年增长38.53％，平均每家企业参与了7.58项标准的制定。[4] 中国税务学会学术研究委员会第一课题组. 支持企业自主创新的税收政策研究[J]. 税务研究，2007，（4）：29－38.
4]
与此同时，企业技术创新活动也在向高层次发展。2005年8月中国企业联合会、中国企业家协会发布的《中国企业发展报告（2005）》显示，2004年我国高技术产业以较快的发展速度带动了整个制造业的高增长，启动和实施了一批以软件、集成电路设计、第三代移动通信、电动汽车、中药现代化等为重点的高新技术产业化项目，实施了一大批将高新技术向传统产业的推广与应用工程，例如制造业信息化工程、电子商务与现代物流、智能交通等；在国家科技进步奖技术开发类项目中，企业参与完成的项目占总数的72.5％，其中，企业独立完成的项目占21.1％，企业与高校、科研院所合作完成的项目占51.4％。
从创新人才资源看，据中国企业联合会、中国企业家协会课题组（以下简称“课题组”）的调查，我国现有的科技人才已达3200万，具有研发能力的科技人才达105万，研发投入总额已跃居世界第六位，并有比较完整的学科布局，生物、纳米、航天等重要领域的研发能力跻身世界先进行列。[5] 中国企业联合会、中国企业家协会课题组. 提高自主创新能力再造企业竞争优势[N]. 中国企业报，2006-02-17（4）.
5]
总体上看，我国企业的技术进步和开发能力在不断增强，已经具备提升自主创新能力的基本条件和动力。但是，与创新型国家相比，我国企业自主创新能力仍显薄弱，突出地表现在以下三个方面：
（一）我国关键技术的自给率较低（二级标题：5号宋体加黑）
所谓自主创新战略，就是针对我国在改革开放过程中形成的过多依赖外部技术的倾向和状态，防止国内企业技术“空心化”而提出来的。资料显示，2003年我国大中型国有工业企业技术引进经费总额为56.7亿元，而消化吸收经费仅为3.6亿元，两者之比仅为1∶0.06，而韩国、日本企业的相应比例分别为1∶5和1∶8。这表明我国在消化吸收基础上自主开发和创新的能力十分薄弱。我国具有自主知识产权核心技术的企业只有万分之三，对外技术依存度在50％以上，而发达国家一般在30％以下，美国和日本则在5％左右。[6] 倪红日. 鼓励自主创新的税收政策与制度完善分析[J]. 税务研究，2007，（1）：6－10..
6]由于缺少自主知识产权的核心技术，大量的中国企业只能承接跨国公司外包出来的某些技术含量相对较低的业务，与那些处于产品研发或品牌经营的跨国公司相比，自身的利润很低。目前，我国制造业增加值率约为26.2％，与美国、日本和德国相比分别低23、22和11.7个百分点，尤其是在通讯设备、电子计算机以及相关设备制造业领域，其增加值率更低，仅为22％左右，与发达国家差距更大。[7] 吴解生. 论中国企业的全球价值链“低环嵌入”与“链节提升” [J]. 国际贸易问题，2007，（5）：108－102..
7]可以说，没有自主创新，我们最多扮演“世界工厂”的角色。
（二）企业R&D投入严重不足
在市场经济条件下，企业是科技创新的主体。课题组的调查显示，在美国的全部R&D投入中，企业占近70％，政府只占30％左右，全美上万家企业拥有自己的R&D实验室，其中的100家大企业的研究工作量占整个工业界的绝大部分，雇佣300多万科技人员，占全部科技人员的60～70％；在日本，企业在技术引进及引进后的消化、吸收、二次研发和推广过程中，都起着主导作用；在韩国，企业已成为技术创新的主力军，大量的产业技术和高新技术均由企业完成，2004年企业R&D投入在其国家研发总投入中的比例高达75％。
20世纪90年代末以来，我国的R&D投入增长速度快于GDP的增长，2004年R&D支出总量居世界第六位，位于美、日、德、法和英国之后，占GDP的比重与发达的市场经济国家相比有较大差距，但位于发展中国家前列，达到中等收入国家以上水平。但从R&D投入主体看，企业R&D投入强度很低。据统计，2003年和2004年，大中型企业R&D投入占销售收入的平均比例均为0.7％，远低于发达国家企业的水平。[8] 吕薇. 完善制度建设提高自主创新能力[J]. 调查研究报告，2006，（4）：14－20.
[9] Ministry of Finance and Economy Korea. Korean Taxation[EB/OL]. http://English.mofe.go.kr/2005-4-15
[10] Hall，Bronwyn H. Tax Incentives for Innovation in the United States：A Report to the European Union[EB/OL]. http://www.econ.berkeley.edu/~bhhall/papers/ 20rtax.pdf/2001-6-7.

8]按照国际比较流行的观点，R&D投入低于1％的企业，通常难以生存；低于3％的企业，就失去了竞争力，而在创新能力较强的国家，通常企业R&D投入约为10％左右。
（三）科研人才短缺
课题组的调查显示，尽管我国每年毕业的工科博士上万名，但从高级科技人员最密集的302家国家级企业技术中心来看，仍有84家没有一名博士；在中央企业的专业技术人员中，具有硕士以上学历的只占总人数的2.1％，高级技师仅占工人队伍的0.16％。高级科技人员密集的国家级企业技术中心与中央企业的状况尚且如此，其他企业的状况就可想而知，还有不少的科技人员从企业流向国外或非企业单位。
二、创新税收激励政策的国际经验
虽然创新型国家由于经济发展水平、产业结构、政府政策取向、社会偏好等不同，其采取的创新税收激励政策呈现多样化，但仍呈现出以下几个共性的经验：
（一）激励目标的战略性
各国税收激励政策的设计均服从和服务于国家创新政策体系，根据国家不同时期的经济发展战略而适当调整，体现政府的政策目标。如日本在1945年至1972年间，技术引进及其改良为日本科学技术发展战略的主要内容，日本这个阶段的税收政策重在保护日本企业免受外国竞争，并为国内企业消化吸收外国先进技术（吸收创新）提供税收激励；1973年以后，日本发展战略的重点转向基础产业，强调原始创新和集成创新，日本政府相应制订了一系列有关自主创新的税收激励政策；而美国则一直注重原始创新，其R&D税收激励政策一直占有重要地位。
同时，为了保障政策意图的顺利实施，随着市场化程度的提高，各国不断加强税收激励政策的规范性和权威性。一个突出的表现是，各国创新税收激励政策绝大多数都是通过法律形式予以规范和明确。如韩国就制定了《技术开发促进法》、《税收减免控制法》、《租税特例限制法》、《特别消费税法》等一系列有关法律。
（二）激励环节的整体性
在激励环节上，政策激励的惠及面既做到全面，又重点突出。从激励范围看，激励对象涉及企业技术创新的主要方面，包括R&D、企业购置先进设备、创新成果的市场化以及对高新技术企业和风险投资公司的税收激励，还包括鼓励人力资本投资的税收激励政策，如培训费用的税前列支等；从激励重点看，一般放在R&D、产学研的结合以及创新成果产业化链条的各个环节及相关领域；从优惠税种看，除了主要针对企业所得税的激励外，不少国家和地区还在流转税、个人所得税等税种上提供激励政策。
以促进技术成果的市场化为例，这方面的税收激励政策有：
1．对技术成果的转让和转化给予减免税待遇。如日本的《租税特别措施法》规定，对于法人和个人向国外技术输出的所得，从当年开始8年内，转让工业所有权、专利等收入的7%，提供咨询服务收入的12%可记入亏损(总额以当年收入的30%为限)；韩国对于转让或租赁专利、技术秘诀或新工艺所获收入，根据转让对象的不同，给予免征或者减半征收所得税或法人税的优惠；对于先导性技术产品或有助于技术开发的新产品，则给予一定时期的特别消费税减免，并在进入市场初期实行特别消费税暂定税率，最初4年按照基本税率的10%纳税，第5年按照基本税率的40%纳税，第6年按照基本税率的70%纳税，第7年起恢复原税率（Ministry of Finance and Economy Korea,2005）。
9]
2．对创新成果市场化的重要媒介——高科技创业投资企业以及风险投资公司给予特别的税收激励。常用的政策手段有：
一是对这类企业给予定期免缴公司所得税待遇；二是对投资者将销售这类企业股票或转让股权的所得投资于其他同类企业（高新技术企业或创业投资企业）时，免除资本利得税；股权转让损失可以抵减公司应纳的所得税；三是对这类企业的亏损向以后年度结转的期限给予延长，或者股东可以用企业的亏损来冲抵来源于其他渠道的所得，以降低投资者投资于这类企业的风险；四是设立特定准备金制度。该制度是为了减轻高新技术企业投资风险而设置的一种风险分担机制。如日本政府创设了“电子计算机购置损失准备制度”。该制度规定，计算机厂商可以从销售额中提取10%作为准备金，以弥补万一的损失；德国税法则允许企业建立可在税前扣除的准备金，如折旧准备金、呆帐准备金、风险投资准备金、亏损准备金等；五是对风险投资公司的税收优惠。在这方面主要是通过实行低税负以及允许投资损失税前列支的方式进行，以降低创新投资的成本和风险。如美国1978年资本收益税最高税率为28%，1981年降到20%，克林顿时期又降到17%，大大低于同期个人所得税和公司所得税，有力地促进美国风险投资的发展。
3．对合作研究的激励。为促进产学研的合作，许多国家对企业与大学、研究机构等的合作给予特别税收激励。美国1986年的税制改革方案规定，凡资助大学开展基础研究和向大学转让科研设备的工业公司，享受较高比率的科研费用税收抵冲优惠，对于通过合同委托大学帮助自己完成基础研究课题的公司允许将其科研费用的20％冲抵应纳税款；日本给予与大学或公共研究机构合作的R&D支出以15％的最高税收抵免；丹麦、挪威、加拿大等国也对企业与公共研究机构的合作给予特别税收激励（Warda，2006）。
（三）激励力度的高强度性
以R&D税收激励为例。由于R&D是创新活动的基础性和决定性环节，自然成为许多国家税收激励的重点领域，常见的税收激励政策包括税收抵免、税收扣除、加速折旧等。
1. 税收抵免。这一方式见效快、透明度高，许多国家将其作为最重要的创新税收激励政策。税收抵免可分为总额抵免和增量抵免，前者是以R&D支出总额的一定比例计算税收抵免额，后者则是以当年R&D支出总额超过特定基数部分的一定比例计算税收抵免额，此特定基数一般为最近若干年该项支出的平均数。表1是部分OECD成员国的R&D税收抵免政策。从中可见，虽然各国的具体规定存在差异，但抵免力度大多相当可观。
（1.表头：文字居中加黑，段前0.5行；2.表格要居中）
表1 2004～2005年部分OECD成员国的Ｒ＆Ｄ税收抵免 单位：％
国家
按R&D支出总额计算
的税收抵免比例
按R&D支出增量计算
的税收抵免比例
中小企业特殊待遇
澳大利亚
8

加拿大
20

R&D支出总额的35
法国
5
45

爱尔兰

20

意大利

R&D支出总额的30
日本
10～15

R&D支出总额的15
韩国
15
50

墨西哥
30

荷兰
14

R&D支出总额的42
挪威
18

R&D支出总额的20
葡萄牙
20
50

西班牙
30
50

美国

20

资料来源：Warda（2006）.（3.资料来源要标注上）
2．税收扣除与加速折旧。税收扣除也包括总额扣除和增量扣除两种。比如，美国把企业用于R&D的支出看作是企业的一种投资。按一般投资而论，投资费用应按折旧的办法实行逐年摊销，但为了鼓励企业增加研发投入，把它与一般性的投资区别开来，对R&D实行费用扣除和减免所得税的双重优惠。在免税方面，免税的额度取决于企业实际的R&D支出，并允许企业以后一定时间逐步实现其过去未能使用和尚未用完的免税R&D额度；作为鼓励措施，企业的R&D经费按规定办法计算的新增加部分，20%可直接冲减应税所得额。如果企业当年没有应纳所得税额或没有盈利，则允许费用扣除可往前追溯3年，往后结转7年，其中费用扣除最长可顺延15年（Hall，2001）。
10]
折旧是企业的一项费用，折旧额越大，企业的应纳税所得额就越小，税收负担就越轻。相对于直线折旧而言，尽管从总额上看加速折旧和直线折旧相等，但是由于企业在后期所提的折旧额大大小于前期，使税收负担前轻后重,相当于政府为企业提供的无息贷款。加速折旧方法有两种：一是允许企业在设备使用初期提取较多的折旧；二是缩短设备的正常折旧年限。表2为部分OECD成员国R&D税收扣除以及与此相关设备的折旧政策。可见，各国不仅允许R&D支出全额扣除以及比例可观的加成扣除，而且折旧年限较短（折旧率较高）。
表2 2004～2005年部分OECD成员国的Ｒ＆Ｄ税收扣除
以及与Ｒ＆Ｄ相关设备折旧政策
国家
按R&D支出总额计算
的税收扣除比例（％）
按R&D支出增量计算
的税收抵免比例（％）
设备折旧年限
（或折旧率）
澳大利亚
125
175
5年
奥地利
125
135
5年
比利时
113.5

3年
捷克
200

5年
丹麦
150

30％
匈牙利
200～400

3年
英国
125

100％
资料来源：同表1。
（四）激励方式的综合性
各国除了采取减免税之类的直接激励方式外，还重视税收抵免、加速折旧等多种间接激励方式。比较而言，直接激励方式的透明度高，对于企业具有很强的政策导向作用。以OECD成员国为例，公司所得税税率（大企业）总体呈下降趋势，德国、意大利等许多国家下降幅度较大，发展中国家（如韩国、捷克、波兰、匈牙利）的公司所得税税率则更低，这直接导致成员国公司所得税税率的算术平均数由1995～1996年的34.38％下降到2005年的29.08％（Warda，2006）。
但是，减免税之类的直接激励方式也存在不足，原因在于减免税主要是针对企业的类型和最终的经营结果进行减免，缺乏对创新过程的针对性激励，而且容易出现滥用现象。为此，各国将直接激励和间接激励方式加以综合使用，把政府对创新活动的事前、事中和事后激励有机地结合起来。

三、我国现行的创新税收激励政策
我国自从1985年颁布《中共中央关于科学技术体制改革的决定》以来，为配合国家各个时期的产业发展战略，陆续制定了一系列创新税收激励政策。这些政策涉及企业所得税、个人所得税、增值税、营业税等多种税种，采取了税收减免、费用扣除、加速折旧、税收返还等多种形式，在适用主体上也从原来的仅限于特定所有制企业扩大到各类所有制企业。特别是在在中央做出鼓励自主创新的战略以后，2006年3月财政部又制定了５项财税政策以营造激励企业自主创新的环境。总体来看，我国已经初步形成了一套比较全面的创新税收激励政策体系。主要政策内容如下① 笔者根据我国有关税收优惠政策进行整理所得。这些政策包括：2006年2月7日《国务院关于印发实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020）>若干配套政策的通知》（国发［2006］6号）、国家发展和改革委员会《国家高技术产业发展项目管理暂行办法》（2006年第43号令）、2006年3月财政部制定的鼓励企业自主创新的５项财税政策；在2006年《配套政策》之前的政策依据主要有：《财政部、国家税务总局关于扩大企业技术进步有关财务税收问题的通知》（财工字［1996］41号）、《国家税务总局关于促进企业技术进步有关税收问题的补充通知》（国税发［1996］152号）、《国家税务总局关于〈企业技术开发费税前扣除管理办法〉的通知》（国税发［1999］49号）、《财政部、国家税务总局关于扩大企业技术开发费加计扣除政策适用范围的通知》（财税［2003］244号）等。

：
1．对R&D的税收激励。（1）自2001年1月1日起至2010年底，一般纳税人销售其自行开发生产的计算机软件产品，可按17％的法定税率征收增值税，但对实际税负超过3％的部分实行即征即退。所退税款由企业用于研究开发软件产品和扩大再生产，不征收企业所得税；（2）允许按当年发生的研发费用的150％抵扣应税所得额，当年抵扣不足部分，可按在５年内结转抵扣。
2．对企业购置先进生产设备和采用新技术的税收激励。（1）用于研发的设备仪器，单位价值在30万元以下的，允许一次或分次摊入管理费用；单位价值在30万元以上的，允许采取缩短折旧年限或加速折旧的政策。可享受固定资产加速折旧的范围包括：促进科技进步、环境保护和国家鼓励投资项目的关键设备、集成电路生产企业的生产设备；（2）企业进口直接用于科学研究、科学实验的仪器设备，免征进口环节增值税和关税；（3）凡在我国境内投资于符合国家产业政策的技术改造项目的企业，其项目所需国产设备投资的40％，可从企业技术改造项目设备购置当年比前一年新增的企业所得税中抵免；（4）完善进出口税收政策。进口税收政策的优惠要从针对企业进口整机设备，逐渐转向鼓励国内企业研制具有自主知识产权的产品和设备所需要的重要材料和关键零部件。
３．对科研成果转化的税收激励。（1）企业从事技术开发、转让和服务取得的收入，经有关部门认定，可免征营业税、城建税及教育费附加；（2）高新技术开发区内的高新技术企业进行技术转让以及在技术转让过程中发生的与其相关的技术咨询、技术服务、培训所得，年净收入在３０万元以下的，暂免所得税；超过30万元的部分，依法缴纳所得税。
4．对高新技术企业的税收激励。（1）国家高新技术开发区内新创办的高新技术企业，经严格认定后，自获利年度起2年内免征企业所得税，2年后减按15％的税率征收企业所得税；（2）从事软件开发、集成电路制造及其他业务的高新技术企业、互联网站、从事高新技术创业投资的风险投资企业，自登记成立之日起5个纳税年度内，经主管税务机关审核，广告支出可据实扣除。
5．对合作研发的激励。内资企业资助非关联的科研机构和高等学校研究开发新产品、新技术、新工艺所发生的研发经费，经主管税务机关审核确定，其资助支出可以全额在当年度应纳税所得额中扣除。
6．对企业人力资本投资的税收激励。具备条件的软件开发企业实际发放的工资总额，在计算应纳税所得额时准予扣除。
四、我国现行创新税收激励政策存在的问题
我国目前的创新税收激励政策虽然看起来覆盖面比较广，但是政策实施的效果仍不太理想。对照创新型国家经验，目前的税收激励政策尚存在一些问题。
（一）对R&D激励不足
从国际经验来看，对自主创新激励最关键的是对R&D的激励。目前我国企业所得税对R&D的激励措施主要体现在技术开发费加成扣除、固定资产加速折旧、高新技术企业免税和低税率等方面。总体看，现行的所得税激励政策侧重于产业链下游（成果转化期）、应用技术研究以及引进先进技术方面，而对研发环节（尤其是研发前期和中期）、基础理论研究以及吸收消化，特别是鼓励自主创新方面的税收激励力度较小。比如，现行税收政策对生产设备投入、技术引进给予的优惠幅度、限制条件、获取优惠的成本各方面都优于创新性研发。这些政策虽然对促进高新技术产业规模的扩大起到了积极的作用，但在这样的政策激励作用下，企业的重点自然是放在引进技术和生产高新技术产品上，而对关键的研发投入则不足，同时也造成生产线的重复引进和最终产品生产能力强大，而中间产品、配套产品及一些重要原材料开发能力不足等问题。
11]
虽然按照最新规定，企业可按当年实际发生的研发费用的150％ 抵扣当年应纳税所得额，当年抵扣不足部分，可在５年内结转抵扣。这个规定摈弃了原来有关研发费加成扣除的增长率限制，并允许税收优惠结转，加大了对R&D的激励力度。但根据创新型国家的经验，笔者认为，由于高技术产品要经过研发、试制、改进、生产等多个环节，周期长，最初利润很少，甚至亏损。这样，对于部分亏损期较长的技术密集型企业，研发费即使在5年内仍然无法足额扣除。另外，最新政策虽然加大了对研发仪器设备计提折旧的优惠力度，但单位价值在30万元以上的仪器设备如何缩短折旧年限或加速折旧尚未有更具体的规定。
（二）对鼓励企业人力资本投资和激励创新人才的税收政策支持力度较小
创新活动的开展，很大程度上取决于人力资本投资以及是否有足够的创新人才，这一点对技术人才缺乏的发展中国家尤其重要。对企业工资和培训费用的税前扣除，我国目前只允许软件企业和集成电路设计企业在计算应纳税所得额时准予全额扣除，其他内资企业按计税工资标准扣除。2006年2月之前，我国一直规定内资企业的职工教育经费仅允许按照计税工资总额的1.5％税前扣除（经济效益较好的企业提高到2.5％），最新政策规定虽将这一比例统一到2.5％，但与创新型国家相比，比例仍然过低。这样，相对于那些技术水平较差、劳动力平均工资也较低的企业，高技术企业承担了更高的所得税税负，不利于企业的人力资本投资。另外，现行税制几乎没有对高科技创新人才的税收优惠政策，比如对省级以下政府及企业颁发的重大成就奖、科技进步奖征收个人所得税，这些不利于激发企业科技人员的创新精神。
（三）税制环境的制度性缺陷，抵消了税收激励的实施效果
1. 目前我国创新税收激励政策主要是繁杂、零散的各项部门规章，各地区也自行出台了多种低效率的税收优惠政策，而且一般是以试行办法或者通知的形式下发，不仅其法律位阶较低，随意性较大，而且缺乏完整性、有效性和一致性，影响了税收激励政策的透明度及其实施效率。
2．生产型增值税导致高新技术企业的税负较重。在生产型增值税制下，由于企业购置固定资产所含增值税款不能抵扣（符合《外商投资产业指导目录》或《中西部地区外商投资优势产业目录》的外商投资项目所采购的国产设备可享受增值税退税），实际上形成了对企业进行的固定资产投资活动的双重征税，增加了企业购置设备和技术的成本，不利于鼓励企业，特别是资本有机构成较高的技术密集型内资企业更新技术设备，客观上限制了企业技术创新的积极性。
3．内外资有别的企业所得税制影响了内资企业自主创新积极性。权威调查显示，目前内资企业所得税税负重于外资企业，即使综合考虑税收各种优惠后，内资企业实际所得税税负仍比外资企业高10％左右。对外资企业的特别优惠，在我国实施 “全面引进再创新” 战略下有其积极作用，但在当前风险投资业尚未成长又不允许企业在税前扣除研发准备金的情况下，在相当程度上削弱了多数主要靠税后利润的一部分来从事研发创新的内资企业的创新投入能力。尤其是在实施“自主创新”战略的今天，如果任这种不公平的市场竞争环境长期存在，将导致内资企业逐渐丧失自主创新的积极性。
4．税收激励范围偏小、带有较多地区性色彩。现行税收激励局限于国务院批准的高新技术企业开发区内企业、软件企业以及实行技术改造国产设备投资项目的企业，这一规定不仅将大量的开发区外的高新技术企业排除在了政策激励范围之外，而且也很不公平。
五、完善我国创新税收激励政策的战略思路
(一) 强化税收激励政策的战略目标
我国税收激励政策的设计要服从和服务于国家自主创新战略需要。因此，税收激励政策的战略目标应紧密结合我国自主创新战略的内涵，以原始创新为基础，促进集成创新，利用后发优势，积极做好吸收创新。
目前，我国许多企业仍热衷于引进国外先进技术和设备，甚至出现引进后闲置的状况，这种过多依赖外部技术的倾向和状态是不符合我国自主创新战略目标的。为此，税收激励政策的重点，应该从重引进轻消化向引进与消化并重、着力提高自主研发能力转变，引导企业将技术引进和消化吸收有机结合起来，通过吸收创新、合作创新，努力提高自主创新能力。
（二）构建公平透明、有利于创新的税制环境
这是发挥税收政策促进企业自主创新作用的必备前提。企业是自主创新的主体，如果企业所面对的是不公平的竞争环境，必然严重挫伤企业自主创新的积极性，税收激励效果也会大大减弱。
1．全面强化自主创新的税收法律地位。为了提高税收激励政策的透明度和激励政策的实施效率，建议借鉴许多创新型国家做法，对现行政策加以规范和系统化，对国家和地方税收优惠权限、范围和产业支持重点应有明确规定，并以独立的法律形式加以颁布实施。
2．在高新技术产业优先推行增值税转型改革。为降低高新技术企业增值税负担，解决自主创新投资重复征税的问题，考虑到财政的承受能力，对自主创新产业优先推行增值税从“生产型”转向“消费型”，以推动企业设备和技术的升级。比如，实行“先征收后返还” 的方式，或者采取“分年度按比例抵扣逐步到位”的方式，如第一年抵扣50％，第二年抵扣70％，第三年全额抵扣。在实现新增机器设备所含税款全额抵扣的基础上，对包括厂房、建筑物等不动产在内的全部固定资产所含增值税税款进行抵扣，最终实现我国增值税转型。
3．尽早统一内外资企业税收激励政策。建议统一税前扣除标准和税率，规范税基，所得税优惠应主要体现对自主创新的扶持和对知识产权的保护，优惠对象应以对项目、产品和产业为主，形成以产业优惠为主的税收激励政策新格局，
4．对高新区内、区外高技术企业一视同仁。基本原则是，对于高新技术企业不管在高新区内还是区外，只要经严格认定合格，都应享受平等的税收优惠，以使激励政策能够惠及所有的高新技术企业。为此，首先要建立严格、统一、规范的资格认定标准和程序，加强对税收激励政策的检查、追踪和反馈，确保政策意图实现。
（三）提高对R&D活动的直接激励
如前所述，现行有关税收激励政策的重点集中在高新技术产业的生产和销售两个环节，实际上是针对结果的激励，而对创新过程的激励不足。因此，应该强化直接针对R&D的激励。针对R&D的特点，笔者认为，在税收政策设计上，关键在于建立一种R&D风险由政府和企业共担的机制，以削弱企业R&D的不确定性，增强其收益的确定性和保障性。
比如，在企业所得税中，研发费用无论数额多少，当年都应在税前据实扣除，取消目前对研发费用扣除标准的限制；规定企业按照销售收入的一定比例于税前提取研发准备金，用于技术开发、技术培训、技术革新和引进研究设施等；鼓励民间资本向中小企业融资，投资于创新活动，对其取得的投资收益，给予一定的减免优惠。
此外，要加大激励力度。比如，可以对企业研发投入增长的部分给予超额抵扣，即在全额据实扣除的基础上再增加一定比例；延长税收优惠向未来年度结转的期限，并允许技术开发费扣除向以前年度结转；为了增加新建企业抵御风险的能力，可适当缩短开办费的摊销年限；企业用于研发的仪器设备应当尽快计提折旧，如允许折旧年限不超过５年等。
（四）鼓励产学研合作
对企事业单位委托非关联的科研机构和高等学校进行的研发经费，目前只允许全额在当年应税所得中扣除，不能同企业自主研发一样享受150％扣除，这不利于自身研发能力比较弱的中小企业的科技创新。建议将这笔费用进行清晰界定，在此基础上实行特别比例的税收加成扣除或税收抵免。比如，允许这笔费用同企业自行研发费用一样，按150％从企业应纳税所得额中扣除，不足抵扣部分允许以后５年内结转。
（五）加强对企业人力资本投资以及对创新型人才的税收优惠力度
为了加大激励力度，建议适当提高企业提取的职工教育经费扣除标准。比如，将现行对软件开发企业据实扣除职工工资的优惠政策扩大到所有从事自主创新的企业。此外，要改革和完善个人所得税制，鼓励个人发明创造、知识致富。比如，对从事自主创新的科研人员来自于自主创新企业的奖金、分红，再投资于自主创新产业时，免征个人所得税。