我国工伤保险制度实施现状-问题及解决对策.doc

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工伤保险是指国家或社会为生产、工作中遭受事故伤害和患职业性疾病的劳动者及家属提供医疗救治、生活保障、经济补偿、医疗和职业康复等物质帮助的一种社会保障制度。工伤保险是员工因在生产经营活动中所发生的或在规定的某些特殊情况下，遭受意外伤害、职业病以及因这两种情况造成死亡，在员工暂时或永久丧失劳动能力时，员工或其遗属能够从国家、社会得到必要的物质补偿。 是劳动者因工作原因遭受意外伤害或患职业病而造成死亡、暂时或永久丧失劳动能力时，劳动者及其遗属能够从国家、社会得到必要的物质补偿的一种社会保险制度。这种补偿既包括受到伤害的职工医疗、康复的费用，也包括生活保障所需的物质帮助。工伤保险是社会保险制度的重要组成部分，也是建立独立于企事业单位之外的社会保障体系的基本制度之一。（二）工伤保险的特点 工伤保险有四个基本特点：一是强制性，它是指由国家立法强制执行的。在立法规定一定范围内的用人单位和职工必须参加；二是非营利性，工伤保险是国家对劳动者履行的社会责任，并非以营利为目的，也是劳动者应该享受的基本权利；三是保障性，是指劳动者在发生工伤事故后，对劳动者或其遗属支付的工伤待遇要保障其基本生活；四是互助互济性，是指通过向各用人单位强制征收保险费，建立工伤保险基金，在统筹地区范围之内，行业之间、单位之间实行再分配，相互调剂使用。 （三）工伤保险遵循的原则 1.无过失责任原则 无过失责任是指劳动者在各种伤害事故中，只要不是受害者本人故意行为所致，就应该按照规定标准对其进行伤害补偿。只要事故发生，不论雇主或雇员是否存在过错，无论造成伤害的责任在谁，原则上受害者都可以得到赔偿，即无过错赔偿。一些国家在建立工伤保险制度时，摒弃了民法中的损害赔偿举证责任，工人放弃对雇主进行起诉的所有权利。确立了无过错赔偿原则。一旦发生意外，不追究过失，无条件地进行经济补偿。工伤保险实行“无责任赔偿”的原则精神至今保留下来，受伤害者不承担任何责任。但不追究个人的责任并不意味着不追究事故责任，相反，对于发生的事故必须认真调查，分析事故原因，查明事故责任，吸取教训。 2.损害补偿原则 工伤保险以减免劳动者因执行工伤任务而导致伤亡或职业病时遭受经济上的损失为目的。一旦发生事故，劳动者付出的不仅是经济收入损失，而且是身体与生命的代价，是肉体和精神上的损伤。因此，工伤保险应坚持损害补偿原则，即不仅要考虑劳动者维持原来本人及家庭基本生活所需要的收入，同时还要根据伤害程度、伤害性质及职业康复等因素进行适当经济补偿。工伤事故不同于一般民事责任事故。对于既有工伤，又有民事责任的工伤事故，受伤害不享有双重待遇，即受伤害者只能在享受工伤待遇和民事索赔权益两者之间选择其一，不能重复享受。 3.严格区别工伤和非工伤的原则 劳动者受伤害，一般可以分因工和非因工两类。前者是由于执行公务或在工作生产过程中，为社会或为集体奉献而受到的职业伤害所致，与工伤和职业有直接因果关系；后者则与职业无关，完全是个人行为所致。工伤事故实行无过失责任原则并非取消因工和非因工的界限。必须严格区分因工和非因工界限，明确因工伤事故发生的费用应由工伤保险基金来承担，而且医疗康复待遇、伤残待遇和死亡抚恤待遇均要比因疾病和非因工伤亡待遇优厚。这样有利于对那些为国家或集体做出奉献者进行褒扬抚恤。 4.预防、补偿和康复相结合的原则。 为保障工伤职工的合法权益、维护、增进和恢复劳动者的身体健康，必须把经济补偿和医疗康复以及工伤预防有机结合起来。工伤保险最直接的任务是经济补偿，这是保障伤残职工和遗属的基本生活需要。同时要做好事故预防和医疗康复，保障职工安全与健康。预防、补偿、康复三者结合起来，形成“一条龙”的社会化服务体系，是现代工伤保险制度发展的必然趋势。这样有利于安全生产和事故防范，可以减少工作场所中工伤事故和职业病的发生。 （四）工伤保险的基本任务工伤保险要实现三大任务：一是经济补偿，二是工伤预防，三是职业康复。工伤经济补偿是工伤保险首要的、直接的任务，但并不是工伤保险的惟一任务。由于工伤保险的根本任务是保障劳动者生活，保护劳动者安全与健康，促进社会安定，促进生产发展，因此，工伤保险应当将工伤补偿与预防、康复结合起来。一旦发生了工伤事故，进行工伤经济补偿是理所应当的，但工伤保险还有除了工伤经济补偿以外同样重要的工作，那就是预防和康复工作。世界各国都把加强安全生产、减少工伤事故发生、事故发生后的及时治疗、使劳动者早日康复并帮助他们重新走上工作岗位等预防和康复工作看做是更积极、更主动的工作去做。补偿、预防、康复三位一体的体制也是国际上工伤保险制度较为通行的做法。工伤保险条例第一条规定“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。”既指出了制定条例的目的，又阐明了法律中赋予工伤保险以补偿，预防和康复的基本任务。 二、我国工伤保险制度的发展 (一)我国工伤保险制度的发展历程 1951年政务院颁布的劳动保险条例第12条对工伤保险的待遇作了规定。1957年2月，由卫生部制定和颁布的职业病范围和职业病患者处理办法的规定，首次将职业病列入工伤保险的保障范围，并规定，患职业病的工人、职员，按劳动保险条例的有关规定，按工伤待遇处理。国务院1958年2月颁布的关于工人、职员退休处理暂行办法和1978年6月颁布的关于工人退休退职的暂行办法，都对工人工伤保险待遇作了调整和提高。1987年11月，卫生部、劳动人事部等部委颁发了职业病范围和职业病患者处理办法的规定列了9大类、99种职业病。1994年7月，劳动法第73条对工伤者及其亲属应当享受的工伤保险待遇作了明确规定。由于社会生产和生活的日趋复杂化，1996年8月，劳动部在总结试点经验的基础上，参照国外的工伤立法经验，于1996年8月颁布了企业职工工伤保险试行办法，国家技术监督局于1996年3月颁布了职工工伤与职业病致残程度鉴定国家标准。这两个规章的颁布实施，使我国的工伤保险逐步走上了规范化、法制化的轨道。(二) 我国工伤保险制度主要内容 1.工伤的范围试行办法第8条规定，职工在下列10种情形之一下负伤、致残、死亡的，应当认定为工伤：从事本单位日常生产、工作或者本单位负责人临时指定的工作的，在紧急情况下虽未经本单位负责人指定但直接从事关系本单位重大利益的工作的；经本单位负责人安排或者同意，从事与本单位有关的科学试验、发明创造和技术改进工作的；在生产工作环境中接触职业性有害因素造成职业病的；在生产工作的时间和区域内，由于不安全因素造成意外伤害的，或者由于工作紧张突发疾病造成死亡或经第一次抢救治疗后全部丧失劳动能力的；因履行职责遭致人身伤害的；从事抢险、救灾、救人等维护国家、社会和公众利益的活动的；因公、因战致残的工人转业到企业工作后旧伤复发的；因公外出期间，由于工作原因，遭受交通事故或其他意外事故造成伤害或者失踪的；在上下班的规定时间和必经路线上，发生无本人责任或者非本人主要责任的道路交通机动车事故的；法律法规规定的其他情形。同时，还规定，发生以下情形的，不认定为工伤：犯罪或违法、自杀或自残、斗殴、酗酒、蓄意违章等。自发生工伤之日或确诊为职业病之日起，企业、工伤职工本人或亲属应当在15日以内，向当地劳动部门提出工伤报告或工伤保险待遇申请，最长不得超过30日。劳动行政部门接到企业的工伤报告或职工的工伤保险待遇申请后，应在7日内做好调查取证与工伤确认工作，特殊情况最长不得超过30日。2.劳动鉴定和工伤评残发生工伤事故以后，职工在工伤医疗期间治愈或者伤势处于相对稳定状态，或者医疗期满仍不能工作的，应当进行劳动能力鉴定，评定伤残等级并定期复查伤残状况。通过劳动鉴定最后评定的工伤等级是确定伤残待遇和安置工伤职工的主要依据。各级劳动鉴定委员会应当按照国家制定的工伤与职业病致残程度鉴定标准，对因工负伤或者患职业病的职工伤残后丧失劳动能力的程度和护理依赖程度进行等级鉴定。符合该标准1-4级的，为完全丧失劳动能力；5-6级的，为大部分丧失劳动能力；7-10级的，为部分丧失劳动能力。3.工伤保险待遇工伤保险待遇包括工伤医疗待遇、伤残待遇和因工死亡待遇。工伤医疗待遇。工伤职工治疗工伤或者职业病所需一切费用全部报销，甚至包括就医往返路费。工伤医疗期为1-24个月，最长不超过36个月。工伤医疗期停发工资，按月发给工伤津贴，标准为工伤职工本人受伤前12个月的平均工资。工伤医疗期满或评定伤残等级以后停发工伤津贴，开始享受伤残待遇。需要护理者，按月发给护理费。伤残待遇。伤残待遇分为三类，一是工伤护理费。护理等级根据工伤职工对护理的依赖程度分为三级，由劳动鉴定委员会评定。三个等级分别按上年度当地职工月平均工资的50%、40%、30%发给。二是残疾辅助器具费。例如为辅助生活和生产需要配置的假肢、代步车等器具，可按国内普及型标准报销费用。三是伤残抚恤金。伤残抚恤金按按伤残程度提供。鉴定为全部丧失劳动能力的，应当退出生产、工作岗位，终止与企业的劳动关系，享受以下待遇：按月发给为本人工资90%-75%的伤残抚恤金；发给相当于本人18-24个月工资的一次性伤残补助金；工伤职工退休，继续由工伤保险基金支付伤残抚恤金，伤残抚恤金低于养老保险金的，补足差额部分。鉴定为部分丧失劳动能力（5-10级）的，原则上由企业安排适当工作，并享受以下待遇：按伤残等级发给相当于本人6-16个月工资的一次性伤残补助金；因伤残造成本人工资降低时，由所在单位发给相当于工资降低部分90%的伤残补助金；因伤残（5-6级）企业难以安排工作的，按月发给相当于本人工资70%的伤残抚恤金；7-10级的伤残者，愿自谋职业并经企业同意的，发给一次性伤残就业补助金。因工伤亡待遇。职工因工死亡，按规定发给标准为当地职工上年平均工资6个月的丧葬补助金；供养亲属抚恤金，抚恤金总额不得超过本人工资；发给标准为当地职工上年平均工资48-60个月的一次性工亡补助金。4.工伤保险基金工伤保险基金按以支定收、收支基本平衡的原则统一筹集。基金由企业缴纳的工伤保险费、工伤保险费滞纳金、工伤保险利息、法规规定的其他资金组成，其中主要是工伤保险费。工伤保险费由企业按照职工工资总额的一定比例缴纳，职工个人不缴纳工伤保险费。工伤保险费由企业的开户银行按规定代为扣缴，存入银行开设的基金专户，不得挪用。工伤保险基金留有一定的风险储备金，不足时由政府临时垫制支。工伤保险费实行差别费率和浮动费率。差别费率是根据各行业的伤亡事故风险和职业危害程度的类别测算出某行业工伤保险费的缴费率，各行业的平均费率一般不超过1%，差别费率每5年调整一次。浮动费率是由劳动行政部门对企业上一年度安全卫生状况和工伤保险费用支出情况进行评估，据此调整企业下一年工伤保险费率，调整幅度为本行业标准费率的5%-40%。工伤保险基金支付于工伤保险待遇、事故预防费、职业康复费等。工伤保险以中心城市或者地级市为主实行工伤保险费的社会统筹。5.工伤预防与职业康复工伤保险经办机构对于当年未发生工伤事故和职业病，或发生率低于本行业平均水平的企业，可以从该企业当年缴纳的工伤保险费中返还5%-20%给企业，用于安全生产的宣传、培训工作和奖励为此作出贡献的单位和个人。有条件的地区，应举办工伤职业康复事业，对具有一定劳动能力、通过培训可以恢复和提高劳动能力的工伤残疾人，劳动行政部门和企业应对其实施康复训练，由职业康复费用支付所需费用。6.工伤保险争议处理工伤保险争议有三种，相应也有三种解决途径：发生在工伤职工及其亲属与用人单位之间的有关申报和处理工伤保险待遇的争议，按照劳动争议处理的有关规定办理；发生在工伤职工及其亲属与劳动行政部门和工伤保险经办机构之间有关工伤认定和待遇支付的争议，按照行政复议和行政诉讼的有关规定处理；发生在工伤职工与劳动鉴定委员会之间有关伤残等级鉴定结论的争议，可以向当地劳动鉴定委员会办公室申请复查，对复查鉴定结论不服的，可以向上一级劳动鉴定委员会申请重新鉴定。 1996年的工伤保险试行办法的颁布实施，使我国的工伤保险制度和实践进入了一个新的阶段，取得了一定的成果，主要是：统一了企业职工工伤保险的待遇标准；保障了工伤职工及其亲属的合法权益；均衡了企业之间工伤费用的负担，为企业创造了公平竞争的条件；丧失劳动能力的鉴定标准更加规范化 三、国外工伤保险制度的发展 （一）国外工伤保险的发展概况 工伤保险是工业化进程的必然产物。在工业化初期，工人发生工伤事故是由法院根据民事法典中有关条文裁决的。由于工人负不起大笔的诉讼费或者担心起诉雇主会被解雇，所以一般都不敢向法院提起诉讼，也就得不到任何赔偿。世界上最早实行工伤保险的国家是俾斯麦时期的德国，它于1884年实行了工人灾害赔偿法。随后英国、法国、美国、日本等也在本国的法律、法规中规定了职业伤害赔偿原则，形成了雇主责任保险，即受害者或其遗属直接向雇主要求补偿，雇主（或雇主联合会）直接给他们支付津贴。雇主责任保险虽然有一些对受害者或其遗属的赔偿措施，但仍存在一些不足之处，比如赔偿费经常是一次性支付，缺乏受害者或其遗属真正需要的长期补偿；雇主往往无法担负大额赔偿，所以受害者难以及时、公正地得到赔偿。 在第一次世界大战前，少数欧洲国家开始用社会保险来弥补雇主责任保险的不足。工伤保险作为社会保险的一部分，由国家立法，政府有关部门负责工伤保险管理，统一筹措保险基金，共担风险。随后，在国际劳工组织的倡导和推动下，一些国家逐步将职业病也列入工伤保险的范围内。到了第二次世界大战前后，工伤保险已经在世界许多国家普及，其普及率比养老、医疗、失业等保险高得多。世界各国由于历史、文化、经济背景不同，目前实行工伤保险的国家大多数国家实行工伤社会保险，还有少部分国家实行雇主责任保险，另有一些国家两种方式并存。随着工业化的发展，工伤保险制度在世界各国逐步完善发展，形成了各具特点的工伤保险制度。根据国际社会保险协会（ISSA）的资料，在全球近200个国家（包括地区）中，有172个国家建立了社会保障制度。其中建立了工伤保险法律、法规的有164个，其他的30多个国家也有与工伤事故方面相关的立法。 （二）德国工伤保险及保障制度德国是工伤保险制度的诞生地，其100 多年的制度运行效果也堪称世界各国的表率。早在1884 年德国就颁布了法定事故保险法，于1885 年10 月1 日生效。积极发挥工伤保险在事故预防中的作用，工伤事故与事故预防相结合，是德国工伤保险工作的重要经验。1963 年颁布的新法律，在机构组织形式方面的改革几乎没有变化，但重点强调了职业康复工作，并按照1957年的公共养老金改革要求，提高了工伤职工的待遇标准。1963 年的改革没有改变德国原有工伤保险管理机构的管理模式，仍由行业独立设置的工伤保险机构依据法律和各自的规定实施，但扩大了工伤保险覆盖范围，提高了工伤待遇水平。工伤保险机构财务独立，所有运作都在政府的监督之下进行。工伤保险覆盖了订立工作、服务或咨询等指导合同的所有人员。职业病病种由法定形式确定，没有列入职业病种的疾病如果满足职业病的条件，也可按照职业病进行赔偿。在工伤保险待遇申领、职业康复等方面，工伤保险机构依据政府授权具有相当大的独立性。企业发生工伤后，有义务迅速向工伤保险机构进行报告，受伤职工或家属需要立即申请进行补偿程序。工伤保险机构接到事故报告后，进行补偿。受伤职工可以申请医疗保险待遇，接受工伤职工医治的医疗机构要通过工伤保险机构，并进行必要的医治。在职业康复和再就业方面，工伤职工可以要求劳动力交流机构提供指导和服务。如果出现工伤争议，可以免费向法院起诉。 （三）美国工伤保险及保障制度美国的工伤保险制度在发达国家中起步较晚。直到1908 年联邦政府才颁布美国联邦雇员伤害赔偿法，尔后该法推动了各州工伤立法的正式实施。该法制定了五项基本目标：保障对象为可能受到工业伤害和职业病伤害的所有雇员；工伤保险是对由于工伤事故或职业病而致残的工人丧失劳动能力的实质性保障；提供充足的医疗保健和伤残理疗服务；鼓励雇主加强安全措施；建立有效的补助金支付应有的服务体系。此后，美国国会在多次修订社会保障法的同时，对工伤保险制度进行了修订。1956 年，对因工致残的条款进行了修订，1984 年国会通过了伤残津贴改革法案，1996 年美国又对工伤保险计划的基本内容做了修改。美国的工伤保险主要依据联邦政府制定的社会保障法执行。但各州、企业也可结合本州、本企业制定相应的规定。如盐河水利工程管理局规定，损失在100 万美元以下由局自行处理，损失在100 万美元以上的向保险公司买保险，工伤损失由保险公司赔偿。赔偿的项目有：工伤者所有医疗费；如致残不能工作可领取基本工资的95，直到重新工作；如果致残严重，一直不能工作，可一直享受。另外，美国还采取多种形式进行宣传教育工作，通过宣传教育使雇员了解工伤预防和工伤保险的有关法规及保险知识，以提高雇员的安全生产和安全操作意识。 （四）英国工伤保险及保障制度1946 年颁布了国民工业伤害保险法，作为当时建立的国民保险相关法律的一部分，与国民健康服务、家庭津贴计划和社会救济等项目构成了英国社会保障保护体系。英国工业伤害保险使雇主对工人的补偿责任变为一种社会责任，并为工伤职工提供社会服务。英国现行工伤保险办法颁布于1975 年。英国工伤保险事务由卫生与社会保障部负责。卫生与社会保障部的地方办事机构负责具体管理工伤保险费用和工伤保险待遇支付。英国没有单独的工伤保险基金。在工业事故中，所有在英国就业的具有劳动合同的职工或学徒工必须参加保险。甚至一些难以订立劳动合同的自谋职业者，如出租车、汽车、轮船驾驶员等，也被工伤保险所覆盖。英国规定只有“由于就业引起的和在就业过程中发生的事故而造成伤亡” 的人员才有资格享受工伤保险待遇。然而，由于提供证据的困难，在实际运作上将“就业过程中的事故”也用“由于就业引起的事故”来代替。职工要申请职业病待遇还必须满足两个条件，首先是由于规定的职业病而造成劳动能力的丧失，职业病病种由主管机构定期增补；二是患病职工必须参加保险，并且所患疾病是由从事具有危害性的职业所引起的。（五）日本工伤保险及保障制度日本的工伤补偿保险法制定于1947 年，这部法律的第一条指出，制定这部法律的目的是“对工人因业务上的事由或因上班造成负伤、生病、残疾或死亡者，予以迅速且公正的保护，实行必要的保险给付。同时，谋求促进这些因业务上的事由或上班而病残的工人重返社会、救援该工人及其遗族、确保工人的劳动条件，以利于工人福利的改善。”并先后制定颁布了雇用保险法、劳动者安全卫生法、劳动审查官及劳动保险审查会法、独立行政法人劳动者健康福利法和劳动保险费征收等法律，进一步完善了预防和补偿的法律保障体系。在日本，工伤保险由政府主管，平时由一个专门的审议会负责处理具体的工伤保险事务，主要是各种保险支付。审议会的委员由劳动大臣任命，其中工人代表、雇主代表和公益代表各占三分之一。保险费用则由政府依据工伤保险费征收法，向相关的企业主进行征收。另外，根据工伤补偿保险法第26 条，国库也可以在预算范围内补助一部分费用。此外，政府还负责举办各种劳动福利活动。从1958 年至今，工伤保险的主管部门厚生省制定了如何减少工伤的11 个五年计划，该计划的基本方针是“最大限度的减少死亡事故，确定中小企业安全卫生工作落实，减少劳动者的精神负担，减少事故受害人群等”。四、我国工伤保险制度存在的主要问题工伤保险制度运行过程中，也逐渐显露出一些问题，反映了在一些重要问题上各方面认识的不一致，也凸显我国社会法缺位造成的困惑。（一）工伤保险的覆盖面1、关于公务员参加工伤保险问题。工伤保险条例第62条规定“国家机关和依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，由所在单位支付费用。具体办法由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、财政部门规定。”按照本条规定，公务员的工伤问题适用工伤保险条例解决。与其他用人单位需要缴费来看，公务员的机关不用缴费，直接按工伤保险条例规定的待遇执行。单位先垫付费用后，由财政在预算中给予补足。在研究具体办法过程中，由于有不同意见，使得具体操作办法未能及时出台。目前，公务员由于没有一个完整、可行的工伤保险制度安排，形成了出现工伤无人认定，工伤医疗费无处开支，伤残等级无法鉴定，工伤待遇无法落实的情况，这几年上访、信访大量增加，造成很不和谐的现象。公务员中的工伤职工和地方党政领导，呼吁抓紧完善制度，建立起公务员的工伤保险。从国内情况看，由于公务员工伤问题矛盾突出，很多地区等不得全国统一办法出台，已通过地方立法或政府规章将公务员纳入了工伤保险的范围。据统计，目前全国有13个省、直辖市的部分地区建立了公务员工伤保险，公务员参加工伤保险人数已达78万人，其中海南省、上海市的公务员已全部参加工伤保险，较好地保障了公务员的工伤保险权益。实践也证明了公务员实行工伤保险制度的合理性和可行性。2关于灵活就业人员（自雇劳动者）的工伤保险问题。目前，从制度设计上看，工伤保险已经覆盖了所有有劳动关系的劳动者（雇员）。但大量的没有稳定劳动关系或没有劳动关系的灵活就业人员、自由职业者的工伤问题日益突出，逐步上升，如家庭保姆，出现工伤后无法得到保障，社会反响强烈。由于参加工伤保险的前提是建立劳动关系，工伤的责任实行雇主责任制，工伤保险由雇主缴费，个人不缴费，因此这部分无雇主的劳动者无法参保。从国际发展情况看，工伤保险的适用范围不断扩大，在很多国家灵活就业人员、自由职业者、甚至学校的学生已经纳入了工伤保险，有的由个人缴费，有的由国家为其缴费（如学生）。从我国实际情况看，这部分劳动者人数众多，在生产经营或工作过程中的职业伤害也存在着一定的概率，应当作为社会保险制度的覆盖对象。（二）关于参保的强制性问题工伤保险是国家强制的保障制度，但从工伤保险条例的规定看，强制性没能体现。条例第60条规定：“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由劳动保障部门责令改正，未参加工伤保险期间用人单位发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤待遇项目和标准支付费用”。这种没有处罚的规定在实际中难以强制。因此，虽然这几年劳动保障部门在扩面上做了大量艰苦的工作，仍有部分企业拒不参保。结果是出现工伤事故后，企业拒不支付工伤职工待遇，甚至抢救费用都不支付，导致工伤职工为讨要工伤待遇与企业打官司，严重影响了工伤职工的权益。据统计，全国每年发生的近6000起行政复议、3000起行政诉讼案件中，70%以上是企业未参保，工伤职工追讨待遇的案件，这不仅给工伤职工的个人及家庭带来了极大的损失，也成为了社会不和谐、不稳定的因素之一。（三）工伤保险与商业意外伤害保险的关系问题在2004年工伤保险条例实施前，建筑法等法律规定了危险岗位工人必须投保商业意外伤害险。这在工伤保险制度未全面实施前对工伤职工提供了一定的保护。但工伤保险制度全面建立后，商业保险不应再强制投保了。由于法律的规定无法及时修订，企业很大程度上要面对两个保险制度，这不仅加重了企业的负担，也在实际上造成了工伤保险制度实施的困难。由于商业保险能够给投保的单位提供回扣（高的30%-40%），使得一些机关、单位为此用行政手段强推商业险，而拒绝参加工伤保险。从世界各国的实际看，实行了工伤社会保险后，商业保险一般都不进入工伤事故领域，更没有通过立法强制投商业保险的规定。各国政府在解决工伤事故中普遍采用社会保险的方式，实施大数法则，主要是工伤作为一种工业化中的社会问题，是政府要承担的责任，必须建立一种社会统筹的方式才能有效的解决好。在工伤领域，工伤社会保险是基本的，是主体的，是非盈利的，是强制的制度。而商业保险是盈利的，是企业自愿选择投保的制度。（四）工伤保险与人身损害赔偿的关系问题这个问一是由工伤侵权取代民事侵权责任，工伤者只能请求工伤补偿，而不能向侵权人请求民事赔偿；二是工伤者在两者中选择一种请求；三是两者兼得；四是两者互补，两种请求所得数额，不超过实际损失。从各国情况看，多数国家如德国、意大利等均采取第四种做法；北欧国家、新西兰等采取第一种做法，第二、第三种做法目前了解到的尚无国家实行。采取第四种做法的理由，第一是社会保险的特性决定的。社会保险作为一种基本的保障，主要是保障工伤者得到及时有效的救治和基本生活，提供的物质帮助不能超过工伤者的实际损失；由于侵害是第三人引起的，第三人应当承担赔偿责任。当第三人提供的赔偿不足以弥补实际损失时，工伤保险负责补足；当第三人无法或无力提供赔偿时，工伤保险足额赔偿，以确保工伤者的工伤救治和工伤待遇。第二，社会保险给予由于第三人侵权造成的工伤者的待遇，不应与在企业内因工负伤的工伤者得到的补偿不同，避免不同工伤者待遇的不平等。第三，社会保险只在规定的项目和标准上不重复支付，并不影响工伤者向第三人索取其他方面如精神的、财产的赔偿。第四，国际劳工公约普遍认可的原则是，工伤者（如上下班交通）已受到其他赔偿保护时，可以不必再列入工伤补偿。（五）未参保企业工伤职工待遇保障问题工伤保险条例实施四年来，企业未参保引发的工伤争议日益增多，目前占到工伤保险争议件数的70%以上。主要是企业不支付或用恶意诉讼的办法拖欠工伤职工应得的工伤待遇，造成工伤职工工伤待遇不落实，从而引发尖锐的矛盾，社会反响强烈。五、 工伤保险制度问题的解决对策 (一） 提高立法层次,建立更具强制性的工伤保险制度已建立工伤保险制度的世界各国,无论是发展中国家还是发达国家,工伤保险的特征都是由国家立法,实行强制和互济,工伤保险的内容也是按照制定法律由政府直接组织或指导实施。德国是工伤保险立法最早的国家,早在1884年就颁布实施了工伤事故保险法,挪威于1895年颁布了工伤保险法,美国在1908年联邦政府颁布美国联邦雇员伤害赔偿法。以上国家由于采用基本法的形式规定工伤保险制度,效力高,在实施过程中具有较强的强制力,执行起来自然也较为顺畅。我们国家的工伤保险历经了十多年的改革,1996 年劳动部颁布了企业职工工伤保险试行办法,2004年开始施行工伤保险条例(以下简称条例),前者是部门规章,后者是行政法规,在实践过程中,由于效力较低,难于发挥工伤保险制度作用。例如,有些企业不参加工伤保险,严重影响工伤保险统筹基金的基数,以致造成工伤保险难于达到真正分散风险的目的。另外,各省、市制定了地方性法规或办法,使得工伤保险制度在实施过程中存在着较大的差异,没有体现工伤保险法律制度的严肃性。因此,必须尽快制定出自成体系的较为完整的全国统一的工伤保险法或者包括工伤保险在内的社会保险法,使我国的工伤保险立法进入正规的国家权力机关立法层次,以便提高我国工伤保险制度实施与执行的力度;制定和颁布全国统一的工伤保险法或者包括工伤保险在内的社会保险法有助于用人单位及劳动者本身法律意识的提高,更有助于弱化行政权力直接干预工伤的处理,这样有利于社会补偿机制的建立,从而促进工伤保险法法律制度的全面建设。 （二）建立健全我国的劳动行政执法队伍,提高经办水平随着我国社会主义市场经济的不断发展,劳动保障纠纷将会越来越多,其社会影响亦越来越大。尤其是工伤纠纷,由于直接涉及到职工的人身权利和经济权利,因此十分敏感,社会关注程度较高。我国劳动保障业务整体来说具有较为浓重的计划经济色彩,本着“与时俱进”的精神,劳动保障的执法队伍应该得到加强,逐步淡化其“行政色彩”,强化其“法律特点”,时机成熟时在法院系统建立“劳动保障法庭”,形成一支专业化、高水平的劳动保障法律事务经办队伍。在工伤保险开展较好的国家(比较有代表性的如德国),工伤保险经办及纠纷处理基本是通过法院的劳动法庭处理,这对我国有很好的借鉴和启发意义。建立劳动保障法庭,是劳动保障事业贯彻“依法治国”方针的一个重要方面,对我国的劳动保障事业发展将产生巨大而深远的影响。（三） 进一步扩大工伤保险的覆盖面从国外的工伤保险状况来看,工伤保险的覆盖面是相当广泛的。1964年,国际劳工大会通过了工伤事故补助公约,其中规定,工伤补助是对因工负伤者提供的保障。工伤补助的对象应当包括:因工受伤者;按照国家法律规定因工伤不能工作并中断收入者;因工而永久地全部丧失劳动能力或部分丧失劳动能力者;因工死亡者需赡养的人口。由此看来,工伤保险对象应包括:公务员、各类企业职工、临时工、季节工等。实行强制性工伤保险的德国,其工伤保险的对象甚至超出了国际标准。在1885年工伤保险创立之初,首先在部分工业行业建立,以后逐步发展到所有雇员。1942年,德国全部企业为工伤保险制度所覆盖。1971年,各类人员为这一制度所覆盖(从工人到国家工作人员及中小学生甚至幼儿园儿童)。德国统一以后,1990年,该法对前东德地区生效。目前,德国8, 500万人口中有5300多万人处于工伤保险的保护范围。我国2004年的条例对工伤保险覆盖范围进行了进一步的扩大,规定在我国境内的各类企业、有雇工的个体工伤户都应当依照规定参加工伤保险。但是,就我国的实际情况来看,覆盖范围仍然比较窄。我国大量的人口在农村,在农闲季节他们涌进城市、城镇做临时工、季节工,这部分人数量比较多,可是未能纳入工伤保险的范围。因此,我国应扩大工伤保险的覆盖面,工伤保险的对象应包括各种从业人员。同时加大执法力度,使现行条例规定应当参加工伤保险的人员能够真正参加工伤保险。（四） 统一工伤认定标准和完善工伤认定工作在工伤保险中,确定工伤是决定是否享受工伤待遇的前提。我国工伤认定的依据是2004年施行的条例第14条及第15条规定。条例第20条规定:劳动保障行政部门应当自受理工伤申请之日起60日作出工伤认的决定。也就是说,我国工伤认定机构由劳动行政部门组织保险经办机构来组成,至于如何组成,该机构的性质如何,权威性如何,该条例未作明确的规定。工伤认定机构是一个重要的机构,立法应对此作出明确的规定。工伤认定程序作为一种秩序,权威在秩序中至关重要,工伤认定更多体现的是医疗专家的专业水平和职业道德的结合,威信因素大于权利因素,在这一意义上与行政机关依法行使行政权力有很大的区别。人们之所以相信工伤认定结论更多出于对专家专业水平的认可及专家在该领域从业的经验所形成的威信。我们可以借鉴国外的做法,成立一个由法律授权的完全独立的、由副高级以上职称的专业人员组成的机构来专门认定是否属于工伤。特别是这个机构不能隶属任何行政机关,属于国家法律特许的社会服务组织,这样将有效地限制行政权力在工伤认定过程中扩张,其结果必然是工伤认定的结论科学含量上升,行政权力含量下降,这样会使当事人各方更加满意,从而避免了不必要的争端。如果当事人对认定结论不服,可直接向人民法院起诉。 （五）完善工伤保险基金运营机制和解决长期待遇费用平衡问题5.1 完善工伤保险基金运营机制:各国政府在工伤保险领域注重选择基金制的原因,在于工伤事故与职业病的补偿具有长期性的特点,并且工伤事故与职业病的发生是不可预见的,使得工伤保险待遇的支付无法精确预算,为实现工伤保险待遇支付的可能,实行基金制是可行的选择。但是若储存的基金因通货膨胀的影响而导致贬值,则实行基金制的好处就会大打折扣。因此,基金的储存应当与基金的运营统一起来,即将可能遭遇的贬值风险与可能获得的投资收益统一起来。我国目前的工伤保险尚未规定工伤保险基金运营制度,所以建立这种制度来实现工伤保险基金的增值势在必行。5.2 切实解决长期待遇费用的平衡问题:国外工伤保险基金有的实行“现收现付”制,即经过精算,当年基金基本平衡;也有的国家如日本实行的是“部分积累模式”,即当年筹措的资金除应付当年支出外,还留有部分积累,以降低未来基金支付的风险。这种办法把一段时间内将花费的长期费用在相应的时间内征收上来,并考虑将来利息收入的增加因素确定费率,实际上是阶段性储备积累。该制度以3年内确保保险费稳定(行业费率不变)和6年内资金平衡为基础。具体说,确定保险费率时把基金筹集金额分为两部分,第一部分等于该年度新增长期待遇领取人年金数量的6倍,第二部分为下年度短期待遇所需的费用。该办法的好处是当代人与下代人的负担能够合理分配。同时,根据不同工种确定费率,可能有利于劳动力从工业部门流向技术开发部门。“基金阶段平衡制度”所积累的资金,将支付给未来的年金享受人员。我国的条例确定了“以支定收,收支平衡”的工伤保险基金收付原则,对于长期待遇的支付是不合理的。日本的工伤保险待遇短期实行“现收现付”,长期待遇按当年新增人数所需年金的6倍征集上来。这一做法值得我们借鉴,这将有助于解决目前我国工伤保险长期待遇费用难于平衡的问题。 （六）加强工伤保险的预防和康复功能的发挥传统的工伤保险主要是以经济补偿为主,随着现代工伤保险的发展,世界各国开始意识到经济补偿是消极的事后补偿措施。如果工伤事故和职业病能够防患于未然,尽可能减少工伤事故和职业病的发生,将更符合现代社会以人为本的思想。预防