2024城市数治向善报告-城市治理数字化转型中的价值判断与技术判断.pdf

1001一、引言二、研究方法三、城市治理数字化转型应该多作哪些价值判断？1.眼里是否有“人”？2.需求是否真实？3.技术是否适用？4.尺度是否宜人？5.用户是否有选择？6.投入是否适度？7.基层是否受用？8.红利是否共享？9.是否留得下“遗产”？10.参与是否多元？四、城市治理数字化转型应该少作哪些技术判断？1.技术是否最炫酷？2.概念是否最领先？3.形式是否大而美？4.AI 含量是否高？5.都是技术犯的错？五、总结六、城市治理数字化转型实践评析附录 目录001003005015020021041001一、引言在城市治理数字化转型的大潮中，决策者们时常需要面对许多重要的“判断题”，由于数字治理自带的技术特性，这些判断题往往会被天然地认为是技术性的。2019年11月，习近平总书记在考察上海时提出了“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念。2023年12月，习近平总书记在上海考察时要求，加快城市数字化转型，努力走出一条中国特色超大城市治理现代化的新路。要把增进民生福祉作为城市建设和治理的出发点和落脚点。2023年12月，上海市委书记陈吉宁在学习贯彻习近平总书记重要讲话精神的会议中指出，坚持立足实战实效，加强新技术应用，不断提高“两张网”运行效能，把数字赋能用得更好。2020年底，上海市关于全面推进上海城市数字化转型的意见首次提出“推动治理数字化转型，提高现代化治理效能”。2021年10月，上海市发布上海市全面推进城市数字化转型“十四五”规划指出“坚持效率与温度兼容并蓄”，“既以数字化转型提升城市系统的效率，又以市民实际感受为考量，关注数字鸿沟问题，构建线上线下有机联动的数字孪生生活空间，提升各类服务的精准性、充分性和均衡性”；同月，上海进一步发布推进治理数字化转型实现高效能治理行动方案，明确“坚持需求导向、问题导向、效果导向”，“确保数字化治理审慎适度、富有温度，弥合数字鸿沟”，“建成以智慧精细（Smart）、以人为本（Human-centered）、安全可靠（Guaranteed）、迭代优化（Optimized）、实战管用（Verifiable）（寓意SH-GOV，即上海城市治理）为主要特征的现代化治理体系”。0022024 年 4 月 2 日，国家数据局于深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见中提出要“杜绝数字形象工程”，“推进城市精准精细治理”、“丰富普惠数字公共服务”、“让城市数字化转型建设成果惠及全民”。2023 年 3 月，李强总理提到，“凡事要多作应不应该办的价值判断，不能简单地只作可不可以办的技术判断”。那么，在推进城市治理数字化转型的过程中，城市的决策者、管理者和建设者们应该多作哪些价值判断，少作哪些技术判断，以确保城市把“人民”而不是技术放在了中心位置？在工具理性之外，以价值理性来反思，在技术上所可能的，是否就是市民所真正需要的、真心喜欢的和能真切享受到的？本报告围绕这一议题，组织专家学者经过深入研讨，提炼出了十个“应该多作的价值判断“和五个“应该少作的技术判断”，以供数字治理的实践者和研究者们参考。003本报告组织国内数字治理领域的专家学者围绕城市治理数字化转型的“价值判断”和“技术判断”这一问题进行了分组讨论，并对讨论结果进行归纳提炼和投票，按投票结果的高低进行排序。最终，得出了城市治理数字化转型的十个“应该多作的价值判断”和五个“应该少作的技术判断”。报告还对照研讨结果，对近年来各地的一些城市治理数字化转型实践进行了评析，例举了一些推荐案例和欠妥做法。二、研究方法图 1-4专家讨论会现场004表 1参会专家名单注:按照姓氏拼音排序005三、城市治理数字化转型应该多作哪些价值判断？1.眼里是否有“人”？城市治理数字化转型应该多作“眼里是否有人”的判断，注重人的感受，避免“目中无人”。城市数字治理应是“人民本位”的治理，城市数字治理的秩序应是“人性秩序”，而非把人放在次要位置的“技术秩序”，只有在市民的托载下，城市数字治理之舟方能行稳致远。越接近人性的东西它越持久。我觉得最好的数字治理，是你不感觉数字，你只感觉到人。价值判断是站在谁的角度来讲？是站在政府的角度看？还是站在公众的角度看？城市服务的对象是谁？我们之前主要是单向式管理，现在则要服务于企业和市民的需求，要让他们来评价。最重要的是发现个体，而且是真实的个体。需要考虑人的舒适度，系统上线以后，不能把人放在一个次要位置。专家观点引述0062.需求是否真实？城市治理数字化转型应该多作“需求是否真实”的判断。城市数字治理应利用数字技术更好地“倾耳细听”，而不是“自说自话”，否则何谈“都是为了你好”？只有扎根真实需求，洞察民心所向，切实解决企业、市民的急难愁盼问题，城市数字治理才不会成为“数字悬浮”。有一种需要是“政府觉得你需要”，但实际上老百姓不一定真的需要，甚至是不需要，就像“有一种冷叫妈妈觉得你冷”。要注意需求调查中的“伪代表性”问题，就是政府到社区调查民众的需求，碰到的永远都是那批积极分子；而一些弱势的人，他的意见是被忽视的。使用者一直在一个被动状态，他们的需求没有被挖掘出来。有谁提供给我新技术、新产品，我就使用，但是最缺乏的就是 Why，为什么要做这个？专家观点引述剔除伪需求，真正解决问题。0073.技术是否适用？城市治理数字化转型应该多作“技术是否适用”的判断。数字技术不是解决一切问题的“万灵药”，技术的“华服”也可能成为累累负重，城市数字治理需“量体裁衣”，而不是“削足适履”，否则不仅无法带来数字红利，还可能造成巨大的资源浪费。不要一有先进的技术马上就要用，技术都有自己的适用范围，技术适用性是第一指标。如果现有的技术完全能满足目前的需求，为什么非要用新技术呢？专家观点引述很多 4G 能解决的事情非要上 5G。0084.尺度是否宜人？城市治理数字化转型应该多作“尺度是否宜人”的判断。城市数字治理应是“行止有度”“恰到好处”的治理，如果无所不用其“技”，也可能“灼伤”市民。城市数字治理既要善于用数，更要用数于善，既要有所为，也要有所不为。我们对数字技术的应用，要给它划边界，要给它定规矩。有些东西你不能够让它任意扩张，有些东西就是不能做。我们可能需要比之前更加清醒地认识到，我们所提倡的数字赋能是不是会逐渐地演化到技术夺权，在这一过程中可能会丧失做出决策与判断的能力，最终被技术取代。专家观点引述数字治理要有所不为，有些东西要留白。0095.用户是否有选择？城市治理数字化转型应该多作“用户是否有选择”的判断。城市数字治理要让用户有根据自身偏好选择不同服务方式的权利，使线上和线下的渠道融合并行，互为备份，提高城市的包容性和韧性，而不能“强买强卖”，将数字化手段作为唯一的“必选项”和“独木桥”。政府开发了一个应用，用户必须得配合使用，很多情况下其实是没有选择的。我们现在倾向于所有东西都围绕着线上转，如果突然间哪一天因为什么原因网络中断了，那是不是都会乱了？我们原有的线下的东西能不能保留下来？我们是不是要多轨运行？我们的城市是不是要保留一条“断网”情况下的通道？有个外地人跑到某省想要异地办事，人都已经到办事窗口了，需要在这里办个身份证，但他一定要下一个 APP 才能办理。专家观点引述0106.投入是否适度？城市治理数字化转型应该多作“投入是否适度”的判断。城市数字治理不能“大炮打蚊子”，“毕其功于一次性投入”，需要多做综合全面的成本收益分析，多做经济实惠的“微创新”，精打细算，细水长流，把有限的资源花在“刀刃”上。数字治理是需要很多资源的，我们需要节约资源，这种节约并非是抠门，而是恰如其分、适度地使用。数字化系统是需要迭代的，而不仅仅是一次性的投入就行了。要考虑实际价值，现在技术迭代太快了，很可能到第二年就已经落后了，不能搞一次性的投资。专家观点引述0117.基层是否受用？城市治理数字化转型应该多作“基层是否受用”的判断。基层是城市治理的“触角”和“手脚”，城市数字治理需要多为基层增能减负，而不是成为其负担，否则无论技术上多么“先进”，都将沦为“僵尸”。很多信息采集后提交给了市级，但没有共享到基层，导致老百姓和一线用的时候都拿不到实时数据。之前有个工作我做了也就做了，但现在我不仅要做，还要在系统里面告诉别人我做了，要留痕。我们做的很多数字治理的事情促进了基层内卷化。基层是城市数字治理的关键，因为他们了解本地情况，能够快速响应并提供有效解决方案。现在很多平台和应用渗透到了基层，都是以“僵尸”居多。专家观点引述0128.红利是否共享？城市治理数字化转型应该多作“红利是否共享”的判断。城市数字治理应当促进普惠包容，不“落下任何一个人”，为全体市民赋能和赋权，而不能继续扩大数字鸿沟，甚至引发“数字富者”与“数字贫者”之间的对立，损害城市数字治理的正当性根基。对一个数字服务来讲，应该是所有人都能享受的，哪怕是不被看见的这些人。对技术的不当使用可能会使弱势群体变得更加弱势，希望加大力量，去帮助老人、残疾人和受教育比较少的人，实现技术的普惠。精准不一定是城市治理的唯一目标，因为与包容等其他价值可能是相违背的。公众有他在意的价值，企业有他在意的价值，政府也有他在意的价值，我们最后需要的其实不是用谁去替代谁，或者是最后选择谁而忽略谁，而应该是包容的，形成一个政企社会之间的平衡。专家观点引述数字治理既要有智慧，更要有温度。0139.是否留得下“遗产”？城市治理数字化转型应该多作“是否留得下遗产”的判断。城市数字治理并非“一锤子买卖”，所追求的也非“一时一地之利”，需要面向未来，思考当下的城市数字治理理念、模式和手段能否经得起时间的考验？能否留下价值和“遗产”？要有未来的视角，不能只考虑我们这一代，希望能为未来留下“遗产”。我们目前正在碰到的很多问题都是第一次发生，不能完全靠已有的经验来进行治理，需要培育面向未来的治理能力。专家观点引述不同时代的人所追求的价值也是不一样的。01410.参与是否多元？城市治理数字化转型应该多作“参与是否多元”的判断。城市数字治理需要“众智合力”，而不是“单打独斗”，促进政府、企业、社会和市民之间的协同共治。城市数字治理前面的主语本身就不是一个(政府)，它的主语应该是城市的多元主体。在做技术决策和建设方案决策的过程中，大城市的model形成整个输入输出的过程，但是这个结果的接收者其实并没有来做这个价值判断。科技企业熟悉新技术，具有市场思维，也有政府所不具备的新的治理资源。要重视科技企业与政府部门、社会组织和社区的协同关系，要正视科技企业的角色，它是营利机构，也是城市的用户、城市的建设者。我们一直都是关注政府如何运用数字化的技术去管理城市或市民，而对各个利益相关方力量的吸纳程度还远远不够，我觉得多方的参与是判断一个“好的城市数字治理”的非常重要的方面。我们原来讲到城市治理，首先可能都是从管理者的角度探讨，怎么样让这个事情执行更精准、更精确.还需要有用户思维在里面，能够让更多人去参与到这个事情当中。专家观点引述015四、城市治理数字化转型应该少作哪些技术判断？1.技术是否最炫酷？城市治理数字化转型应该少作“技术是否最炫酷”的判断。先进的技术不等于先进的治理，盲目攀比技术的“炫酷”度，却忽视了匹配度、规范度和感受度，数字治理将沦为数字“形象工程”和“炫技治理”。政府有一种冲动，或者说是企业的冲动，就是要问这是不是最先进的技术。专家观点引述不一定要用所谓的最先进或最专精的技术。先进和专精的目的是什么？时代的进步并不以技术进步为唯一标准，知道要什么样的技术才是真正的进步。先进技术并不代表科学，精准跟快不见得代表规范。作为行政部门，他还是要遵循整个公共部门运行的基本逻辑。目前的场景里，你只要有需求，技术总有实践的方式和办法，只不过是更好一点还是更差一点，永远可以告诉你，永远更快，可以更好，都不是问题，但我们实际上更关注的是规则的评估。0162.概念是否最领先？城市治理数字化转型应该少作“概念是否最领先”的判断。城市数字治理比的是谁能“效”到最后，而不是谁的概念最新最热。刻意追求名词上的“人无我有”，实际上却“名不副实”，将陷入无谓的“概念竞赛”。很多时候地方的信息化建设不是市场或需求驱动的，而是行政力量驱动的，就是说我们一定要“第一”。我们在技术领域里面比较热衷于造一些热词，像创造网红流量一样，会有过度的概念泛滥。实际上很多所谓的“引领”，出发点不是为了给老百姓提供多少服务，而更多的是因为新的技术来了，我要培育一个新的产业，因此就在政务服务里面先应用一下，进行引领或展示。专家观点引述过快过热，我们很多概念都是被炒到一定程度炒没的。0173.形式是否大而美？城市治理数字化转型应该少作“形式是否大而美”的技术判断。城市数字治理拼的应该是底子是否扎实，里子是否有料，而不是面子是否“大而美”，否则将制造出大量“大而不实”、“美而无用”的数字“花瓶”。很多地方不屑于去做那些小而美的迭代，而是都要套一个大的、新的系统。专家观点引述现在搞一个系统，恨不能把所有的东西都放进去。应该少做展示性的成果，不能仅仅就为了大厅参观而建系统。0184.AI 含量是否高？城市治理数字化转型应该少作“AI 含量是否高”的判断。城市数字治理容易面临“智能诱惑”，将 AI 是否“无处不在”视为目标，却忽视了用户是否满意，问题是否解决。城市治理复杂多变，如果过度追求城市治理手段的“智能度”，却忽视人的灵活性和判断力，将会造成治理效果的“偏离度”。有时候人工的精度不够，用技术做判断依据没有问题，但不能因此就认为技术是万能的，能够一刀切的，而完全取代了人的灵活性与变通性。大模型出现之后要考虑更多，数据赋能、数据驱动会不会演化到技术夺权，技术代替决策。越是数字化时代越是期望有一种人的参与，因为你以后在这个空间里面要工作、生活，其实我们很希望跟各个部门的人要有一个见面（的机会）。专家观点引述0195.都是技术犯的错？城市治理数字化转型应该少作“都是技术犯的错”的判断。技术的“错”归根结底是技术背后的“人”犯的错，然而城市数字治理常常面临“责任无人区”难题，一旦数字治理项目失败，就归因于技术问题，让“技术”为人的价值判断造成的失误“兜底”，成为沉默无声的“背锅侠”。技术它本身可能没有非常准确的价值观，但是在不同的应用场景之中，不同的组织或者个别决策者进行使用同样的技术，会出现不同的问题。专家观点引述技术背锅背得动吗？技术背后没有“人”来负责任。关键是如何确保技术被正确的人或机构使用。020五、总结当城市数字治理进入深水区，其深层目标不应只在于技术实现，而在于“价值实现”1，对城市数字治理的关注也应从技术转向价值2。技术可以提供赋能工具，但无法做出价值判断，数据可以告诉我们“是什么”和“为什么”的问题，却不能回答“应该如何”的问题。“应不应该”的优先级高于“可不可以”，城市需要智治，但更需要善治，城市数字治理的决策者和实践者需要做好价值判断题，做对价值判断题，始终把人民放在城市数字治理的中心，一切为了现实的、具体的人3，坚守城市数字治理的公共价值准绳，追求“用数为公”，实现“数治向善”。参考文献1孟庆国,崔萌,吴晶妹等.政府公信力的伦理解释与建构数字治理价值实现的基础理论J.中国行政管理,2021,No.428(02):14-20.2陈振明,黄子玉.数字治理的公共价值及其实现路径J.郑州大学学报(哲学社会科学版),2022,55(06):9-14+124.3孙关宏,蒋一澄.中国政治学发展的走向:人文精神与科学精神的融通J.同济大学学报(社会科学版),2005(06):57-61.我们已经走过了信息化、信息技术的浪漫期或蜜月期，现在确实到需要反思的一个阶段。技术是一个工具，绝对是有用的，但在技术的局部范围内一定存在人的价值判断。如果时代进步也要以技术进步为唯一量尺的话，我觉得这不是进步；我们更需要知道什么样的技术才是一个进步。数字化本来是一个手段，通过这个技术手段来实现目的，结果却为了数字化而数字化，生造出来一些东西，要求所有工作都要用这个数字化的方式来考虑。专家观点引述021六、城市治理数字化转型实践案例评析报告还搜集和列举了近年来各地城市治理数字化转型中的一些推荐案例和欠妥做法，并结合以上需要多作的价值判断和需要少作的技术判断进行评析：图 5“随申办市民云”上的“上海交警”专区（一）推荐案例 1.“减量融合”的政务 APP自 2024 年 4 月 1 日起，“上海交警”APP 正式关闭，“随申办市民云”应用的“上海交警专区”已涵盖“上海交警”APP 原先所有的功能，包括市民关注度较高的交通违法视频举报、一键挪车、车驾管业务预约等高频热门业务，并对相关功能进行了体验性优化。这一举措从方便群众办事、提高办事效率出发，减少了政务 APP 的重复建设，减量瘦身、提质增效，迈出政务服务事项集成化办理的重要一步。022图 6浙江省医学检验结果全省互认清单2.能让患者检查检验结果跨院互认的平台为了减少患者的麻烦和费用，提高医生的诊疗效率，浙江省上线公立医疗机构医学检查检验结果全省互认平台“浙医互认”，医学检验结果互认共享后，医生可以直接从平台上调阅患者此前在其他地方检查的情况，解决“多头检查”“重复检查”等问题。此外，常州全域内还推出了云影像服务平台，患者不仅可以通过手机端随时查看胶片结果，还可以将影像数据共享、缩放展示等，满足患者长久保存、异地转诊等需求。图 7云影像手机端可查看023图 8“赣服通”教育缴费用户界面3.让家长在“赣服通”上完成中小学教育缴费江西省让家长能在省级移动政务服务应用“赣服通”上进行教育缴费，包括江西省中小学教育中的服务性收费执行项目（伙食费、课后服务费、社会实践费、研学旅行费）和代收费执收项目（如应转付高中/中等职业教科书费、教辅推荐目录内一科一辅教辅材料费、高中/中等职业学生体检费等）。该应用解决了家长们的真实痛点，并进一步规范了公办中小学教育收费收缴管理，杜绝教育乱收费现象。0244.能直达人工的 12345 热线江苏省通过 12345 热线语音零导航，使市民可以直接进入人工座席，不再通过按键或智能语音选择服务。群众拨打 12345 热线后，首先会听到全省统一规范的欢迎语，“您好，欢迎拨打XX市12345！为了保证服务质量，本次通话将被录音”；然后等待直接接入人工座席；接通后，由话务人员直接提供人工接线服务，全程不再通过语音导航菜单选择服务。这一举措“眼里有人”，从市民的感受出发，“合适地”使用了技术。图 9江苏 12345 热线语音零导航0255.车主违停后先收到“驶离提醒”短信多地已实现车辆“违停先短信通知，不再直接罚 200”的做法。在非严格管理路段，对于被电子警察抓拍到的违停车辆，系统会在处罚前发送一条提醒短信给车主，车主收到短信后在规定时间内驾车离开便不会被处罚。很多车主表示，该举措在利用数字技术手段加强执法的同时，尺度上“比较人性化”。图 10车主违停“驶离提醒”短信0266.在车尾“安装”了红绿灯的公交车为了让被公交车挡住了视线的车辆看到前方的红绿灯信号，杭州萧山、重庆等地的部分公交车实现了与路口信号灯数据的互联互通，信号灯信息可以实时传输至公交车后部的LED屏。这一做法“眼里有人”，关注到了司机在驾车过程中遇到的貌似微小却十分重要的真实需求和痛点，有助于提高整个城市的交通安全。图 11车尾 LED 可显示路口信号灯信息0277.能让外地车辆有急事时驶入杭州的“急事通”外地牌照的车辆如有急事需要在工作日高峰时段驶入杭州，可以通过“浙里办”APP、支付宝、杭州市公安局“警察叔叔”APP 等平台申请“急事通”，经申请报备并取得“电子通行凭证”后，可在早晚高峰入杭，在市内规定的“错峰出行”时段、区域内通行。在一个自然年度内，外省号牌（“非浙号牌”）小客车允许通行的次数不超过12次，本省“非浙A号牌”小客车允许通行的次数不超过 24 次。该应用“眼里有人”，而不仅仅有车，从满足外埠人员入杭办急事的真实需求出发，给予了用户自己选择何时使用的权利，实现“弹性限行”。图 12“非浙 A 急事通”申请界面0288.为集卡车“护驾”的跨部门协同联动为降低大雾、团雾、道路结冰（黑冰）等天气对东海大桥货物运输的影响，上海洋山港交通、公安、气象、海事等部门协同联动，为集卡车“护驾”。气象部门基于机器深度学习方法建立上海沿海大雾预报模型，并生成大雾指数预报，同时在东海大桥增设传感器实时对桥面温度进行监测，基于道路结冰指数算法与气温、降水数据融合，生成大桥道路结冰指数预报；随后，交通、公安、海事根据气象部门相关预报结论，适时启动“护驾”模式，前面警车开道、压速（30 码），中间集卡车跟进，保持适当车队规模、速度，后面警车压道保护，分拨次、胶囊式依次通行，必要时牵引车跟随保障。该“护驾”模式将灾害性天气的不利影响降到最低，最大限度地保护了船主、货主、市民群众正常的生产生活。图 13警车开道“护驾”029图 14无锡市护航高考静音行动9.用数据“预见”问题，为考生按下“静音键”在高考前，为了给考生营造良好的学习、休息环境，无锡市“一网统管”用历史数据分析噪音来源，前瞻性地处置噪声扰民事件，为考生按下“静音键”。无锡市城运中心汇聚 12345 热线、城管、网格化等多渠道事件，对近三年的高考相关事件进行大数据融合分析，自动关联噪声干扰、工地施工、考试政策等事件，联动三级城运体系和职能部门对相关点位跟进处置，提前解决噪声隐患。030图 15“河南暴雨救命文档”10.暴雨中的“救命文档”在郑州特大暴雨期间，市民求助信息爆发性增长，为了有效对接物资和求助信息，由市民编写和转发的待救援人员信息在线文档收集了大量的救援信息，帮助陷于困境的市民。“救命文档”简单易操作，可在线实时互动，投入几乎零成本，却具有很强的适用性和灵活性，社会各方也共同参与，成为了在线文档的编辑者，使表格内容不断扩充、自生长并流转起来，形成了多用途的民间抗洪资源对接平台，解决了应急情况下的供需对接难题。031图 16田子坊城市最小管理单元11.消除了火灾隐患的烟感设备和联动机制上海田子坊是上海的网红打卡地，主要建筑为 20 世纪 20 年代木屋结构老旧房屋，空间分布密集，却仅有 3 个出入口，疏散通道狭窄，在高温天气下存在消防隐患。田子坊管理办公室推荐各类市场治理主体安装可第一时间察觉消防隐患的烟感设备，并厘清政府与市场主体的各自权责，形成“智慧平台+管理者+经营者+居民”的联动响应机制。2021 年 4 月，田子坊一户商家在营业时间结束后发生火灾，田子坊管理办和消防人员在收到烟感设备告警后，立即赶往现场，将火情在萌芽阶段及时扑灭，让周边商铺都幸免于难，也留住了城市的烟火气。03212.开放 37 万条无障碍设施数据集为了方便残障人士的出行、康复、就业以及技能培训等方面的信息查询需求，北京市残疾人联合会通过北京市公共数据开放平台无条件向社会开放全市近 37 万条的无障碍设施数据信息，涵盖了养老服务机构无障碍设施、温馨家园无障碍设施、党史教育基地无障碍设施、邮局无障碍设施、小旅馆无障碍设施等 20 余个子类别，包含了所属领域、类别、点位名称、地址、地图经纬度、简介、所属区划、所属街道等 46 项数据字段，方便企业和社会各方共同参与，来对这些开放数据进行开发利用，服务残障人士，使他们也能共享数字红利。图 17北京开放无障碍设施数据03313.助力残疾人无障碍出行的小程序残障人士日常出行总会遇到种种难题：公共场所的无障碍设施不太容易找到，无障碍设施也可能存在问题而无法使用。渐冻人工程师唐旭自主购买服务器、编写代码，从零开始积累原始数据，制作了一张“无障碍出行地图”，上海相关委办局、企业、市民积极支持，一同助力“小蜜蜂”的数据采集工作。越来越多的用户在“小蜜蜂无障碍”小程序的帮助下，在出行之前就能够获得商场、公园等公共场所的无障碍设施布局。该小程序从残障人士的真实需求出发，在社会、政府和市场等多元主体的合力参与下，方便残障人士出行，让他们也能共享数字红利。图 18“小蜜蜂无障碍”小程序03414.保护旅客在酒店入住时不被“强制刷脸”2024 年 4 月，上海市公安局出入境管理局发布关于发布旅客住宿有效身份证件和住宿登记问询流程的通知，明确严禁对已出示本人有效身份证件的旅客进行 强制刷脸 核验，严禁发生不 刷脸 不能入住问题，对于无有效身份证件的到店大陆内地居民，“刷脸”须征得旅客同意。该做法将“是否使用人脸识别技术”的选择权交给旅客，限制人脸识别技术被过度使用。图 19上海酒店入住不“强制刷脸”03515.保护市民在扫码点餐时不被强制提交个人信息上海市徐汇区制定了规范指引，让市民在扫码点餐时不被强制要求先使用手机号、微信号等个人信息进行注册或授权。与此同时，除非经营场所显著位置标注“本店仅提供扫码点餐”，否则市民在点餐时可以选择实体菜单、人工点餐等方式，并在现金、电子支付等多种支付方式中选择。之后，中消协宣布在全国范围内开展“反对强制关注公众号”消费监督工作，但仍有不少餐厅未进行整改。2023 年 11 月，北京三中院通报了一起餐厅强制顾客扫码点餐获取个人信息且无法删除的案例，经判定，该餐厅构成侵权，赔偿顾客5000元。以上举措及案例针对用户在消费支付上的“窘境”，限制了数字化应用的强制性，尊重用户的选择权，保护用户个人信息。图 20徐汇区餐饮行业“扫码点餐”规范指引（试行）036图 21慈溪市“指尖减负”16.基层 APP“减负”行动与数据共享“增能”平台为了整治“指尖上的形式主义”，帮助基层减轻工作负担，浙江省慈溪市清理整治部分政务 APP，力图解决基层干部反馈的要每日登录各类APP 保持活跃度和点击量，部分 APP 功能重复，存在重复录入数据等问题。通过调取市级政务 APP 使用情况、结合部门自查，慈溪市将 25 个应用系统纳入此次整治范围，进行 APP 削减清理。为解决基层数据“报表繁、多头报、共享难”的问题，上海市金山区建立居村信息共享平台，汇聚了区委组织部、区委政法委、区人社局等 10个部门系统数据，实现数据一次采集、多方使用。通过这个平台，居村基层干部能对区级各条线需要居委掌握的数据进行综合查询，排查各类安全隐患，了解需要帮助的人群，做到底数清、数字准、情况明，真正实现为基层减负与赋能。037图 22上海市赋能居村数字化应用建设指引为基层提供实操路径17.让基层单位了解数字化“怎么建”“建什么”的“操作手册”为破解街镇、居村等基层单位“对于公共数据和通用的工具能力有着强烈需求，但是不知道现有的市级统建的数字化成果具体有哪些”的难题，上海市发布上海市赋能居村数字化应用建设指引，以“工具书”的形式向基层单位提供实操路径。该指引起草时遵循了三方面的原则：一是坚持系统性，将近年来“两张网”以及数字化“六大会战”成果作为一个整体向基层发布，让基层单位清晰地了解市里、区里有什么、怎么用、用在哪；二是突出指导性，针对基层单位的共性需求，提出的一套相对规范、通用的建设内容和建设方法，供基层单位参考，基层单位可以像点菜一样，按需取用相关内容；三是强调实战性，重在对居村数字化应用建设进行指导，坚持从基层需求和治理目标出发，解决基层急难愁盼的痛点问题。038（二）欠妥做法1.拒绝了老人的数字化服务老人在数字化的过程中常常被技术“拒绝”，也未被给予选择线上或线下服务渠道的权利，使得他们不仅未能享受到数字红利，反而饱受“数字歧视”。例如，某地一位老人不会使用移动支付，冒雨到医保局窗口使用现金缴纳居民医保费用，但却因窗口不收现金被拒，现场工作人员称：“要么找亲戚帮忙，要么你自己在手机上支付。”又如，某地在举办线下书展活动时只设置了线上购买渠道，而且必须提前一天购买，导致不少老年读者到现场后只能遗憾离开。2.对市民文明程度打分的“文明码”某地曾尝试推出“文明码”应用，将抽象的文明标准定义为具象的数字，将市民的文明程度量化为可以评判的标准指数。加分与扣分主要与交通出行、志愿服务等相关，计分周期为一年，周期届满后重新计分。文明积分等级高的市民将会享受工作、生活、就业、学习、娱乐的优先和便利，而得分比较低的市民则在积分入户等方面都会受到影响。该项目忽视了技术应用中的尺度和市民的接受度，引发了社会公众对被技术无时无刻“算计”与“歧视”的担忧，结果测试三天后即宣布下线。3.让用户先“刷脸”后使用的“智能”设施某地曾在公厕中安装采用人脸识别取纸机，市民站在取纸机前 3 秒，通过机器自动“刷脸”功能可得到设定好的纸量，然而这一做法中对 AI 技术的强制使用引发了市民对于人脸信息被泄露的担忧。更有甚者，某地保障性公租房和人才公寓要求租户必须“刷脸”才能进出，而不允许使用门禁卡等其他出入方式，造成原本用于加强社区安全保护能力的人脸识别技术被滥用和强制使用，反而给市民带来了不安全感。0394.仅用于参观的巨幅大屏能汇集和展示各类实时动态数据的大、中、小屏有助于提升城市治理的决策与管理能力，然而，部分地方不顾实际的业务需求，盲目跟风建大屏，屏幕越建越大、越建越“炫”，但屏幕上的数据却多是静态统计数据，无异于“把工作报表或台账搬到更大的屏幕上”，无法真正支撑决策者与管理者开展工作，使用率不高，最终沦为仅用于接待参观的“摆设”。5.让城市“失智”的智慧应用自称“能思考、会说话”的智慧应用在实际使用中却常常出现“失智”的状况。某地的智慧系统最初宣称可通过综合业务展示、隐患事故感知、隧道内定位/导航、应急管理、信息多渠道发布和移动 APP 等六大模块实现智慧化运行。然而，这些应用在自然灾害来临时却并未发挥出实际作用，未能提前向驶入隧道的司机发出预警或提示，甚至由于电控箱设备被积水渗透而直接断电瘫痪，暴露了这类智慧系统的无效和脆弱。6.让人“线上线下跑两遍”的无纸化办公本意是为了节约成本、提高效率而推行的无纸化办公，在不少地方的实践中却变成了“线上线下跑两遍”，“纸质版要送，邮箱要发，办公系统也得报，中间稍微有变动，又得全部重来，有时一箱纸一天就没了”，“该怎么报的文还是怎么报，该送的纸质版还是得送”。最终，不仅未能提高反而是降低了工作效率，带来了更多“麻烦”。0407.让基层人员“越减越负”的政务应用部分地方和部门开发推行的政务 APP 应用让基层“越减越负”。要求基层使用的 APP 太多，为了完成学习时长、学习积分、应用下载量、文章浏览量等方面的考核，基层工作人员需要不停刷机、转发，甚至需要常常发动同事朋友、社区居民等一起“贡献数据”，成了“指尖上的形式主义”，却造成他们没有时间精力再去走街串巷，面对面地倾听市民的真实需求，解决基层实际问题。8.给基层治理带来“伤痕”的数字留痕基层的台账管理可以让日常工作有“迹”可循、有“证”可查，但部分地方在数字化的加持下将“数字留痕”形式化表面化，给基层治理带来累累“伤痕”。例如，在各种群中需要随时打卡、机械地回复“收到”，使得微信工作群成为“秀场”，领导慰问先拍一张照、走访贫困户先拍一张照、基层开会先拍一张照，拍好照即代表着工作完成了，但实际效果却鲜有人关心。9.投入产出“事倍功半”的数字化系统各自为政、重复建设的数字治理项目在各地屡见不鲜。例如，在省级政府已投入 40 多亿元经费用于数字政府建设的情况下，某市又投入了近30 亿元建立了独立的政务系统；某省仅省直部门就曾有 46 个自建机房，功能一致，但彼此隔绝；某省公共数据中心存在着“母子”两套系统，不仅增加了建设成本，也影响了系统和数据的互联互通。041联合发布方附录报告作者团队核查校对团队郑磊、韩笑、张宏、侯铖铖、蒋佳钰刘新萍、张忻璐、王翔、朱晶、马李滨、王宇景