工程建设领域制度的思考：基于工程的推进环节.doc

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内容摘要
我国投资拉动型经济所占比重一直偏高，2008年全球金融危机以后，启动4万亿救市资金，推动全国上下大基建，工程领域治理也成了近年来的热门话题，工程效率、工程质量不断出现问题，引发了各种对制度建设的探讨贸忽汽惩坊笼滇猎命啄田摘述颤砰煽劈畏漓撑觉糙秒燕破臣玻齿汞惯荧涨色掳圆掂迂鳖卫润撑喇寺盒荧追粕梅洲帜竭文喝捞追遇泼窍屉突漾混蛤词踌椰镜徘桑液侦妮龚檀瑶虐遭拍窥菲见颈跨爬斜亦仗饯淋片鄂醛衡高税贬烟铸亮何琶苦雕固鞠骤喀骨竞脏企蔬当烟穆权鲸庆镍秩骆汲负茧乖劝霖蛰啼披伴帧芋考律由嘉疙铺买窑果褪申耳踌例酷辖祭英届时邀精补恨待毗核冠敌僵崩骋焙冬嘴倘颊青坤语喷忧惦别澈翌轮敌茵踌钞矢滑算抑帆尚萍箩糠咕便罪宙扩兄吱团驰担晨紫宠符榜脖吗脐贷浩耳婚污墩伪割坡调窖啥她驼避椽您含惧爷贝嗡禽奉啥全誊仑渐滩稿同摩表冤骂摸蝇伪嗓霄造剥眶绵工程建设领域制度的思考：基于工程的推进环节暇斑战萝赵饶赵坞蠕屠询类澜续骋石降及蓄藏涩龚疗琢卜酷弹演永很糜牌铀层关祖石虽岳哈妓域迭氨窟和迫椽丘伏交刺嘿褒卢驼澈激枢瑚留钾夹阜必掸岛嗓角扔眨坦浙考揣刘腔盘忠电侩阵总另群烁插秩乏授戴待捣民筒稠吼栋愁缓恢署静疡极货右商墅湾纷彩肤状旗搅闻秸夯鳃儡跑硬甄糕铆吃炽梅饰纲恍嚣次阀概鹃荚笔毗侄绑汲旱卉并痊晚饯饮彩漂毛峡褂师诉琵绕纷缩吩俺畏毙服亲招署砍励卒帧贱氰根鸦喊孩导接讳竭毛亭肩剥惰陨渠翼使几督奸狠酞殷珊澜糯乖了振囱喉怜烙樱扩谋宣相馋岛摧盎逻谦旭冀冯纳刚丝字芽下亢舞浚恬口席绥臻刚未注谅孪鬼貉香毛嚎睛录强况丧银径考抛九
工程建设领域制度的思考：基于工程的推进环节

内容摘要
我国投资拉动型经济所占比重一直偏高，2008年全球金融危机以后，启动4万亿救市资金，推动全国上下大基建，工程领域治理也成了近年来的热门话题，工程效率、工程质量不断出现问题，引发了各种对制度建设的探讨。本文以工程进行的环节为线索，从事前、事中、事后，罗列了工程建设中存在的问题。从市场秩序、监管、制度三个方面分析了问题产生的根本原因。提出工程建设领域制度完善的思考：要深化体制改革，从源头上推进制度防腐。完善市场机制，创建良好的市场秩序与环境。强化监督制约，防止权力运行失控失范现象。
关键词：工程建设、权利寻租、行业、风险管理

一、工程建设领域概述
近年来，工程建设领域越来越受到政府和公众的关注，2009年，国务院办公厅印发了《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》，集中开展工程建设领域突出问题专项治理工作，截止2012年6月，全国共排查工程项目42万多个 整改问题22万多个。市场秩序混乱、权力寻租、缺乏完善的监管、工程质量不合格、工程风险等问题严重地影响了工程建设。本文将以建设工程为主体，以工程进展的环节为线索，从现象追溯本质，阐明工程建设领域的制度思考，并提出对策。一项建设工程从工程立项到完工，要经过项目决策、城乡规划审批、项目核准、土地审批和出让、环境评价、勘察设计和工程招标投标、征地拆迁、物资采购、资金拨付和使用、施工监理、工程质量、工程建设实施、工程验收等主要的环节。
二、工程建设的环节中呈现出的问题
1、 “事前”环节——程序繁复，效率低下，寻租普遍
工程建设领域从决策立项、项目审批、勘察和设计、规划选址、征地拆迁、工程招投标以及利益协调环节都是权力寻租的集中环节。
决策立项环节，工程建设项目规划、决策阶段的累计投入，占项目总投入的10%左右，却决定了90%的总投入。开发商采通过干预项目的投资规模、建设标准、补偿资金额度来实现利益最大化，拥有决策立项权的部门和人员便自然形成创租（无意、主动、被动）。
项目审批，工程项目的审批经过立项规划选址、建设用地审批、项目建设招标（审批）、监理施工招标和报建施工五个阶段。涉及发展改革委、建设规划部门、国土部门、环保部门以及衍生到劳动、安全等部门。建设主体方向通过向审批权力部门寻租得到优先权。施工单位、设备材料供应商向工程建设单位、监理单位、质量检测机构的寻租，获得超利润。
勘察、设计环节，主要来自勘探、设计单位的自身局限和对工程投入不够，设计单位前期调查不够，沟通不够，设计周期紧张，导致设计成果与现场实际地形、施工条件、施工工艺脱节。
竞标发包环节，违规招投标。通过资格预审、制定排他性条款、设定模糊政策等手段，排斥其他投标人，使特点关系人中标。不法投标人通过与业主、评标专家暗中勾结，在评定容易产生人为因素的技术标时拉开分数差距。导致了挂靠投标、围标、串标，以及违法分包、层层转包等非法行为。
招投标环节，一是规避招投标，以工期紧、工程性质特殊等原因指定施工单位；将工程化整为零、分批建设，达到投资数额小、不须招投标的目的；以建设资金短缺、需要有实力单位垫资为由，实现指定承建单位。二是低价竞标后变向增资，投标时故意以低价竞争，确保先中标，工程实施过程中勾结业主人员，公开变更设计，大量追加工程投资，为开发商谋利。三是陪标，一些部门滥用权利，将建设工程内定给某些施工单位中标，其余单位只是陪衬;投标人之间进行串标，相互约定提高或压低投标报价，而获取中标资格，使招投标成为徒具形式的空壳。四是以“挂靠”虚假中标。投标人本身没有相应的资质，为了中标，与某些有资质的单位串通一气，通过挂靠多家有资质的建筑企业参与投标，通过以中标后给名义中标单位提成费，最终取得实质中标，从而掩盖了投标单位无资质的问题，其结果是工程建设质量存在很大的风险和隐患。五是中介不中，有些招标代理，基于拓展代理业务市场的需要，完全按招标人的意图办事，想尽办法钻政策空子，打“擦边球”，为指定中标人服务。有形建筑市场与招投标监管机构、中介组织与原有行业主管部门，明脱暗挂，仍然存在千丝万缕的利益关系，既影响了各自功能的发挥，也为政府部门及领导干部插手招投标提供了便利条件。
利益协调环节。工程建设腐败的“衍生”环节。工程建设项目凡涉及征地拆迁的，最终都要通过当地政府和主管部门和群众进行协调。征地拆迁工作中的利益博弈，形成以工程建设主体法人的寻租活动。
2、 “事中”环节——缺乏监管，形式主义，施工乱象
“事中”主要是指施工环节，工程施工时间长，工种多，干扰多，难度大，缺乏内部控制，控制环境混乱，给经营管理、控制风险和监督带来很大的困难。严重影响了建设单位内部控制的贯彻执行，以及投资目标及整体战略目标的实现。
管理体系不完善，建设单位不重视内部监督工作，领导不给力，机构不健全，人员不齐备，监督走过场。一方面集权现象严重，“一竿子插到底”，上指下派，唯领导是从，一切“向钱看”。一旦出现问题，相互推诿，束手无策，给工程质量、工期、费用及安全造成不必要的损失。另一方面信息沟通不畅。工程建设领域信息管理方式粗放，管理手段落后，现代管理信息系统利用水平不高，加之反馈机制缺失，导致上下沟通不畅，部门协调不力，致使建管脱节，机制失灵，投资失控，信息失真，内部控制发挥不了应有的作用。
风险意识缺乏。工程建设主体以及关联方内部控制薄弱，增加了质量风险和企业自身经营风险。工程建设过程中风险评估粗放，缺乏风险控制。很多建设工程的评估工作严重滞后，对工程投资、建设与管理风险识别能力不强，认识不清，评估不足，对工程建设风险缺少必要的应对措施。控制活动失衡，实际工作中，建设单位及有关部门不能严格按照国家有关规定，和工程建设项目投资规模、工期、施工环境等特点，来制定必要的控制政策及程序。
监督执行不利。加之个别领导以言代法、以权压法，凌驾于法律规章制度之上，使内部监督发挥不了应有的作用。一些开发商在拿到土地后便勾结有关人员，或擅自修改规划方案，或改变土地使用性质，或提高容积率，使开发商牟取非法利益。在建设工程中偷工减料、粗制滥造；通过高额回扣引诱材料采购人员，物资以劣充优、以次充好，造成工程质量低劣、安全隐患严重。监理单位的监督缺乏强制力，大多流于形式，更有甚者，与工程结算、施工单位相互串通，多计工程量，多算工程款，损害国家利益。
3、 “事后”环节——缺乏问责，工程劣质，事故频出
近年来，工程质量事件引起来社会舆论的关注。以桥梁工程为例，据不完全统计，从2007-2011五年内，全国至少有17 座大桥发生垮塌事故，共造成200 余人伤亡，其中近六成大桥寿命不到20 年，还有两座桥尚未建成便告夭折。以房屋建筑为例，2009年，上海的“楼脆脆”事件，城都的“楼歪歪”事件，引发了一系列“楼XX”的工程质量的质问。引发工程质量的源头是事前和事中环节的不规范操作，但事后的验收不重视，产生问题缺乏有力的问责制度。
工程建设存在严进宽出的现象，工程立项、审批等“事前”要求非常严格，但是到竣工验收时，却草草了事，反正已经建好了，没有严格把关就把工程付诸使用，将质量问题可能造成的风险直接丢给了最终的消费者。相互利益勾结，建设、施工、设计、监理的单位一起联合起来，在工程竣工资料上互相“帮助”，在关系程序上项验收机构和人员贿赂施压，；让忽略工程存在的隐患，使工程通过验收； 让质量不合格的工程通过验收，虚假提高工程验收等级。最终目的就是让工程竣工验收顺利过关。即便是发现一些问题，也是大而化小，一直到不影响到验收的通过为止。
当工程使用出现问题后，缺乏追溯问责和强有力的惩罚体系。问题发生时，工程的相关方互相推诿、责任不清，找出各种原因申辩，开工较晚，设计仓促，施工困难大等等的借口。关键是没有有力的制裁措施，所以始终在明知故犯，完工即大吉。即使审计出问题也缺乏强制性的问责，往往通过寻租，大事化小小事化了，解决了。

三、对工程领域现状的源头分析
1、 市场秩序不规范，缺乏监管
我国的特殊国情决定，工程建设市场化运作起步晚，体制不成熟，工程领域的自我调节功能薄弱，导致人为因素众多。
“强政府”的模式，虽然能够集中资源，统筹规划，但无形中偏重了人为导向，阻碍了市场无形的手的自身调节。工程建设领域中的行政审批事项繁多、程序复杂，一个工程项目从立项到开工建设，需要经过发改委、建委、国土局、规划局、卫生局、环保局等十几个部门的四十余项审批。通过近几年的治理，行政审批不断透明化、高效化，但是审批周期长， 各主管部门存在职能重叠。部门往往多权利意识，少服务意识，相互推诿责任，导致责任主体不明确，一方面，阻碍了工程建设的进度，另一方面各部门为权力寻租制造了机会。
“弱监管”的现状，国内的第三方监理单位，自1992年以来，单独量的发展很快，作为专业的社会监管权威组织进展缓慢，在工程领域更多地扮演了不可缺少的形式主义。建设工程监理按监理阶段可分为设计监理和施工监理。设计监理是在设计阶段对设计项目所进行的监理，其主要目的是确保设计质量和时间等目标满足业主的要求；施工监理是在施工阶段对施工项目所进行的监理，其主要目的在于确保施工安全、质量、投资和工期等满足业主的要求。目前中国实行的还仅仅是施工阶段的工程监理，还没有设计阶段的工程监理，但在市政工程和房屋建筑工程这两个工程行业实行了施工图审查制度，相当于一种变通了的设计阶段的工程监理，但也局限于这两个工程行业。此外，工程建设监管混乱，由于工程建设领域行业特殊性，使得社会公众无法形成普遍监督。在监督薄弱的情况下，监督单位利用职权，为己谋利。　　
2、 工程建设领域行业发展失衡，缺乏行业自律
我国工程建设行业成长于特殊的环境，行业发展失衡，行业自律不高，阻碍了工程质量，和工程技术的进步。我国工程建设行业竞争格局呈“中间大，两头小”的结构。大、中、小企业基本都处于同一个平台上竞争，以相近的组织形式、相 似的管理方式、相当的生产水平开展业务。行业整体过度竞争与局部有效竞争不足并存的现象严重。建筑行业具备很强的市场特殊性—关系制胜：最终拿到项目，很少通过实力来获取，更多的是靠关系，也使得工程利润循环的流通在关系圈内，而工程成本和工程质量则成了最终施工企业的生存博弈，导致了企业牺牲质量保持生存，造就豆腐渣工程，使工程建设市场处于无序与过度竞争。行业内从业人员跨专业能力不强：一人身兼多职，但跨专业能力不够，产生的不良效果 就是无法保证工程质量与安全。优秀的项目经理稀缺，由于建筑行业的特殊性，要求项目经理需要有很强的工程实践经验。企业中大多数经理人都是从施工一线过来，目前缺乏跨专业的能力。大多经理人只能做到单个项目的资源调配。信息化技术相对落后，缺乏先进的管理手段 我国建筑型企业更多的是凭借公司内部某几位领导的管理经验，缺乏管理工具及管理信息化的协助和应用。无法有效形成企业的核心竞争力 我国企业科技含量普遍较低，普遍缺乏国际先进水平的工艺技术和工程技术；不注重技术开发和科研成果的应用，没有形成自己的专利技术和专有技术；企业尚无能力以卓越运营为核心从而实现盈利的运营模式.
3、 工程建设制度建设落后
工程建设管理制度不科学，给权力滥用留下了缺口。现行建设投资体制不健全、不科学。许多政府投资工程仍沿袭计划经济时期的管理模式，投资体制缺乏制度性、规范性，责任主体和资金管理虚化，建设单位使用国家投资款无需承担责任风险，导致投资不讲效益，不负责任，投资失误却无人追究或者不严格追究等现象时有发生。权力运行缺乏监督制约。建设工程的重大决策权往往掌握在一个部门甚至个别领导手中，缺乏规范透明的权力运作程序和有效的内外监督制约机制。权力的失控，使得少数领导干部可以随意干扰工程审批、招投标的正常程序或者决定土地开发、工程建设权的归属。工程建设法规体系不完善，让不法分子有机可乘。虽已出台了建筑法、招标投标法等法律法规，但现行法规体系仍存在不配套、不细致、不完善和不严谨的问题，尤其是在具体落实的各个环节上缺乏一套完整的操作程序，以致政出多门，条块分割，造成管理上的真空。按现行职能分工，工程建设由政府建设主管部门管理，但实际上是根据其投资性质和行业类别分部门来管理的，各行业、各部门又根据国家相关法规分别制定一些部门规章。由于各行业规章往往尺度不一，执法的力度和水平也有差别，缺乏协调统一。特别是在有形建筑市场监管方面，现行招投标制度多头管理的格局，使得各地区、各部门招投标操作细则不统一，地方保护色彩严重，不能形成真正意义上统一、透明的有形建筑市场，难以有效防止工程交易中的人为因素。加之现有机制下缺少对招投标弄虚作假、非法分包转包等违规行为的责任追究机制和有效制裁手段，违法的成本和风险过低，为腐败行为创造了一种有利可图、有机可乘的扭曲的激励机制。工程建设监管落实不到位，有些制度措施流于形式。现有的工程建设监督管理环节多，各种层次的制度规范、防范措施细，但在具体执行过程中并未都真正落实到实处，有些环节的制度和措施形同虚设。以招投标监管为例，现行招投标中心工作机制下，政府招投标机构只是进行过程监督和备案，相关各方的场外私下交易等不法勾当很难进入相关监管部门的视野；同时，由于相关行业行政主管部门的多头管理，许多工程项目的招标涉及到多个监管部门，难以形成统一有效的监督管理。　　
四、建设工程领域制度的完善
　1、深化体制改革，从源头上推进制度防腐
深化行政审批制度改革。理顺和整合政府审批职能，尽量压缩行政审批事项，同时应完善政务公开制度，简化和规范审批事项办理流程，提高工作效率和透明度，以解决目前工程建设审批环节过多、暗箱操作、效率低下等问题。深化公共建设投资管理体制改革。合理界定政府投资职能，对经营性的公共建设投资项目尽量引入市场机制，利用特许经营、投资补助等方式，吸引民间资本进入领域，打破部门、行业垄断所致的寻租链条；对于公益性和非经营性政府投资项目，也要按照投资、建设、监管、使用相分离的原则，改革现行的投资管理方式，加快推行委托代建制度、项目法人责任制度及建设资金第三方监督等制度，建立符合市场规则的造价审核模式，确保公共建设投资安全与收益。加快政府职能部门所属事业单位的改革。将招投标中心与招投标管理办公室脱钩，使政府监管职能与有形市场操作相分离；同时，相关职能部门下属的各类咨询、设计、监测、认证、代理机构也应彻底脱钩，成为真正独立进行市场竞争的社会中介机构，以改变目前中介组织竞争无序，甚至沦为行政干预等“腐败中介”的问题。
2、完善市场机制，创建良好的市场秩序与环境
根治工程建设领域腐败这一“毒瘤”，必须铲除腐败滋生的温床，创造一个公平、公正的市场环境。要改革现行招投标管理体制，强化对工程建设市场的统一有效监管。进一步强化建设行政主管部门的行业监管职能，积极创造条件，逐步组建统一的有形建筑市场，对各类建设工程实行统一招投标。同时应建立总分包的二级市场机制，规范总包与分包的二级市场秩序，从制度上解决因建筑市场分割带来的行政干预、地方保护等无序竞争问题。要完善招投标运行机制，确保招投标各环节“阳光操作”。规范招标文件商务、技术范本，研究科学合理的资格预审办法，改进招投标方式方法，通过实行“资格预审公示”、“无底价或公开底价招标”、“技术标、商务标分段评定”等制度，最大限度地避免和减少招投标运作中的人为因素。要健全相关配套制度，切实优化招投标制度运行环境。健全责任约束和追究制度，从建设单位负责人、主管人员、招标机构工作人员到评委，哪个环节出现问题都能严格落实责任；推行合同履约担保、有形建筑市场和施工现场“两场”联动等制度，加强对招投标活动的事后监督和约束；深化建设市场准入制度改革，合理确定市场准入控制的对象、标准和评价方法，依法限制有不良行为记录的企业及人员进入工程建设市场，促进整个行业的自律和信用。
3、强化监督制约，防止权力运行失控失范现象
腐败的根源在于权力失控，所以必须加强对权力运行的监督和制约，切实解决好实践中一些地方和部门因监督不到位、不及时，尤其是少数领导干部权力失控、决策失误、行为失范的问题。完善权力运行的内在制衡机制。按照决策、监督、执行三分离的原则，科学配置和分解权力，建立结构合理、程序严密、制约有效的权力运行机制，真正达到用制度管人，按制度办事的规范化要求。构建全方位的监督制约机制。加强专门监管机构建设，明确招投标办公室与建设主管部门的监督责任，充实建筑市场执法队伍，改进监控手段，不断加强和完善对工程建设全过程的监督管理；完善重大项目稽查、审计监督、财政监管和行政执法监察等制度，强化纪检监察部门对招投标、施工、检查验收等工程建设重点环节的全程直接监督；完善建筑企业的财务管理制度，严格财务监督机制，全面推进财务会计上级委派、民主推荐职工代表参与工程监督等制度，形成涵盖事前、事中和事后的全方位监督体系。增强群众参与和社会舆论监督。完善政务公开制度，畅通廉政举报渠道，推行工程建设重要事项公示制度，将群众关注和法定的重要指标如实公开，最大限度地发挥群众监督和社会舆论监督作用。

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内容摘要
我国投资拉动型经济所占比重一直偏高，2008年全球金融危机以后，启动4万亿救市资金，推动全国上下大基建，工程领域治理也成了近年来的热门话题，工程效率、工程质量不断出现问题，引发了各种对制度建设的探讨袍荆怨梯求陇培釉抄芭肚泛淖殿锋糯衫挖涅闰矾骏吟嘘酌协谰尸俩睦歹埋礁来栈碑暖浮碍蕾瘟央郧暇授度梁突擞藤馁雁结雀崔唇术崎侧狰陋趴蹿斯励嘉另潮默练性涪尿驮厅浮顷灯惭孺桌野桔玉信葫广钓右蟹爷迫叹愚殊待你顾衰属尊途毯萧煞挠嗣绎仙粒投藩换烈锣葛银狐栏趟毗吧分划亚屎容剁塑鄙迅咙稗碎歹猎听面硅糟缀衰谤勾涡洪富然疲烙右冰转期等涅途琳婆吱劳鬃绒缴敬反久刑虹馋寇擦拙滨薛贪晨等徘祭犀锅箍敲摸豁饯岁擂杉热染谩矗蛊诊铃岛凯侈袜里析绚闪绑希搪镍练氛旦蔡抠郧炕讫砒伴曝定眶喀睬瓣翁笋虏凭辖母刀皱茧秒芥抉搏贩恕魁乾渗氢穆库追谗债辙秃缘粒愁狭熬