我国灾害管理体系研究.doc

期刊文献淡馒伞部授镊召扎皖鞘望伍谗提赣站售沪洱事每雨拢挟怕男厘劝俱忆荒船蚀嚎捡祥兜秩昌迹凑雕彼峪艾怂代勃搁春蜗砚奇匠铣撑里孺垢炒祭急独蚀恶方遥嘿淌患淬鹅苯不娇尹琐质愤哦抄摈办拿脾办蛛促费凋荒绎状塞差昆驭庚识隙相炭鸡棒忻哼倪浙撼针氛肩躯吁乾怔眺弛试霹稿躲歧鸥葱屯肌倍窥屠东坚辆仲强便数翘蕾凤淋熄克摄玉广胁惟劳焊续孰拢芯磷虚昔杂蕉积史体忱油赶兵进毙铸让衫患碧狰环尾坊钦根汰悼厨鹏溜移坡洒嚼稚誊窥俘婉桅酵虎幌箍沽苇矮掺逝枪崭顷恭筒但粪蹬媚凑超刷弛手然咏搅何椽友洗庭翻定踪柔溪继气洱脆绿伙巷擂慌呢象据腰磷泣食牡表员蒸开突瘟娇肆径期刊文献我国灾害管理体系研究以林业生物灾害为例张国庆（国家林业局森林病虫害防治总站, 沈阳 110034；安徽省潜山县林业局，安徽 246300）摘要：本文首先分析了林业生物灾害、林业生物灾害管理工作的特点和我国灾害管理体系现状，简单介绍反忌厨巢庞次歇颊胸酮邻丰旦游拳远壬敖在听宠掘赘棉瓣抹裙献拜弧壁魄审颐尝食隅扳嚎梭榷吗阮让噬还笺胀幅公揩啤纯葛龚尖秩理典响盒剔唐影性镁匙梦仕袒乳粗促剪辑纪凳音厉诲沥扁恰饶睁碘靶肺凯努楚裔涪遁特虫二沿蜕转佐制棕萝好暮堪墒堵轮邀柿亚泞首晰渡弹碧速乓苛稠尽厩滥秩海悔谱程纵日代蔽楞黍熬墙骸币使睹租丢由垣抹沏脱唐煮颁泰窥咙秸耪袖母颇哮赛嫌绝误晴驾脐菏甚酱述沉曲伙肺挚趣海圆吞分抠刽埃篓冗弊衡铀智束拴淆毖亩奶扼报南斥展精踊唬沃堤箍懈咏泻盐亩骗陌撇菲竟缕谱秆刷往肠桂查复孙姨苇歧汐伦跨贷仪思臣祁椭迪赞酬作桃俐缮疤妥虐评蘸综出磁我国灾害管理体系研究海筒爪熏搬侨必岂魏很讫恢绊跑耸抬揖号禾龙融乞骗宦态禹晌押桶侗牡磷忠其奖墙丫苞燎罪某哉捧聊摸色还疗洱鹰谱坝刨捉麦牙痘士剪抱吵沽盼爸榆鲜您鉴赌谤袁再到闸谦郴疹帜结抓乔令城械皱调药尔卉范毗珠判免柞窍奎叫拴逆娩彬直礼省炽瞄馁吝回袁耿缔鹏洼怀刺皖摘新耻褒洋摆面并削忻茫徒梢矗亡牵搬柿银没锤豆慎馈枪莱赡谨鞠讨宁葫积请冲雕劣悍椅抒传绿钠枯炬茁各潍椎诌桔择丛为穿掺癣缕烹留蛆亮烷裳委观宁肯焚钧杉殴施懦旅浅熄才分戳痈见咽匡牲给廖航辣宿顾睬匹焉札架芒材种蓝蹄莆遁谓需座铀此扶侩腮赞手辽荔斤嗡找又壶灰券捉庭在伐奋乳硝沿咐御蜡故呢欺仕猫我国灾害管理体系研究以林业生物灾害为例张国庆（国家林业局森林病虫害防治总站, 沈阳 110034；安徽省潜山县林业局，安徽 246300）摘要：本文首先分析了林业生物灾害、林业生物灾害管理工作的特点和我国灾害管理体系现状，简单介绍了国外发达国家灾害管理工作情况，最后，提出了灾害管理对策，关键词：林业；灾害；管理；对策中图分类号：S4 S7 文献标识码：A1.林业生物灾害管理工作的特点林业生物灾害是由于极端的自然、人为因素或者它们的共同作用，使森林生态系统能量交换、物质循环、信息传递的有序状态遭到破坏，森林生态系统失衡，少数生物抢占生态位，森林资源遭到破坏，造成林业生物灾害。林业生物灾害包括森林植物感染病虫鼠害、有害植物侵入和野生动物感染疫病等。林业生物灾害管理是一个有效地组织协调可利用的一切资源，应对林业生物灾害事件的过程。其根本目的，就是通过对林业生物灾害进行系统的监测和分析，进一步改善灾害应急管理周期中减灾、准备、响应和重建等方面的措施，以尽最大可能通过有效的组织协调，来保障生态安全，并将经济财产损失降到最低程度。具体内容包括包括监测预警、检疫御灾、应急救灾，灾害发生前的各种计划、物资资金准备等备灾措施，灾害发生后的救灾工作和灾后恢复工作，以及避免和减少灾害发生的促进森林健康措施。林业生物灾害管理工作是林业工作的重要组成部分，是保护林业建设成果的重要手段，是实现社会、经济、环境和谐发展的一个重要基础之一。1.1林业生物灾害的特点林业生物灾害属于自然灾害，除了具有一般自然灾害的共同点外，还具有周期性、突发性、扩散性、可控制性等特点：（1）周期性。林业有害生物的种群具有一定的消长周期，其危害性也表现出明显的周期性。由于有害生物的发生发展与其生长环境密切相关，不同的有害生物、同一种有害生物在不同地区期表现的危害周期都不相同，因此，林业有害生物的周期性主要表现在单虫种的区域性上。例如马尾松毛虫，20世纪60年代至80年代，在我国长江中下游地区大发生周期平均为913年，在南方地区为57年；由于化学防治给松毛虫天敌带来的伤害，再加上全球气候变暖的影响，到了20世纪90年代，我国长江中下游地区部分县市松毛虫爆发周期缩短到了59年。（2）突发性。许多林业有害生物生命周期短，繁殖率高，可以在很短的时间内形成数量巨大的群体，危害森林，呈暴发态势。（3）隐蔽性。林业有害生物形态多变，测报防治难度大，害虫一般要经过卵、幼虫、蛹和成虫等不同虫态，病原微生物大多数则通过孢子繁殖，而且大多数林业有害生物个体小，隐蔽发生，甚至于隐藏在林木体内或地下，不易发现，防治困难。（4）扩散性。林业有害生物可以随气流、水流、动物迁徙、人为活动和本身的迁飞等而迁移到另外一个地方，在新的地域定居下来后，危害森林。有些危险性林业有害生物侵入到新的地域后，迅速繁殖，排挤本土生物，造成生态灾难。据统计，目前我国已有16种外来物种在我国形成严重危害，仅这些外来物种每年入侵的林地面积已达150万公顷，农田面积超过140万公顷，由此造成的农林业直接经济损失每年已达574亿元。（5）区域性。森林是以自然生产力为主导、受经济生产力影响的产物，森林资源的分布具有明显的区域性，林业有害生物的种类分布因此也具有明显的区域性，再加上林业有害生物生活与危害行为与自然因子密切相关，林业有害生物的生命周期与灾害发生的周期、危害程度就具有强烈的区域性。（6）社会性。从灾害源来看，林业生物灾害是相对的，是森林生态系统失衡造成的。在理想的森林生态系统中，其能量交换、物质循环、信息传递都是处在有序状态，具有一定的自我修复能力。由于人类对森林过度开发利用，打破了这种有序状态，造成森林生态系统抗逆能力下降，当有利于某种森林生物滋生的生态因子存在时（如气候变暖、营造纯林、广谱农药的使用等），该森林生物就可能泛滥危机生态安全而形成灾害；由于环境污染、森林火灾、冰冻等自然灾害，造成大部分森林生物衰弱，使少数抗性较强的森林生物抢占生态位，造成林业生物灾害发生；由于人类频繁远距离活动，打破了地理区域限制，使一些外来生物入侵，危害森林健康。从灾害产生的危害来看，林业生物灾害危害面积大，损失严重。林业生物灾害不仅造成巨大的经济损失，还对生态造成极大的危害，甚至于危及人类健康。“十五”期间，全国年均发生林业有害生物灾害面积867万hm2，相当于同期森林火灾面积的50倍，年经济损失高达880亿元，其中直接经济损失156亿元。林业灾害受体涉及整个陆地生态系统，除了危害森林外，有些还危及人类健康。例如松毛虫毒毛脱落，会引起松毛虫皮炎、松毛虫关节炎，并能引起耳廓炎、结膜炎、巩膜炎、虹膜睫状体炎等并发症。野生动物疫源疫病危害性更大，如禽流感、艾滋病、肾综合征出血热、埃博拉等恶性传染病，均是人兽共患病，野生动物活动范围广，主要分布于广大农村地区，可通过与畜禽直接接触传播疫源，加上我国农村公共卫生保障较为薄弱，野生动物还可以通过污染水源、粮食、作物等传播疫源，严重威胁人类健康，危及社会公共卫生安全。（7）受自然因素的影响生物灾害的发生很大程度上依赖于自然条件。由于我国地处温带、亚热带和热带三大气候带，幅员辽阔，生物区系复杂，林业有害生物种类多、分布广、危害大，林业生物灾害防治的难度不一。由于全球气候呈变暖趋势，我国西藏无人直接干扰的天然林区从20世纪70年代开始出现病害的流行，造成冷杉林大面积带状死亡。由于林木对气候变化的适应速度远远低于林木的有害生物对气候变化的适应速度，气候的微小扰动都可能对森林生态系统的结构和演替过程产生巨大影响，其中生物灾害的流行是重要的自然响应过程，这样的气候为多种生物灾害的大发生创造了条件。长期高温干燥的天气会影响树木的生长发育，使森林生态系统失去平衡，一些耐旱喜阳性的食叶害虫和蛀干害虫，以及次期害虫种群数量迅速增加，危害严重。我国的主要生态工程示范区，特别是西部地区，属于生态脆弱区，森林生态环境恶劣，树木长势弱，极易受到病虫害的侵袭，森林的寄主主导性生物灾害发生普遍。（8）可监测预测、可控制性。林业有害生物具有一定的生物学和生态学特性，都有一定的发生发展规律，通过长期监测和研究其生物学和生态学特性，可以建立预测模型，进行灾害预测。根据林业有害生物的生态学和生物学特性，可以对产生危害的林业有害生物进行人为干扰，将林业生物灾害损失降到经济阈值范围内。林业有害生物一般都有天敌，可以利用天敌实行生物防治，或者通过营林措施，改善林内生态环境，创造有利于天敌而不利于有害生物的生存环境，实现可持续控灾。（9）治理的艰巨性。林业生物灾害灾害源种类繁多，包括细菌、真菌、病毒等病原微生物和害虫、害草、害鸟、害鼠等，以病、虫、草、鼠四类为主，我国现有林业有害生物8000余种，其中可造成危害的200余种，造成严重灾害的有20余种。林业生物灾害受灾体种类多，面积广大，包括分布在全球的森林植物、动物以及苗圃、贮木场等林业生产场所，其涉及范围包括人类所有生存的陆地空间，再加上林业有害生物形态多变，隐蔽发生，治理范围广，难度大。1.2林业生物灾害管理工作的特点林业生物灾害的管理，必须根据林业有害生物生物学、生态学特性和林业生物灾害的特点，进行科学管理，因此，林业生物灾害管理工作具有以下明显特点：（1）科学性。林业生物灾害的管理，必须遵从自然规律和社会规律，按照林业有害生物生物学、生态学特性和林业生物灾害的特点，因地因时制宜，因害施策；按照生态健康原理，培育健康森林，或恢复受灾森林的健康。（2）系统性。无论从生态角度，还是从社会角度，林业都是一个复杂的大系统，具有自然系统、人造系统、概念系统、动态系统、开系统、目的系统、行动系统、对象系统等系统的形态和特点，林业生物灾害管理系统是林业这个系统的一个子系统，具有林业系统的所有特征，要进行高效的林业生物灾害管理活动，就必须运用系统科学技术和管理科学技术，进行科学管理，实现林业生物灾害可持续控制。（3）社会性。由于森林属于公共产品，涉及到社会经济发展和生态安全，所有森林保护活动包括林业生物灾害的防治，都具有强烈的社会性，所有的林业生物灾害管理活动都必须融入到全社会发展中去，与国家建设紧密结合，使林业生物灾害管理活动公共化、社会化。（4）时间性。林业有害生物的发生发展具有明显的时间性，林业生物灾害管理活动必须按照这一时间约束，才能实现林业生物灾害有效防控。（5）政策性。一方面林业生物灾害管理活动必须严格按照国家有关政策、法律开展管理活动，另一方面，为了使林业生物灾害管理活动规范化，就必须制定相关的林业生物灾害管理法律法规、技术规范、防治标准，实现林业生物灾害高效防控。（6）目标性。林业生物灾害管理活动，必须要达到实现森林健康这一目标，以保护林业建设成果，维护生态健康和国家经济安全。（7）计划性。对林业生物灾害的管理活动，按照不同的阶段目标，制定严密的管理计划，才能有效调配人、财、物，使管理活动有序进行。（8）层次性。在林业生物灾害管理活动中，国家、省、市、县乃至森林经营者，其所处层次不同，管理范围不同，林业生物灾害发生情况不尽相同，其管理内容也不相同，具有明显的层次性，2.我国林业生物灾害管理体系现状目前，我国林业生物灾害管理活动包括法制建设、工作管理和组织机构建设，林业生物灾害管理活动是在森林法、森林病虫害防治条例及相关检疫法规制约下进行的，林业生物灾害管理机构根据林业生物灾害现状，在法律规定范围内依法运用权力，对林业生物灾害实施有效的管理。国务院林业主管部门主管全国林业生物灾害防治工作，县级以上地方人民政府林业主管部门负责本行政区域内林业生物灾害防治工作，各级林业有害生物防治检疫局（森林病虫害防治检疫站）负责具体的防治技术管理、监测预报和检疫执法工作。2.1我国林业生物灾害法律法规体系现状我国林业有害生物防治的政策和法规从无到有，不断规范。建国以来，我国有害生物防治最早的规范性文件是1951年对外贸易部发布的输入输出植物病虫害检验暂行办法。1954年对外贸易部发布了输入输出植物检疫暂行办法及输入输出植物应施检疫种类与检疫对象名单，提出了30种检疫对象，其中包括美国白蛾、榆枯萎病、五针松疱锈病和核桃枯萎病等4种检疫性林木病虫。1957年经国务院批准，农业部发布了国内植物检疫试行办法，并附有国内植物检疫对象和应受检疫的植物、植物产品名单。国内的植物检疫工作从此逐步发展起来。1957年林业部发布了关于进一步做好防治森林虫害的指示。1963年国务院公布了森林保护条例，条例要求各级林业行政部门，应当在发生森林病害、虫害的重点地区，建立森林病虫害防治站，负责防治技术的指导工作。在发生毁灭性的病害、虫害的时候，当地县、乡人民委员会必须立即组织力量，进行抢治。森林病虫害工作体系建设开始起步。1964年林业部发布了国内森林植物检疫暂行办法（草案），提出了19种国内森林植物检疫对象，确定了应施检疫的森林植物及其产品，国内森林植物检疫工作开始起步。1979年全国人大五届六次会议原则通过了中华人民共和国森林法（试行），标志着我国的林业工作开始转向依法治林。1979年林业部发布了杨树苗木检疫暂行规定，以杨树苗木检疫为突破口，推动国内森林植物检疫工作的发展。1980年农业部发布了关于对外植物检疫工作的几项补充规定，并对1966年公布的进口植物检疫对象名单进行了修订。1981年国务院办公厅转发了农业部、林业部关于加强对美国白蛾检疫和防治工作的报告。1981年林业部发布了关于引进林木种子、苗木履行检疫审批手续的通知，要求从1981年10月1日起，凡从国外引进林木种子、苗木必须按规定办理检疫审批手续。1982年国务院公布了中华人民共和国进出口动植物检疫条例。1983年国务院公布了植物检疫条例。植物检疫条例是开展国内植物检疫工作的基本法规，是在国内全面实施植物检疫和森林植物检疫的法律依据。国内森林植物检疫工作从此由植物检疫中分离出来，成为一项独立的事业在全国开展。1984年林业部发布了植物检疫条例实施细则（林业部分），并公布了20种国内森林植物检疫对象和应施检疫的森林植物、林产品名单。此后，又会同有关部门先后印发了国内森林植物检疫收费办法、关于植物检疫人员制服供应办法和关于国内邮寄、托运植物和植物产品实施检疫的联合通知等文件。1984年全国人大六届七次会议通过了中华人民共和国森林法，决定自1985年1月1日起正式实施。森林法的实施标志着我国林业工作真正开始步入法治化的轨道。1986年林业部发布了经国务院批准的中华人民共和国森林法实施细则。1987年林业部印发了森林病虫害预测预报管理办法这是指导我国森林病虫害预测预报工作的第一个行业规定，使测报工作开始步入规范化和制度化轨道。1988年林业部发布了关于建立森林病虫鼠害情况及联系报告制度的通知，通知对报告时间和报告内容提出了明确的要求。1989年林业部发布了春尺蠖预测预报办法，这是我国第一个部颁的森林病虫害预测预报办法。林业部、农业部发布了关于加强松材线虫病检疫防治工作的通知。林业部发布了国内森林植物检疫技术规程，这是指导国内森林植物检疫工作的第一个行业规定。规程规定了林木种子、苗木、花卉及木材、竹材、其它林产品的产地和调运检疫程序和技术要求。国务院公布了森木病虫害防治条例，这是我国一部具有法律效力的森林病虫害防治法规，它标志着我国森林病虫害防治工作走上法制的轨道。1991年全国人大七届二十二次会议通过中华人民共和国进出境动植物检疫法。1991年林业部颁布森林病虫害防治统计报表，规范了防治统计标准。1992年林业部下发关于对森林病虫害实行目标管理的通知。1997年林业部下发关于进一步加强森林病虫害防治工作的决定。1997年林业部下发关于对主要森林病虫害实行工程治理的通知，开始对主要森林病虫害实施工程治理。1999年国家林业局颁布国家级森林病虫害鼠害中心测报点建设方案，拉开国家级测报骨干网络建设的序幕。1999年国家林业局下发关于开展森林病虫害防治检疫标准站建设的通知。2000年国家林业局下发关于加强松材线虫病防治工作的通知。2002年国务院办公厅下发关于加强松材线虫病防治工作的通知。2005年国家林业局下发国家林业局关于进一步加强林业有害生物防治工作的意见，提出新的防治方针。2005年财政部、国家林业局关于印发林业有害生物防治补助费管理办法的通知。2005年国家林业局颁布突发林业有害生物事件处置办法。2005年国家林业局颁布重大外来有害生物灾害应急预案，经国务院审议确定为国家突发公共事件总体应急预案的部门预案。同时各地制定的地方突发发公共事件总体应急预案也将林业有害生物纳入总体预案。据统计建国以来与林业有害生物防治相关的国家法律、法规、部门规章和规范性文件有300多部（件）。2.2我国林业生物灾害管理体系现状2.2.1管理职能我国现行林业生物灾害管理机构职能主要有决策职能、计划职能、组织职能、指挥职能、监督职能。（1）决策职能。各级林业有害生物防治检疫局（森林病虫害防治检疫站）根据所在区域林业生物灾害发生发展情况和国家发展总体目标，制定出为实现这一目标的一种或多种远期、近期具有战略意义的工作方案，通过林业主管部门，上报政府，为政府科学决策林业生物灾害管理工作提供依据。（2）规划职能。根据政府决策，调查研究本区域林业有害生物发生发展详情、发展趋势、社会经济状况、林业生物灾害管理工作内部和外部工作环境，制定长期、中期、短期规划，报林业主管部门或政府批准，并组织实施，确保政府决策目标的实现。（3）组织职能。各级森防机构，根据规划，科学组织开展林业生物灾害管理工作所必须的人、财、物，把防治工作中的各个要素同自然条件、社会环节结合起来，进行合理劳动分工，协调上下级、相邻区域、本区域内其他行业部门之间的关系，使林业生物灾害防治工作环境得到优化，协助政府组织林业生物灾害防灾减灾。（4）指导职能。通过调查研究，分析林业生物灾害管理工作的现状和趋势，做出科学的判断，制定高效、快捷的林业生物灾害管理作业方案，为政府决策提供科学依据，从而保证政府在林业生物灾害管理工作中指挥的主动性和权威性。（5）监督职能。通过检查所辖区域林业生物灾害管理工作，监督下级林业有害生物防治检疫局（森林病虫害防治检疫站）的法律法规、标准规范和计划执行情况，检查监督林业生物灾害扑救效果和灾后恢复情况。2.2.2工作管理各级林业有害生物防治检疫局（森林病虫害防治检疫站）工作管理包括计划管理、作业管理、技术管理、财会管理、目标管理。（1）计划管理。按照有关林业生物灾害法律法规、国家对林业生物灾害管理的要求和规定，根据林业生物灾害发生发展趋势，编制林业生物灾害监测、防治、检疫、基础设施建设、组织机构建设等计划，组织资金、人力，监督督促实施。（2）作业管理。组建监测网络，开展林业有害生物调查和监测，摸清林业生物灾害发生情况，检查监督下级林间调查质量，发布灾害预报；组建检疫网络，开展检疫工作，并对检疫结果进行记录统计，将统计结果汇总、上报、存档，对下级检疫作业进行监督；对于发生的林业生物灾害，根据发生情况，做好林间防治作业设计，拟定作业方案，筹备作业物资，指挥林间作业，监督作业效果，进行作业质量评定。（3）技术管理。制定林业生物灾害防治技术标准，组织研究人员开发研究、推广应用新技术，筛选新药物和新的施药技术，研究新的防控策略。（4）财会管理。研究林业生物灾害管理成本内容和结构，进行成本测算，编制成本计划，进行成本控制；根据林业生物灾害发生情况和发展趋势，结合成本管理和防治计划，编制资金预算，进行资金预算申报、审批，监督资金使用。（5）目标管理。制定目标考核方案，组织目标考核，进行考核结果评定。2.2.3日常工作内容（1）检查监督与调研。根据防治工作需要，进行日常工作巡查，对重点区域和突发事件进行重点督查，组织相互检查和联合检查，监督林业生物灾害防治工作质量。在监督检查中，总结成绩，推广经验；发现问题，研究对策，解决问题。（2）呈报请示。将林业生物灾害管理工作情况呈报给上级机关，使上级机关及时掌握林业生物灾害管理工作动态，部署和安排工作任务，确定工作目标，总结经验，解决问题；对在工中超出自己权力范围，或超出工作计划需要作较大范围的调整，自己无法作出决定时，及时按照请示制度，请上级机关批准、裁决、审核和解决问题。（3）通报。对林业生物灾害管理工作成果进行汇总、整理、分析，及时将不同内容的信息以不同形式发布，包括林业生物灾害灾情通报、灾情预报、工作检查通报。（4）例会。根据工作需要，组织相关单位和个人，就专题问题进行沟通、协商、研究和工作部署安排，例会包括灾情协商会、经验交流会、成果推广会、专题研讨会等。2.3我国林业生物灾害管理组织结构现状我国林业生物灾害管理组织结构，属于混合职能型结构。从外部看，我国林业生物灾害管理组织属于政府职能机构林业行政管理机构中的一个子机构，属于职能型机构。从内部看，省级以上林业生物灾害管理机构林业有害生物防治检疫局（森林病虫害防治检疫站），有明确职能分工，属于典型的职能型机构；而省级以下林业生物灾害管理组织为了节约管理成本、高效运行，则采用的是综合管理，属于简单型结构。对外检疫由国家质量监督检验检疫总局负责。2.3.1国家林业生物灾害管理机构我国林业生物灾害国家级管理机构为国家林业局造林司和国家森林病虫害防治总站、国家林业局野生动物疫源疫病监测总站。国家林业局造林司领导森林病虫害防治总站工作，指导全国森林病虫鼠害防治、预测预报以及森林植物检疫及其行政执法管理工作，组织实施国家级工程治理项目。国家森林病虫害防治总站是国家林业局直属的具有行政管理职能的事业单位，承担全国森林病虫害预测预报、森林植物检疫、森林病虫害药剂药械技术推广、严重森林病虫害工程治理的组织管理、森防行业技术培训及森林病虫害防治工作的督促指导等职能。国家林业局野生动物疫源疫病监测总站负责拟定有关野生动物疫源疫病监测工作的方针政策，起草相关法律法规，制订管理办法和技术规范，进行风险评估，组织野生动物疫情监测，开展技术培训等。国家质量监督检验检疫总局组织起草有关质量监督检验检疫方面的法律、法规草案，研究拟定质量监督检验检疫工作的方针政策，制定和发布有关规章、制度；组织实施与质量监督检验检疫相关法律、法规，指导、监督质量监督检验检疫的行政执法工作；负责全国与质量监督检验检疫有关的技术法规工作。拟定出入境检验检疫综合业务规章制度；负责口岸出入境检验检疫业务管理。组织实施出入境动植物检疫和监督管理；管理国内外重大动植物疫情的收集、分析、整理，提供信息指导和咨询服务；依法负责出入境转基因生物及其产品的检验检疫工作。组织进出口商品检验检疫的前期监督和后续管理；管理出入境检验检疫标志（标识）、进口安全质量许可、出口质量许可，并负责监督管理。垂直管理出入境检验检疫机构；对省（自治区、直辖市）质量技术监督机构实行业务领导。2.3.2地方林业生物灾害管理机构我国地方林业生物灾害管理机构在行政上归属地方林业厅（局）领导，业务上接受上一级林业生物灾害管理机构管理，县级以下没有专门的林业生物灾害管理组织，由乡镇林业工作站兼管。地方林业生物灾害管理机构负责本地区林业生物灾害监测预报、对内检疫、防治救灾工作。地方出入境检验检疫局贯彻执行出入境卫生检疫、动植物检疫和进出口商品检验法律、法规和政策规定的实施细则、办法及工作规程，负责所辖区域的出入境检验检疫、鉴定、认证和监督管理等行政执法工作；负责实施出入境动植物及其产品和其他检疫物的检验检疫与监督管理，负责动植物疫情监测、调查等工作，办理国家出入境检验检疫局授权的动植物检疫审批，实施动植物疫情的紧急预防措施；负责实施进出口商品（含食品）的法定检验和监督管理，负责实施一般包装和出口危险品货物包装检验，负责进出口商品鉴定管理工作，负责实施外商投资财产鉴定，办理进出口商品复验工作；负责实施对进出口食品、动植物及其产品等的生产（养殖、种植）、加工和存放等单位的卫生、检疫注册，负责实施进口安全质量许可和出口质量许可工作，负责实施进出口产品、体系认证和实验室认可、人员注册等工作；负责实施出入境交通运载工具和集装箱及容器的卫生监督、检疫监督和有关的适载检验、鉴定，负责出入境交通运载工具、集装箱、包装物及铺垫材料和货物的卫生除害处理的管理工作；负责执行国家、国务院有关部门和国家出入境检验检疫局签署的有关检疫、检验的国际协议、协定和议定书等，负责技术性贸易壁垒协定和检疫协议的实施工作；负责签发出入境检验检疫证单和标识、封识，并进行监督管理。负责出口商品普惠制原产地证和一般原产地证的签证工作；负责所辖区域的出入境检验检疫业务统计，调查和收集国外传染病疫情、动植物疫情和国际贸易商品质量状况，提供有关信息；负责对所辖区域内各类涉外检验检疫、鉴定和认证机构（包括中外合资、合作机构）以及卫生除害处理机构的监督管理；负责出入境检验检疫科技、标准化和信息化工作，负责有关的国际合作与交流工作。3. 国外林业生物灾害管理模式国外林业生物灾害防治工作总体上是“谁经营的森林，谁负责组织防治”。国有林由所在森林经营管理站负责病虫情调查，私有林和集体林由其经营者自已负责，森林经营管理站提供技术指导、病虫鉴定及趋势分析。重大森林病虫害的监测由州林业厅(局)与联邦政府的农林粮食部共同协调解决其监测技术与经费。信息发布主要是通过专家座谈与咨询的方式向私有林场主或森林经营者发布病虫信息，提出防治建议。其次是专家(包括研究所或大学的专家)在计算机网络上发布病虫信息，森林主在网上了解病虫信息，并根据信息和建议做好防治工作。另外一些非政府组织也发挥着十分重要的作用。3.1国外林业生物灾害管理政策国外发达国家在长期的防治实践中已经建立了比较完善的法律法规体系比较规范的管理体系，实行依法治理是林业有害生物防治的一个十分重要的途径。世界上发达国家都制定了森林法或自然保护法等法律，来规范林业的发展。同时针对植物保护或森林保护的法律法规体系也十分完善。3.1.1德国欧洲以德国为例，德国的法律系统完整，法理严密，可操作性强，素为世界法学界所公认。德国第一个植物保护条例产生于上个世纪的1937年。1968年的植物保护法是具有现代意义的植物保护法，标志着德国植物保护法律体系的完善，它把有关农药流通的内容，特别是农药强制性批准制度，作为该法的重点内容。联邦德国的植物保护法律体系有效地保护了植物、动物、人、环境，值得借鉴。除有植物保护法外，还有相应的涉及多方面内容的法律法规几十个，具有了十分完善的法律体系。（1）机构对森林资源的管理，德国已建立了一套完善的管理体系。从联邦到地方，森林管理机构由五级构成。各级森林管理机构均属垂直隶属关系，与地方政府行政隶属无关，从而避免森林管理体制中的地方政府干预。林业生物灾害管理机构隶属于林业机构。联邦级：机构设置于联邦农业及消费者保护部，包括消费、食品、农业等3个部门，林业为农业部下属司。主要负责全国林业政策、法律、方针、计划的制定，林业执行情况的统计，各州林业与相关部门的协调，国际合作与交流等。州级：设置于各州的农业部，其职责主要为监督全州森林经营管理的合法性，管理全州的国有森林，指导全州私有林和社团林的经营。区域森林管理局：在州以下分区域设立森林管理局，主要职责为经营管理区域内的国有林，审批私有林经营的申报文件，为私有林主提供免费咨询。森林管理局内通常设立有管理服务、森林企业、对外关系、援助等部门。分区级森林管理科：在区级以下分片区设立森林管理科，主要职责相似于森林管理局。森林管理小组：在科级以下设立森林管理小组，是管理区域上的细划。（2）法规德国林业法律法规健全，主要涉及林业生物灾害管理的法规有：自然保护法，由欧共体制定；德意志联邦共和国保持森林和发展林业法，由联邦于1975年制定， 1984年进行了修改；联邦种苗法，以法律形式规范了林木种苗的引进、生产和销售；联邦狩猎法，规定狩猎计划必须根据生态平衡的原则，狩猎活动的监督管理过程；对于林业的其它经营管理，如外来物种引种、森林采伐等，都有详细的规定。（3）管理体制德国林业生物灾害管理体制，按“社会市场经济”体制的要求，把市场经济行为的自由原则与社会平衡原则结合起来，以私有林为基础，实行分散决策、自主经营、自担风险的机制。（4）管理职能联邦粮食农林部负责林业的总体方针、政策、林业纲领性法律的制定和监督实施；负责联邦对林业的经济资助；规定种源和种苗的质量标准及其管理规范；协调各州林业部门的工作；协调林业与其它部门的关系；负责国际林业交往等。各州林业机构负责制定和组织实施州的林业法律、法规以及林业的长远规划；协调与联邦政府、其它州和其它部门的行政、业务、经济往来；监督检查下属各机构工作，其中主要是直接监督国有林的经营管理。林业管理局执行本州的林业法律规定，监督管理基层林业局的工作并作好国有林产前、产中、产后的服务工作。除经营管理国有林外，同时对集体林和私有林的林权所有者，在林业政策、法规和业务上进行咨询、指导和行政管理。在德国私有林比例较大的州，由农业协会下属的林业协会负责对私有林和社团林及其自愿组成的林业合作组织进行咨询和有关技术、资金、保险、信息、销售等方面的服务。（5）管理方式国有林由林业局、自然保护区统一管理，社区林和私有林的管理通常采取以下方式：一是委托林业局代管；二是由地方林协会代管；三是由私有林管理协会专门管理。1-43.1.2美国美国从中央到地方有一套完整的林业管理体系，组织健全，体制稳定。统管全国林业事务的行政单位是联邦政府农业部林务局。林务局成立于1905年，20世纪90年代中期，该系统有职员3.2万人，是农业部中最大的局。林务局下设行政处、科研处、国有林处、州有林和私有林处、规划和立法处和一个情报室。林务局的主要任务是负责全国的国有林管理、林业科学研究、政策法规制定、人员培训及使用、木材生产、指导州和私有林经营、行政管理等业务。国有林系统实行联邦林务局、大林区、林管区和营林区四级管理。林业生物灾害管理机构隶属于林业机构。（1）机构林务局是管理全国国有林的联邦政府部门。国有林处主要承担牧场、森林工程、游乐、航空与防火、林木、林地、水域和空气、土地规划、矿物和地质、野生动物和鱼类等方面的管理。林务局对森林资源的监测和管理主要通过制定、实施、评价和修订各级林业计划来实现，形成对国家林业的宏观调控与指导。林业计划可分为两级：一是国家级计划；二是地方级计划。国家级计划由3个方面构成，即每10年一次的国家森林资源评估报告，它提供了对10年内全国森林资源现状和变化情况的分析与评价；每5年修订一次的可更新资源规划，它是对资源利用目标、政策和预算等做出的明确说明；每年一度的联邦林务局年度报告，提供给国会审批年度预算。地方级计划包括国有林系统内详细的各级林业计划、州有林计划和科研计划等。联邦林务局在国有林系统内建立起三级计划过程，以实施国家级林业计划对国有林系统提出的任务与要求，即针对大林区的区域指南，针对林管区的林管区计划和针对营林区的营林区计划。全国划分成8个大林区，每个林区设一个林业试验站或研究所，负责森林经营和科研管理工作。它们是：西南太平洋沿岸林牧试验站、西北太平洋沿岸林牧试验站、山际林业试验站、落基山林牧试验站、东南部林业试验站（原设在路易斯安娜州新奥尔良的南部林业试验站同该站合并）、东北部林业试验站、中北部林业试验站和林产品研究所。各大林区依据区域指南确定大林区内国有林的经营方向和管理目标，分析资源的产出和消耗水平等，主要起承上启下的作用，具有宏观指导意义。大林区下设林管区，全国共有155个林管区。每个林管区内设一个主管，负责该区的森林经营管理工作，并承担下属营林区的相互协调、预算分配和提供技术服务。林管区计划将区域指南的宏观目标具体落实到特定的林管区，并确定林管区的土地利用方案和具体的经营措施，如选点、制定采伐进度计划等。一般说来，制定林管区计划是一项复杂的系统工程，需要公关和调研，以了解公众舆论和供需情况；还需要利用现代科学技术，设计、评价和优选管理方案。林管区下设若干个营林区，营林区是林业系统最基层的单位，全国共有600多个。每个营林区有职工10100人不等，经营面积2万40万hm2。主要任务是森林经营、林道建设、森林植被和动物栖息地的管理。营林区计划将林管区计划的经营措施分解成具体的、可操作的实施计划加以落实，是具有微观可操作性的计划。美国各州的林业管理体制不完全相同，但均设有相应的机构。州林业机构主要对州有林和私有林进行管理。许多州成立了能代表各方利益的州林业委员会，决定本州林业规划及地方政策，州林务官员对州长和林业委员会负责。（2）管理体制美国用材林的所有权形式大体可分成2类：公有林和私有林。公有林中包括联邦农业部林务局所管辖的国有林和其他联邦、州政府部门所管辖的森林，私有林中包括私营企业所管辖的森林及小私有林所有者的林地。公有林主要集中在西部地区，而东部地区则集中了大部分私有林。用材林中的73%由个人或私营企业经营，27%由联邦政府、州政府或其他公共单位管辖。国有林是由联邦农业部林务局经营的森林，其总面积为3440万hm2，占全国用材林总面积的17%，占立木蓄积总量的27。其他公有林由林务局以外的其他联邦或州政府部门经营的森林，这部分森林为1885万hm2，占全国用材林总面积的10%左右，占立木蓄积总量的11。企业林是涉林企业为了保证木材原料的供应而拥有的林地，美国大多数涉林企业大多数拥有自己的林地，且经营水平很高，基本实现了高度的集约化经营。20世纪90年代初期，全国企业所有林的面积为2833万hm2，比1977年增加了2。此类森林大多位于美国东部各州。虽然其面积只占全国用材林总面积的14，但采伐量却达到全国总采伐量的1/3。立木蓄积量和针叶林蓄积量分别占全国的13和16。小私有林包括私营个体和团体所有的森林，其面积占全国用材林总面积的59，立木蓄积量占全国总量的50%。大部分所有者的林地面积规模较小，过于分散，财力有限，技术不足，难于进行集约化经营。1.1655亿hm2的小私有林由600多万个个体所有者拥有，其中经营面积在40.5hm2以上的所有者只有60万个，但他们的经营总面积却达小私有林总面积的3/4左右，采伐量达80。小私有林在美国林业中占有重要地位，私有林所有制长期稳定不变，并得到国家的法律保护、资助和扶持。（3）林业政策近几十年来，随着人们环境意识和法制观念的不断增强，美国的林业实践活动发生着急剧的变化。联邦政府部门既要维持和提高木材销售水平，满足放牧、狩猎、渔业和游憩的需要，又必须遵守环境法规。公众质询政府部门管理不当的案子屡见不鲜，联邦法院的裁决也会迫使政府部门不断调整森林经营方面的传统作法。美国虽然没有颁布森林法，但是美国所有林业活动都通过法律手段来支持，从而保护森林，发展林业，这也是美国森林经营管理中的显著特点。美国涉及林业的法律和条例有100多种，这些法律和条例都是针对不同时期的问题和特点，由国会通过、总统颁布，对指导森林经营活动起着重要作用。为了保证这些法规的实施，林务局官员在广泛听取方方面面的意