政府绩效管理：经验-问题与改进.doc

政府绩效管理：经验问题与改进摘要：政府绩效管理和评估一直受到中央高层领导的高度重视。在2005年的国务院政府报告中，首次提出“建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”；在2008年党的十七届二中全会通过的关于深化行政管理体制改革的意见中，又提出了“推行政府绩效管理和行政问责制度”；“十二五”规划的建议中再次提出，“完善政府绩效评估制度”。但由于对这一管理工具在中国的总体应用效果难以把握，中央目前仍没有出台相关的具体办法，而是给地方政府一定的探索空间。截至2007年5月，中国已有三分之一的省（区、市）不同程度地探索开展了政府绩效评估工作，初步形成了与目标责任制相结合、与经济社会发展指标相结合、以督查验收重点工作为主、以加强机关效能建设为目标、以公众评议为主要方式的绩效评估模式。下面从以下几个方面来说：（一）中国政府绩效管理的实践探索可以分为三个阶段；(二)中国政府绩效管理主要经验；（三）中国政府绩效管理主要问题；（四）中国政府绩效管理系统的改进和优一：中国政府绩效管理的实践探索可以分为三个阶段：一是20世纪80年代初到90年代初的实践起步阶段。 二是20世纪90年代初到90年代中后期的实践探索阶段。 三是20世纪90年代末至今的实践完善阶段。二、中国政府绩效管理主要经验一是帮助各级政府有效实施战略管理。简单讲，战略管理包括战略制定、战略执行和战略改进三大环节。在战略制定方面，中国各级政府和部门都有自己的五年战略规划，在国家层面甚至还有更长期的规划。但战略制定了以后，战略任务的有效执行和落实是一项更艰巨的任务。为解决战略执行难的问题，一些地方政府和部门从企业管理中引入了目标考核责任制，将政府重点工作按照目标管理的思路进行层层的目标分解，年底按照目标的完成程度进行考核，并将考核结果作为领导干部选拔任用、奖惩等方面的重要依据。可以说，这是一种典型的自上而下的“压力型”的管理工具，对督促下级政府和部门有效履行职责和完成上级交办的任务起到重要的推动作用。二是通过绩效管理为各级领导提供了有效的“推手”。近年来强调依法行政，政府的法治意识得到很大的提升，但政府自身的管理水平仍比较落后。由于各级政府和部门在实际工作中面临的任务越来越繁杂，迫切需要有效的办法和工具。因此，地方政府的管理创新意识非常强，各级政府领导都希望能找到有效的管理工具，成为推动各项工作的“推手”。其中，西方国家较为流行的绩效管理工具开始逐步得到理论界和实践界的关注。尽管在中国的实践中，绩效管理以不同的名词和形式表现出来，但总体上仍属于广义上的绩效管理范畴。三是为公务员努力工作带来了压力和激励。在传统的政府和公共部门内部，公务员的选拔任用、薪酬等方面缺乏有效的竞争机制，因此，公务员的激励问题是普遍性的世界难题。在近年来中国的干部人事制度改革和完善公务员制度的过程中，在干部选拔任用方面加大了竞争力度，一些地方加大绩效薪酬的比例。而这些措施的推进，离不开绩效评估这一基础性的工具。事实上，这些年中国的绩效管理实践给地方政府和部门的公务员，尤其是领导干部带来了很大的工作压力，这些压力在某种程度上形成公务员努力工作的激励机制。四是通过绩效管理的倒逼机制，促进行政管理体制改革的不断深化。在中国，行政管理体制改革由于牵扯到很多复杂因素，如政治体制、政府内部的利益格局、干部人事和公务员制度等，因此，系统的行政管理体制改革往往是“自上而下”由中央到地方逐级推进的。地方政府在行政管理体制改革的权力资源有限，因此很多改革措施更多局限于技术工具层面。政府绩效管理之所以受到地方政府的推崇，很大程度上就在于它的技术性特征，这也是地方政府的无奈之举。但同时，地方政府在技术工具层面上的活跃，必然会对体制层面形成冲击，对行政管理体制改革形成一种倒逼机制。三、中国政府绩效管理主要问题1对政府绩效管理的价值导向存在误区。在实践中，一些地方政府和部门更多地将绩效管理理解为一种“打分排名”、“评比评优”的考核工具，而对绩效管理在发现问题和改进问题的功效上认识不足。事实上，侧重打分排名的考核导向是早期绩效评估中较为强调的结果运用之一。但经过多年实践，这种导向对人心理的负面影响较大，容易导致考核对象动机和行为的扭曲。比如，在评估过程中出现弄虚作假现象。因此，从结果运用的效果看，世界各国目前普遍侧重于绩效管理的改进功能，更多地将绩效管理作为提高战略执行力、促进内部管理水平提高、改进服务质量以及引导公民参与的有效工具。2评估内容过分关注结果而忽略过程。由于中国的绩效管理最早是从目标考核责任制开始的，因此在评估内容上过于注重结果，而忽略了过程，从而产生很多问题。一是许多政府工作实际上很难完全用量化的结果指标反映出来；二是结果本身受环境影响比较大，因此完全依据结果进行评估对评估对象来讲也是不公平的；三是由于中国本身就缺乏规范化管理的传统，因此在缺少过程控制的情况下，结果的真实性往往会受到更多质疑。3评估过程较为随意，缺乏法定程序的约束。目前很多地方政府的绩效管理随意性较大，往往取决于主要领导人的个人意志，在实际操作中有时受到人为操控，使评估结果符合领导人的个人偏好，甚至出现过分追求发展速度而忽视发展质量、搞短期化的形象工程，甚至“报喜不报忧”等政绩工程，而忽略本地区、本部门的长远绩效和潜在的绩效。此外，由于缺乏法定程序的约束，绩效管理本身也受制于领导人换届的影响，没有持续进行改进，存在着“想搞就拿过来用一用，不想搞就暂时放在一边”的现象。4绩效评估技术较为粗放，缺乏精细化工具。绩效评估技术是决定绩效评估效果好坏的重要因素，也是绩效评估中的难点问题。由于早期的评估活动，主观定性的因素较多，因此近年来很多地方政府和部门较为强调定量方法。但这又导致评估活动走向另一个极端，即过分强调定量而陷入到“数字化陷阱”之中。但实际上从技术的角度讲，绩效评估很难做到完全量化。在实际使用中应该做到“定量方法”与“定性方法”的有效结合，而不是两者之间的彼此割裂。此外，绩效信息系统是绩效评估技术方面的一个重要环节。如果绩效信息系统能够提供充分和有效的事实证据，即便是软性指标，即便是一种定性判断，其评估结果也是相对比较准确的。四、中国政府绩效管理系统的改进和优化（一）政府绩效管理的环境优化首先，要解决政府绩效管理的体制问题，使政府绩效管理更加制度化和规范化。政府绩效管理是一项系统性非常强的管理工具，而政府绩效本身比较复杂，涉及到政府方方面面的工作。为保证政府绩效管理作用的有效发挥，需要中央政府的高层领导高度重视，组建高层次、综合性、协调性的机构主抓政府绩效管理，整合和协调相关的政府管理机构，并在试点的基础上逐步法治化和规范化，防止因主要领导人的调整而出现政府绩效管理随意化的现象。其次，将绩效评估工具与政府组织内部的其他管理制度有效整合，使绩效标准更加科学和规范。一个组织的规范化管理实际上为绩效评估提供有效的标准和依据，也是有效开展绩效管理活动的“硬环境”。因此，绩效评估应该结合自身的目的，与组织的职责、工作流程、岗位职责、战略规划和年度工作计划等有效地进行整合和契合，避免出现绩效评估单兵作战，与其他相关管理制度“两张皮”的现象。例如，任务导向的绩效评估模式应与组织的战略管理相结合，能力建设导向的绩效评估模式应与组织的内部规范化管理要素相结合，公民参与导向的绩效评估模式应与组织的社会服务承诺制相结合，而质量导向的绩效评估模式则可以考虑和全面质量管理相结合。再次，要强化政府组织的绩效文化，引导组织全员的积极参与和认同。绩效文化是有效开展绩效管理活动的“软环境”。试想，在一个上下级之间、组织全体员工之间难以认同的环境下，绩效管理肯定难以取得好的效果。因此，要避免以往更多强调“打分排名”的考核导向，尤其是要加强绩效管理中的沟通环节，真正将绩效管理引导到发现问题、改进问题，促进组织绩效的持续改进和组织成员素质能力的不断提高。（二）政府绩效管理的技术改进一是要对绩效评估的技术本身应有一个科学的态度。由于政府绩效本身的复杂性，因此绩效评估不可能对真实的政府绩效做出完全准确的评价。客观地讲，绩效评估的准确性是相对的，而模糊性是绝对的。如果在具体应用中我们对其技术提出过高的要求，其结果不仅是令人失望的，而且也在一定程度上造成人们对绩效评估工具本身的质疑。正因为如此，目前的发展趋势是，绩效评估更多是一个发现问题的工具，因此，其测量不一定是精确的，可能是模糊的，甚至仅仅是一种判断。如果解决了态度问题，我们其实也可以避免很多使用者对它提出的质疑。二是要从系统化角度设计政府绩效评估体系。绩效评估不是一套简单的指标体系和评估方法堆砌而成。一个好的绩效评估体系至少要明确以下几个问题：为什么评估、评估什么、谁来评估以及如何评估等，而且这些问题之间要形成有机的联系和对应关系。尽管可能不会有统一的评估模式，但一定要有系统、科学的思考和逻辑。三是要对绩效管理系统进行持续的改进和优化。实践表明，一个好的绩效管理系统是在使用中持续改进和完善的，因此，不应该过早地对绩效管理系统提出质疑，而应该在结合组织发展的进程和组织成员态度的改变，对原有绩效管理系统存在的问题进行认真分析，寻找原因，并有针对性地加以改进和完善。四是要加强政府绩效信息系统的建设。绩效评估的内容，说到底评的是信息，如果缺乏有效的工作信息，绩效评估结果也不可能准确。目前各级政府的电子政务的发展，已经为绩效信息系统提供了有利物质条件，也对降低政府绩效评估成本、减少绩效评估中的人为因素、完善绩效管理系统起着重要的技术支撑作用。合同管理制度1 范围本标准规定了龙腾公司合同管理工作的管理机构、职责、合同的授权委托、洽谈、承办、会签、订阅、履行和变更、终止及争议处理和合同管理的处罚、奖励；本标准适用于龙腾公司项目建设期间的各类合同管理工作，厂内各类合同的管理，厂内所属各具法人资格的部门，参照本标准执行。2 规范性引用文件中华人民共和国合同法龙腾公司合同管理办法3 定义、符号、缩略语无4 职责4.1 总经理：龙腾公司经营管理的法定代表人。负责对厂内各类合同管理工作实行统一领导。以法人代表名义或授权委托他人签订各类合法合同，并对电厂负责。4.2 工程部：是发电厂建设施工安装等工程合同签订管理部门；负责签订管理基建、安装、人工技术的工程合同。4.3 经营部：是合同签订管理部门，负责管理设备、材料、物资的订购合同。4.5 合同管理部门履行以下职责：4.5.1 建立健全合同管理办法并逐步完善规范；4.5.2 参与合同的洽谈、起草、审查、签约、变更、解除以及合同的签证、公证、调解、诉讼等活动，全程跟踪和检查合同的履行质量；4.5.3 审查、登记合同对方单位代表资格及单位资质，包括营业执照、经营范围、技术装备、信誉、越区域经营许可等证件及履约能力（必要时要求对方提供担保），检查合同的履行情况；4.5.4 保管法人代表授权委托书、合同专用章，并按编号归口使用；4.5.5 建立合同管理台帐，对合同文本资料进行编号统计管理；4.5.6 组织对法规、制度的学习和贯彻执行，定期向有关领导和部门报告工作；4.5.7 在总经理领导下，做好合同管理的其他工作，4.6 工程技术部：专职合同管理员及材料、燃料供应部兼职合同管理员履行以下职责：4.6.1 在主任领导下，做好本部门负责的各项合同的管理工作，负责保管“法人授权委托书”；4.6.2 签订合同时，检查对方的有关证件，对合同文本内容依照法规进行检查，检查合同标的数量、金额、日期、地点、质量要求、安全责任、违约责任是否明确，并提出补充及修改意见。重大问题应及时向有关领导报告，提出解决方案；4.6.3 对专业对口的合同统一编号、登记、建立台帐，分类整理归档。对合同承办部门提供相关法规咨询和日常协作服务工作；4.6.4 工程技术部专职合同管理员负责收集整理各类合同，建立合同统计台帐，并负责合同管理制度1 范围本标准规定了龙腾公司合同管理工作的管理机构、职责、合同的授权委托、洽谈、承办、会签、订阅、履行和变更、终止及争议处理和合同管理的处罚、奖励；本标准适用于龙腾公司项目建设期间的各类合同管理工作，厂内各类合同的管理，厂内所属各具法人资格的部门，参照本标准执行。2 规范性引用中华人民共和国合同法龙腾公司合同管理办法3 定义、符号、缩略语无4 职责4.1 总经理：龙腾公司经营管理的法定代表人。负责对厂内各类合同管理工作实行统一领导。以法人代表名义或授权委托他人签订各类合法合同，并对电厂负责。4.2 工程部：是发电厂建设施工安装等工程合同签订管理部门；负责签订管理基建、安装、人工技术的工程合同。4.3 经营部：是合同签订管理部门，负责管理设备、材料、物资的订购合同。4.5 合同管理部门履行以下职责：4.5.1 建立健全合同管理办法并逐步完善规范；4.5.2 参与合同的洽谈、起草、审查、签约、变更、解除以及合同的签证、公证、调解、诉讼等活动，全程跟踪和检查合同的履行质量；4.5.3 审查、登记合同对方单位代表资格及单位资质，包括营业执照、经营范围、技术装备、信誉、越区域经营许可等证件及履约能力（必要时要求对方提供担保），检查合同的履行情况；4.5.4 保管法人代表授权委托书、合同专用章，并按编号归口使用；4.5.5 建立合同管理台帐，对合同文本资料进行编号统计管理；4.5.6 组织对法规、制度的学习和贯彻执行，定期向有关领导和部门报告工作；4.5.7 在总经理领导下，做好合同管理的其他工作，4.6 工程技术部：专职合同管理员及材料、燃料供应部兼职合同管理员履行以下职责：4.6.1 在主任领导下，做好本部门负责的各项合同的管理工作，负责保管“法人授权委托书”；4.6.2 签订合同时，检查对方的有关证件，对合同文本内容依照法规进行检查，检查合同标的数量、金额、日期、地点、质量要求、安全责任、违约责任是否明确，并提出补充及修改意见。重大问题应及时向有关领导报告，提出解决方案；4.6.3 对专业对口的合同统一编号、登记、建立台帐，分类整理归档。对合同承办部门提供相关法规咨询和日常协作服务工作；4.6.4 工程技术部专职合同管理员负责收集整理各类合同，建立合同统计台帐，并负责