有关事业单位改革和绩效考核的若干思考..doc

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有关事业单位改革和绩效考核的若干思考

摘要

随着改革的日趋深入，事业单位人力资源管理的主要方式转变为实行聘任制，绩效考核工作为这一制度的实施起着极其重要的作用。有效的绩效考核可以调动职工的积极性、促进职工提高素质，保证事业单位各项目标的实现。但在执行的过程中，也出现了一定的问题。这些问题如何应对、如何化解由此引发的矛盾和困惑，使考核结果在具体使用中体现其管理效能，是值得认真研究的课题。本文在通过事业单位绩效考核存在的问题与政策的分析，以及从事业单位绩效考核办法、内容等方面来阐述关于事业单位改革和绩效考核的若干思考。

关键词： 事业单位改革  绩效考核  思考 

事业单位是指国家为了社会公益目的。由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位依法举办的营利性经营组织，必须实行独立核算，依照国家有关公司、企业等经营组织的法律、法规登记管理。据统计，目前中国有各类事业单位130多万个，有工作人员2 900多万人，国有资产3 000多亿元。中国70％以上的科研人员、95％以上的教师和医生集中在由政府出资举办的各类事业单位，其各项事业经费支出占财政支出的30％以上。 当今时代是人力资源管理的时代，人才作为一种资源的生产要素地位空前提高，人力资源成为经济社会发展的制约瓶颈。知识成为人类实现一切预期目标的前提和经济社会生活的中心。同时“知识资本”也成为单位创造效益的推动力。许多研究成果表明：事业单位能否保持经济效益与社会效益可持续增长，主要靠的是职员的知识，职员所掌握知识能力的发挥，靠的是高素质的人力资源。
人力资源是存在于人的体能、知识、技能、能力、个性行为特征与倾向等载体中的重要资源。人力资源管理是指运用现代化的科学方法，对与一定物力相结合的人力进行合理的培训、组织和调配，使人力、物力经常保持最佳比例，同时对人的思想、心理和行为进行恰当的诱导、控制和协调，充分发挥人的主观能动性，使人尽其才，事得其人，人事相宜，以实现组织目标。
绩效考核是人力资源管理的一个重要组成部分，通过对员工工作绩效进行有效考核与控制，获得反馈信息，为管理者的管理活动提供依据，从而促进组织目标的顺利实现。事业单位人力资源绩效考核又称绩效评估或评价，是国家行政机关及国有企事业单位组织等，依据法定的管理权限，按照一定原则和工作绩效测量标准，定期或非定期地对其所属公职人员在政治素质、工作业务表现、行为能力、工作成果等方面，进行系统、综合、全面的考察和评价，并以此作为公职人员奖惩、职务变动、工资增减、培训、辞退等管理活动的客观依据。

第一章 事业单位绩效考核存在的问题与政策
绩效考核是人力资源管理的一个重要组成部分，它依照一定的标准和方法，对职工的思想品德、工作能力、工作成绩、工作态度等方面进行的综合评价，获得反馈信息，为管理者的管理提供依据，进而促进任务目标顺利实现的过程。事业单位是我国公共服务体系的重要组成部分，涉及到教育、医疗、科技、文化等诸多领域，事业单位改革事关经济社会发展全局，意义重大。改革开放以来，我国一直在积极探索和推进事业单位改革工作，并取得了一定成效，但总体上看，事业单位改革仍滞后于经济体制改革。2012年4月16日，中共中央、国务院出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》， 事业单位改革又迈出了实质性的一步。此次改革强调以分类为基础，通过科学划分事业单位类别，实现政事分开、事企分开，使政府、事业单位各自职能归位，从而进一步推动政府转变职能，强化事业单位公益属性。
李克实，男，汉族，1954年生，皇城镇南卧石村人，中共党员，大学学历，中国人事科学研究院副院长，中国人才研究会常务理事。曾任黎玉（第一任山东省人民政府主席）秘书，人事部党组秘书、秘书处处长、行政管理科学研究所副所长等职。现任中国人事科学研究院副院长，中国人才研究会常务理事，清华大学、北京大学等高等院校客座教授。曾担任中央组织部全国干部人事制度改革综合试点办公室事业组组长、人事部全国事业单位改革课题领导小组成员、国家发展与改革委员会暨世界银行《中国事业单位人事制度改革》课题组组长、国家社科基金重大委托项目《新的社会群体——退（离）休干部群体研究》课题组组长、人事部重点课题《公共部门分配公平理论研究》课题组组长等工作任务。
第一节 绩效考核制度的发展
我国早在父系氏族社会后期曾有对氏族中管理者进行“三载考绩，三考黜陟幽明”的记载，即每三年对氏族中管理者进行一次绩效考核，根据考核的结果决定对善者、智者进行晋升，对恶者、愚者进行降职。这一制度在后来历代管理者的考核体系中或多或少都有其影子，而最早明确提出对公务员进行绩效考核的国家是英国。英国在十九世纪中叶，职能部门冗员充斥、工作效率低下，公务员的晋级主要凭资历，从而导致人浮于事，因此开始进行改革，把公务员在工作中的表现和才能与其晋级紧密相连，此项措施及大地调动了公务员的积极性，大大提高了政府行政管理的廉洁和效能，于是很多国家开始借鉴、引入绩效考核制度。
近年来，随着我国各项改革措施的不断深入，劳动分配制度也日益多样化、合理化，事业单位目前也正在逐步实行人事管理制度改革。2009年9月2日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，指出实施绩效工资是事业单位收入分配制度改革的重要内容。在规范津贴、补贴的同时实施绩效工资，逐步形成合理的绩效工资水平决定机制、完善的分配激励机制和健全的分配宏观调控机制，对于调动事业单位工作人员积极性，促进社会事业发展具有重要意义。
第二节 事业单位绩效考核中存在的问题
目前，绩效考核在通过职能部门的不断探索后，已逐步建立了一套完整的考核制度，考核措施也正在向科学化、规范化方面发展，但仍有不少不容忽视的问题值得我们重视并加以改进，下面不揣浅陋，略作探析。
一、绩效管理系统性不强
现代绩效管理理论认为，绩效管理是一个完整的系统，由绩效计划、绩效实施与管理、绩效考核管理、绩效反馈四个部分组成，这四个部分是环环相扣，缺一不可。而在一些事业单位，简单地把绩效考核管理当成了绩效管理，缺少绩效计划、绩效实施管理、绩效反馈等环节。
二、绩效指标体系分解不健全
绩效管理的一个重要环节就是绩效指标的层层分解。根据单位的战略目标和经营目标，明确各部门的工作职责和考核目标，在将职责和目标合理分解到每个职工身上，环环相扣，层层落实。这样，只要所有职工的绩效目标实现了，部门目标就可以实现，单位目标也就实现了。
三、指标设计流程过于简单、量化不足
事业单位绩效考核管理中，被考核方在绩效计划、衡量标准的确定等方面参与不足，让被考核方觉得绩效考核是一种监督和惩罚的手段。绩效管理指标的制定过程往往是上级下达的绩效管理指标，指标设置的合理性环节没有得到应有的重视，指标制定后缺乏及时调整修订环节，致使某些指标失去了绩效管理的意义。
四、缺乏对绩效管理必要的培训
在工作实际中，对职工特别是对具体参与绩效考评的管理人员缺乏必要的绩效管理知识培训和辅导。绩效考评不仅取决于评价系统本身的科学性与可靠性，还取决于评价者的评价能力，评价者的任何主观失误或对评价指标和评价标准的认识误差都会在很大程度上影响评价的准确性，进而影响人力资源管理其它环节的有效性。
五、观念陈旧，对绩效考核认识不到位
目前有些事业单位对人员的管理还带有某种计划经济的色彩，把人力资源管理当作一个事务性工作，没有认识到通过绩效考核可以了解人力资源使用状况、可以使职工明确自己的努力方向、可以通过满足职工的不同需求来获得组织竞争力，从而导致考核工作流于形式。职工抱着考核就是填表格、评优秀，被考核者年终述职时报喜少报忧，对缺点泛泛而谈，应付了事。这样既影响了考核质量，也难引起重视。
六、绩效考核标准可操作性不强
当前全国各类事业单位普遍采用《事业单位工作人员考核暂行规定》，采取定性与定量、平时与定期、领导与群众相结合的方式，按照德、能、勤、绩四个方面考核，这四个方面只是原则性的规定，若拿来就用，在执行过程中往往会无法对照，此考核标准显得有些笼统。由于单位门类不同，性质不一，所规定的内容没有与具体单位的目标、使命很好结合，没有体现具体单位的组织文化，容易造成凭印象打分，有失针对性，操作性不强，无法保证考核的效度和信度，这样也就失去了绩效考核的本来目的。
七、绩效考核等级过少，方法过简单化
事业单位绩效考核一般分为四等次，即“优秀”、“合格”、“基本合格”、“不合格”。在绩效考核过程中，有的单位往往用强制分布法，将四等次按照一定的比例，硬性分配到各个部门。这样往往容易导致工作优秀的人员因其在业绩好的部门由于名额的限制，绩效得不到认可，难被评为“优秀”，而工作一般的人员在业绩平庸的部门往往被评为优秀；另外，有些单位为了避免考核中出现矛盾现象，就在单位部门内部使用“轮流坐庄”，特别是考评结果涉及技术人员晋升职称时，尤其突出。这种考核的结果容易出现“优而不秀”的现象，使职工的积极性和能动性受到挫伤，使绩效考核失去了它应有的意义。
八、缺乏资料的积累，整理核周期过长，不重视平时考核
我国事业单位绩效考核目前多数单位采取的是年度考核，即一年考核一次。这样容易使考核者以被考核者最近几周或几个月的表现作为其年度考核的参照，而忽视其在一年的大部分时间的表现，产生“近因效应”。这种对被考核者平时的表现不建帐、不作资料积累的现象，使年终考核与平时工作脱钩，无据可查，导致绩效考核结果失真。
九、考核结果反馈不当，与奖惩联系不紧密
当前，我们在考核工作结束后，很少向考核对象反馈意见，即使有反馈也多是下达通知，谈不上双方沟通。被考核者在绩效完成中存在的问题，很少得到他人的指导和帮助，从而使考核结果不能充分有效地利用和转化，导致考核的作用失效。另外，考核的结果与奖惩挂钩不紧密，而且奖惩缺乏法制性，有的单位只是把绩效考核当作管理工作中的一个环节，以至考核流于形式。
十、人力资源管理者理论知识不足
当今，我国大多数事业单位中从事人力资源管理工作的人并非全是专业出身，在现代人力资源管理理论和专业技术方面所受的训练比较少，工作中多沿袭传统人事管理方式，对新时期绩效考核的灵活性掌握不够。另外，由于从事人力资源管理者的教育背景和知识水平所限，他们在日常管理中容易造成不是以人为中心，而是以事为中心，不是把精力放在如何最大限度地调动职工积极性和培养本单位情感文化上，而是忙碌于琐碎事务，从而导致不能很好适应现代管理的需要。
第三节 完善绩效管理体系的措施
随着人力资源管理理论和实践的发展，绩效管理中常见的一些问题都逐步得到了解决。针对事业单位的特殊性，可以采取以下措施完善绩效管理体系。
一、建立和完善绩效管理体系
深化对绩效管理体系内涵的认识，通过绩效计划、绩效实施、绩效考核管理、绩效反馈与面谈和绩效改进与绩效结果的应用这五个紧密联系的环节，把关键绩效指标层层分解至部门、中层和一般管理人员各岗位，使部门及职工工作目标与改制事业单位战略目标联系起来，使不同层次不同岗位员工有不同的绩效管理指标和标准，从而保证绩效考核管理的可行性、科学性、公正性，进而有力地支撑绩效管理活动的成功开展，实现从单一的绩效考核管理向有效的绩效管理提升。
二、进一步加大宣传，提高对绩效考核的认识
可以通过宣传、交流沟通等方式提高对绩效考核工作重要性的认识，充分认识到考核工作对职工的激励作用，对工作的促进作用。在吸取过去考核过程中存在问题的基础上不断分析、总结，用发展的观点和创新的意识，将绩效考核工作纳入到日常工作中去安排、督促和检查，让绩效考核真正发挥作用。
三、探索科学的评价体系，逐步建立分层次、分类别、具体化的考核标准
我国事业单位类别主要分为政务类和业务类，不同类别的职能部门其工作性质、工作内容、工作重点、工作职责均有差异，不能用统一的评价指标来尺度所有的人，所以在绩效考核时，要实行分类评价。不同地区、不同类别、不同层级的工作人员应用不同的评价指标体系，可用定量为主、定性为辅，领导为主、群众参与的考核方法，根据单位自身特点、人员结构等情况，从被考核者的思想政治表现、职业道德、社会伦理道德、政策理论水平、本职业务能力、协调能力、创新能力、表达能力、出勤情况、工作数量。工作质量、工作效率和工作效益等方面出发，建立科学的、量化的多方评价体系。这样，既能增加绩效考核的可操作性，又能提高评价的效率。
四、建立合理的考核周期，把日常考核与定期考核相结合，注重资料积累
在日常工作中，平时考核是检验考核对象履行岗位职责的日常情况，是年度考核结果的业绩依据。定期考核是以平时考核为基础，对考核对象一段时间以来各方面进行全面考核评价，是考核的最终确定形式。因此，事业单位的各级管理者既要通过日常工作了解工作人员的实际工作表现，又要通过定期考核来评价工作人员的业绩状况。而日常考核和定期考核的周期究竟多长时间为宜，各事业单位应根据不同性质、不同工种、不同层次、不同目的来决定。一般说来，对高层管理者、科研工作者，考核期限以年度考核为宜；对中层管理者，以季度考核单位为宜；对一般操作性工作者，以一月考核为宜。另外，各事业单位也可根据各单位实际情况，灵活调整考核周期，也可采取每月、每季度进行一次小型考核，并将考核结果积累起来，年终进行一次大规模的总考核，评出各部门、职工的考核档次。这种日常考核与定期考核相结合的方式，能避免年度考核中的“近因效应”，从而提高了绩效考核的准确度。
五、充分应用绩效考核的结果
加强对绩效考核结果的保管和应用。除了把绩效考核的结果用于工资收入、奖金发放，还要把绩效考核的结果于职称评聘、培训机会、晋升机会等结合起来，作为参考的依据，使开展这些工作时更具有针对性。同时，通过挂钩，引起广大职工对绩效管理、绩效提高的重视。
六、实现绩效管理的全过程管理
在绩效管理的计划、实施、绩效管理、反馈和结果等五个环节上，更多体现全员参与、以人为本的设计理念与思路。更加注重对职工的绩效提高和辅导，充分调动职工参与绩效目标实现的积极性、主动性和创造性。在进行绩效管理的过程中，应通过主管反馈、书面报告、绩效进展和回顾等方式不断强调对绩效管理实施过程的改善。
第四节 总结
事业单位在实施岗位绩效工资制度后，如何使收入分配发挥有效的激励作用，值得深入研究。事业单位绩效考核体系是实行绩效工资制的前提和依据，绩效工资是绩效考核结果的具体体现，处理好事业单位绩效考核与绩效工资的关系，建立科学合理的绩效工资制与完善的绩效考核体系，有赖于绩效评价方法、过程及结果的正确、客观、公正。因此，事业单位应充分认清事业单位岗位绩效工资分配体系的现状，并积极探索寻找科学、规范的绩效工资分配办法，建立一套科学行之有效的绩效考核评估办法，确保事业单位绩效工资改革取得实效。

第二章 事业单位绩效考核进程中遇到的难点
事业单位是依法设立的、从事教育、科技、文化、卫生等公益服务、不以营利为目的的社会组织，这一定位决定了事业单位所应具有的四大特征，即：依法设立、从事公益服务、不以营利为目的、社会组织。
从事公益服务、不以营利为目的是事业单位最重要的特征，由此也决定了事业单位的绩效考核与企业的绩效考核有着本质的区别，它不能简单地以利润和经济成本为目标，而是要衡量所提供的公共服务的社会转移价值，而这种衡量存在三个较大的难点：
第一节 难以确定：
所谓难以确定，就是公共服务的评价标准难以确定，比如中小学教育质量，我们希望中小学为社会提供素质教育，但什么是素质，如何衡量素质，目标难以确定，于是，多数教育管理部门以分数和升学率作为评估学校教育质量的指标，因为这一指标容易确定，但遗憾的是，这种容易确定的、明确的指标，却往往不能代表事业单位的设立使命。
第二节 难以量化：
所谓难以量化，就是公共服务的评价标准难以完全定量衡量，比如社区医疗卫生服务，很重要的一项工作就是健康服务与健康教育，而由于区域的不同、服务对象的不同，对此项工作的考核标准就比较难以量化，考核就有一定的难度。
第三节 难以衡量：
所谓难以衡量，就是公共服务的评价数据难以计算和获取，对于企业来说，产值、利润、合格率、成本等都可以通过企业的财务信息获得，而事业单位则不然，一是有些工作的效果要经过较长的时间才能显现，二是针对公共服务的考核往往要引入社会评价的方式，要选择相当数量的样本进行调查，实现成本较高。
第四结 总结
正因为如此，事业单位普遍感觉绩效考核推行起来的难度很大，而本次事业单位的绩效工资改革又将考核的问题再次推上了桌面－既然是绩效工资，必然要有配套的绩效考核体系，产生考核结果，并将结果应用于工资的发放。要解决这一矛盾，事业单位启动绩效考核，不一定要求面面俱到、非常完美，但必须把握好“一个中心、两个基本点”，即：以绩效改进为中心，以程序公平与标准公平为基本点。
客观地看，相对于企业绩效考核，除少数相对市场化的单位之外，绝大多数事业单位的绩效考核还处于起步阶段，许多单位的干部、员工甚至还不能完全区别绩效管理、绩效考核、考评、民主测评、目标管理、责任制的概念，因此，对于多数事业单位来说，第一轮的绩效考核体系的建设和运行，更多的是绩效管理概念的普及、理解与导入。在这一阶段，我们特别需要向全体人员灌输的概念是：绩效管理是一个循环，自绩效计划开始，经过绩效辅导、绩效考核、绩效反馈到考核结果的应用，形成了一个闭环；经总结提高后，进入下一轮绩效循环；在这一过程中，组织绩效呈螺旋上升的趋势；而绩效管理的目的，正是促进被考核者达成目标，并实现绩效的持续改进。其中，考核只是绩效管理的一个环节，绩效工资只是绩效考核结果的一种应用方式，考核不是目的而仅仅是绩效改进的手段。
有了这样的指导思想，大家就会把目光聚焦在如何实现绩效的改善上面，而不是把考核结果仅仅当作分配的依据，而过分关注其公平性。客观地讲，绩效考核的结果不可避免地存在非量化的、非可控的、非绝对公平的因素，即使是企业的绩效考核也是如此，事业单位的考核更是无法做到，因为公共服务的价值和质量本来就难以衡量，在不同区域、不同社会环境下、针对不同目标群体的服务更加难以建立完全公平的评价标准。此外，即便这样的标准可以找到，取样、清洗、计算的成本也将非常之高，可能导致绩效考核这一管理活动的投入产出比过低，无法长期持续。

第三章 事业单位中发挥绩效考核作用需要注意的问题

绩效考核本身不是目的，而是一种手段，只有及时合理的将考核结果应用于人力资源管理工作的各个环节，增强激励机制，增强职工自身压力和危机感，才能充分发挥绩效考核的作用。因此在发挥绩效考核作用中要注意与两个方面的关系
第一节 绩效考核与提薪和奖金的关系
目前许多事业单位建立了一整套工资标准，并采取“一年一考核，两年一晋级”的工资晋升方式。工资的提升或调整，主要依靠单位统一进行。这种纯粹的“齐步走”调资方式，使日常考核与工资提升或调整无关。奖金作为超额劳动的报酬，代替了“提薪”的功能，奖金发放变得复杂繁重。而现代人力资源管理要求，薪资分配应遵守公平和效率的原则，因此必须对每一位职工的劳动成果进行评定和计量，按劳取酬，将绩效考核结果作为决定职工报酬的主要依据。
合理的薪酬不仅是对职工工作成果的承认，而且可以产生激励作用，在单位整体形成进取和公平竞争的氛围。我们应该通过考核，建立“提薪”新概念，运用提薪、奖金的杠杆，使每一位职工在认真做好本职工作的前提下，及时获得提薪与奖励。
第二节 绩效考核与晋升、调动的关系
每个职工在基本需求得到满足的同时，就会有更高的需求。职工有了工作，拿到工资，就会希望进一步获得单位的承认，他们会为在较好的职务上工作感到骄傲和自尊，也会为不能取得好的职位而恼火和不安。单位应开通这条“晋升”通路，满足职工欲望，使之成为激励杠杆。也就是说将职工日常工作能力、工作态度和工作成绩的考核结果，用于“提薪”和“奖金”的同时，也作为“晋升”的依据。
当把考核引进竞争机制，并作为晋升依据的同时，人们的注意力也被引向了工作，人们的行为将为工作本身所驱使，做好工作不仅仅是值得称道的，而且是令人愉快的。这就使晋升工作以及考核工作发生根本性的变革，考核不再是单纯的职工能力的核查，将在指导、帮助和教育职工做好工作方面发挥作用。

第五章 结束语

综上所述，加强绩效考核工作，有效利用和转化考核结果，可以维护绩效考核工作的严肃性，增强考核工作的可比度、准确度和可信度，达到对员工多层次、多角度的了解，加深对员工个人和整个职工队伍的全面认识。因此，事业单位必须制定科学合理的绩效考核制度，进一步完善考核体系，真正做到公平公正考核人员绩效水平，激发工作人员的工作积极性，提高单位的整体效益。

参考文献
1、科学之友 Friend of Science Amateurs 2009年1月2：杨 懑 《谈事业单位人力资源管理与绩效考核》
2、复旦大学公共绩效与信息化研究中心《政府绩效管理研究网》
3、《黑龙江科技信息》 2009年31期：王艳秋  《浅谈对事业单位绩效考核办法的几点思考》

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