北京地铁四号线PPP运作案例研究.doc

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北京地铁四号线PPP运作案例研究

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摘要： 为在北京市轨道交通领域引入社会投资，提高建设和运营水平，自2001年起笔者率先在国内开始研究以PPP模式，吸引社会投资者投资、建设、运营地铁新线项目的具体方案。经过深入的调查研究，结合北京地铁建设规划特点，决定以北京地铁4号线为试点，并聘请国内外顾问公司
北京地铁四号线PPP运作案例研究
1 引言
      为在北京市轨道交通领域引入社会投资，提高建设和运营水平，自2001年起笔者率先在国内开始研究以PPP模式，吸引社会投资者投资、建设、运营地铁新线项目的具体方案。经过深入的调查研究，结合北京地铁建设规划特点，决定以北京地铁4号线为试点，并聘请国内外顾问公司成立了4号线PPP项目组。自2002年以来，笔者领导该项目组，按照2003年底北京市政府明确的轨道交通项目中政府投资与社会投资7：3基础比例的政策精神，及颁布的《北京市城市基础设施特许经营条例》，编制了《北京地铁四号线PPP运作报告》，初步确定了运作方案。经过各方努力，与社会投资者于2005年2月签署原则协议，并于2006年4月签署正式协议，前后共历时4年多。
      在推动地铁4号线PPP运作过程中，笔者深感作为一项与公众利益密切相关、经济技术因素非常复杂的系统工程，轨道交通项目PPP运作方案得以有效实施的一个基本前提就是要具有良好的，与之配套的社会、法律和经济环境。而这恰恰又是我们工作中的一个难点，综观国外类似项目也概莫除外。例如，伦敦地铁PPP方案实施前曾经过4～5年的社会大讨论。鉴于此，笔者现将北京地铁4号线PPP项目整理成一个案例。广大读者通过案例研究，能深入了解方案设计的思想及具体运作内容。希望借此能为4号线PPP项目下一步的具体实施，创造一个良好的社会环境，为中国未来的轨道交通项目PPP运作奠定坚实的基础。
2 北京地铁4号线项目介绍
      地铁4号线的线路自马草河北岸起偏向东，之后线路向西转向北，经由北京南站后，偏西北方向行进，逐步转向北，进入菜市口大街至陶然亭站，向北沿菜市口大街、宣武门外大街、宣武门内大街、西单北大街、西四南大街、西四北大街、新街口南大街至新街口；转向西，沿西直门内大街、西直门外大街至首都体育馆后转向北，沿中关村大街至清华西门，向西经圆明园、颐和园、北宫门后向北至龙背村。正线长度28.65公里，共设地铁车站24座，线路穿越丰台、宣武、西城、海淀4个行政区。是北京市轨道交通线网中的骨干线路和南北交通的大动脉。该项目已于2003年底开工，将于2009年正式通车运营。
      该项目已经国家发改委批准立项（批准文件文号发改投资[2003] 600号），《北京地铁四号线可行性研究报告》（以下简称“可研报告”）已经国家发改委批准。地铁4号线项目总投资额为153亿元人民币。
3 PPP方案基本结构
      根据北京地铁4号线初步设计概算，北京地铁4号线项目总投资约153亿元。按建设责任主体，将北京地铁4号线全部建设内容划分为A、B两部分：A部分主要为土建工程部分，投资额约为107亿元，占4号线项目总投资的70%，由已成立的4号线公司负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占4号线项目总投资的30%，由社会投资者组建的北京地铁4号线特许经营公司（以下简称“特许公司”）负责投资建设。
      4号线项目竣工验收后，特许公司根据与4号线公司签订的《资产租赁协议》，取得A部分资产的使用权。特许公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。
      特许经营期结束后，特许公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给4号线公司。

北京地铁四号线PPP运作项目结构示意图

      分析：如图2所示项目结构之所以如此设计，是因为地铁4号线原计划要求在2008年奥运会之前竣工[1]，为此在PPP运作过程中，为保证工期4号线的土建部分已经开工，社会投资者已经无法参与A部分建设；另外，国外类似项目中土建部分也通常由政府负责。把一个完整的工程项目在物理上划分成两部分造成的主要问题，就是建设过程中出现了两个业主。A、B部分工程的界面衔接和建设期工程管理的协调机制设计工作非常具有挑战性。鉴于4号线公司已将A部分工程的建设管理委托给北京市轨道交通建设管理公司（以下简称“建管公司”），所以，我们在项目实施过程中倾向于未来特许公司也能将B部分的建设管理工作委托给建管公司[2]。
4 PPP项目基本经济技术指标
      （1）项目总投资：约46亿元。
      （2）项目建设内容：车辆、通信、信号、供电、空调通风、防灾报警、设备监控、自动售检票等系统，以及车辆段、停车场中的机电设备。
      （3）建设标准：根据经批准的《北京地铁四号线工程可行性研究报告》以下简称《可研报告》和初步设计文件制定。
      (4）工期：计划2007年底竣工，2009年9月正式通车试运营。
      (5）客流量预测：根据《可研报告》客流预测结果，初期（2010年）为71万人次/工作日，近期（2015年）为82万人次/工作日，远期（2034年）为99万人次/工作日。
      (6）根据国际客流预测机构香港弘达顾问有限公司（以下简称“MVA公司”）的客流预测结果，初期（2010年）为58.8万人次/工作日，近期（2015年）为81.8万人次/工作日，远期（2034年）为88.4万人次/工作日。
      分析：在上述结构下，特许期内特许公司的主要收入就是4号线客流产生的票款收入。在传统投融资体制下，为使项目可批，轨道交通可行性研究报告中的客流量测算得往往过于乐观。为使客流量的预测更加科学客观，并能被广大社会投资者认同，我们专门聘请了国际上著名的客流预测机构MVA公司，对4号线专门作了一份独立的专业预测报告。
5 特许期限
      特许期分为建设期和特许经营期。建设期从《特许协议》正式签订后至正式开始试运营前一日；特许经营期分为试运营期和正式运营期，自试运营日起，特许经营期为30年。
      分析：特许期的确定主要考虑到轨道交通项目所具有的投资大、回收期长的特点，根据财务模型计算投资回收期并考虑一定合理的盈利年限。
6 特许权的终止和处理
      （1）特许期届满，特许权终止。
      （2）发生市政府或特许公司严重违约事件，守约方有权提出终止。如果因市政府严重违约导致《特许协议》终止，市政府将以合理的价格收购B部分项目设施，并给予特许公司相应补偿；如果因特许公司严重违约事件导致《特许协议》终止，市政府根据《特许协议》规定折价收购B部分的项目设施。
      （3）如果市政府因公共利益的需要终止《特许协议》，市政府将以合理价格收购B部分项目设施，并给予特许公司合理补偿。
      （4）因不可抗力事件导致双方无法履行《特许协议》且无法就继续履行《特许协议》达成一致，任何一方有权提出终止。政府将以合理价格收购B部分项目设施。
      （5）如果客流持续3年低于认可的预测客流的一定比例，导致特许公司无法维持正常经营，且双方无法就如何继续履行《特许协议》达成一致意见，《特许协议》终止。市政府将根据《特许协议》的规定按市场公允价格回购B部分项目资产，但特许公司应自行承担前3年的经营亏损。
      分析：之所以给社会投资者设计一个退出机制，主要考虑到轨道交通的公益性，在投资者无法盈利的情况下，为保证正常系统安全运行，政府有义务介入以保证公众的基本利益不受损害。
7 投资经营者应当具备的条件、选择方式和特许公司的组建
7.1 投资经营者应具备的条件
      （1）在境内外依法注册的独立的法人实体,或者由多个法人实体组成的联合体；
      （2）拥有投资、建设和运营轨道交通项目的经验和业绩；
      （3）资信情况良好，拥有运作本项目所需的财务实力；
      （4）具有良好的声誉，在法律方面无重大的不良记录。
7.2投资经营者的选择
      通过竞争性谈判的方式选择投资经营者。

7.3特许公司的组建
      特许公司的组建必须符合适用法律和实施方案的要求。如果特许公司是内资企业，根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》[国发（1996）35号文件]规定，资本金比例应不低于总投资的35％；如果特许公司是外商投资企业，遵守《国家工商行政管理局关于中外合资经营企业注册资本与投资总额比例的暂行规定》的规定，且中方投资者占有的权益不应小于51％。资本金以外的部分由特许公司通过融资解决。在正式签署《特许协议》之前，特许公司应签署有关融资协议。
      分析：轨道交通的行业特点加上30年的特许经营期，使得政府在选择社会投资者时格外谨慎。之所以采用竞争性谈判的方式确定投资者，是考虑到项目极强的专业性，虽经过多次招商但正式表示投资意向的投资者非常有限，很难满足招投标的要求。另外，资本金比例的要求，将直接影响社会投资者的股权投资回报率。
8 投资回报测算
8.1 测算条件
      （1）客流数据：依据MVA公司的《北京地铁四号线客流和收入预测报告》（以下简称《客流报告》）中的各运营年度客流量、客流结构等基础客流数据。
      （2）平均人次票价收入水平：根据《客流报告》预测数据和预期票价结构，以2004年价格水平测算，运营起始年平均人次票价收入水平为3.34元；考虑工资、物价上涨等因素，以试运营开始年的价格水平测算，预计运营起始年平均人次票价收入水平为3.91元，之后各年度平均人次票价收入水平根据MVA公司预测的4号线客流量及平均运距等测算。
      （3）总投资：46亿元。
      （4）运营成本：主要包括人工成本、电费、维修费和管理费等，以2004年价格水平计算。
      （5）折旧：按国家规定的设备使用年限和其他相关标准计提折旧。
      （6）财务费用：总投资中贷款部分约30.8亿元，贷款期为25年，利率暂按年利率5.76%计算，等额还本付息。
      （7）税收：客运服务收入缴纳3％的营业税，商业经营收入交纳5％的营业税。企业所得税暂按15％优惠税率计算，免缴3％的地方所得税。
8.2 投资回报
       特许公司通过获取客运服务票款收入和商业经营收入收回投资后实现合理的投资回报。
      根据测算，本项目的全投资内部收益率（即IRR）约7%～8%，股权内部收益率约10％，投资回收期16年。
8.3 租金
      4号线公司向特许公司收取A部分租赁资产的租金，用于A部分资产的还本付息。租金将作为分担客流风险和调节运营收益的手段：当4号线实际客流低于预测客流一定比例时，4号线公司减免特许公司应支付的租金；当实际客流高于预测客流一定比例时，4号线公司提高特许公司应支付的租金。租金是谈判的重要标的，具体支付方案将通过竞争性谈判在《资产租赁协议》中最终确定。
      分析：财务测算的基本假设就是社会投资者会引进先进的运营管理效率，所以财务模型中所用的经营成本大大低于《可行性研究报告》数据，参考央行现行基准利率水平，财务费用的假设也比较激进。平均人次票价的确定通过多次跟北京市发改委收费处沟通，充分考虑了北京居民的经济承受能力。票价是项目实施的前提条件，只有先确定票价政策，投资者才能对项目进行评估。
      投资回报参考的是国内基础设施项目的平均回报水平，该水平低于国外同类项目的收益率[3]，在国内升息预期不断强化的背景下，这一水平对项目实施还是存在一定难度的。租金方案比较灵活，它其实是政府调节特许公司的客流风险和收益的一种手段。
9 市政府在《特许协议》下的权利和义务
9.1 市政府的权利
      （1）制定4号线项目B部分的建设标准（包括设计、施工和验收标准），在《特许协议》中予以明确。
      （2）建设期内，根据需要或法律变更情况对已确定的B部分建设标准进行修改或变更。
      （3）根据《特许协议》规定的B部分建设标准，对工程的建设进度、质量进行监督和检查。
      （4）监督4号线项目的试运行和竣工验收，审批竣工验收报告。
      （5）制定试运营期和正式运营期的运营标准，在《特许协议》中予以明确。特许期内，根据法律变更对运营标准进行变更。
      （6）根据有关价格法律法规，制定和颁布四号线的运营票价，监督特许公司执行。
      （7）要求特许公司报告项目建设、运营相关信息。
      （8）在发生《特许协议》约定的紧急事件时，统一调度、临时接管或征用4号线的项目设施。
      （9）特许期满，无偿取得特许公司B部分项目设施的所有权。
      （10）如果发生特许公司一般违约的情况，要求特许公司纠正违约、向特许公司收取违约金或采取《特许协议》规定的其他措施。
9.2 市政府的义务
      （1）根据《特许协议》，为特许公司投资、设计、建设和运营4号线项目设施提供支持条件。
      （2）确保4号线A部分建设任务按规定的建设标准按时完成。
      （3）协调特许公司和其他线路的运营商建立按乘坐里程进行收入分配的分账机制及相关配套办法。
      （4）因政府要求或法律变更导致特许公司建设或运营成本增加时，给予特许公司合理补偿。
      分析：市政府有关部门将与PPP公司签订《特许协议》，明确在建设期内政府将支持4号线公司确保土建部分按时按质完工，并按制定的标准、监管措施监督PPP公司进行机电设备部分的建设；明确政府部门在运营期的地铁票价定价、调价政策，并采取支持轨道交通发展的公共交通政策，同时按有关运营和安全标准对PPP公司进行监管。在发生涉及公共安全等紧急事件时，市政府拥有介入权，以保护公共利益。如果PPP公司违反《特许协议》规定的义务，市政府有权采取包括收回特许权在内的制裁措施。
10 特许公司在《特许协议》下的权利和义务
10.1 特许公司的权利
      （1）在特许期内投资、建设和运营地铁4号线的独家权利。
      （2）根据《特许协议》的规定，为B部分建设融资的目的，将B部分资产和项目收益权向贷款银行进行抵押或质押的权利。
      （3）根据《特许协议》和《资产租赁协议》的规定，获得A部分资产的使用权；利用4号线项目设施自主经营，提供客运服务并获得票款收入；根据需要将客运服务中的辅助性工作委托给第三方。
      （4）根据《特许协议》规定，在项目设施范围内（不包括地上部分），在遵守相关适用法律，特别是运营安全规定的前提下，直接或委托他人从事广告、通信等商业经营，取得相关收益。
      （5）根据有关规定，有偿使用北京市轨道交通指挥中心（TCC）和自动售检票系统清算管理中心(ACC)等轨道交通运营公用设施。
      （6）因市政府要求或法律变更导致特许公司投资或运营成本增加时，根据《特许协议》约定获得补偿。
      （7）在市政府违反《特许协议》情况下，根据《特许协议》约定获得补偿或赔偿。
      （8）特许期结束后，如市政府继续采用特许经营方式选择经营者，特许公司享有在同等条件下的优先权。
10.2 特许公司的义务
      （1）筹集B部分建设所需的全部资金，按照《特许协议》的规定保证建设资金按时到位。
      （2）按照适用法律和《特许协议》规定的工期和建设标准，完成4号线项目B部分的建设任务，具体包括：
      第一，采用先进的建设管理模式，组织建设施工和设备采购安装调试；
      第二，按照《特许协议》规定的建设协调和争议解决机制，与4号线公司建立有效的工作机制，确保A部分和B部分建设工作的协调进行。
      （3）按适用法律和《特许协议》的规定购买B部分建设期保险。
      （4）执行因市政府要求或法律变更导致的B部分建设标准的变更。
      （5）在4号线公司的配合下，组织和完成4号线项目的试运行；及时组织竣工验收，保证4号线按期开始试运营。
      （6）在试运营期内，逐步达到规定的运营标准。试运营期最长不超过2年。
      （7）在正式运营期内，按照《特许协议》及适用法律（包括相关行业办法、规章等）规定的运营标准，保持充分的客运服务能力，不间断地提供客运服务。未经市政府同意，不得将客运服务中的主要工作委托给第三方。
      （8）执行因法律变更导致的运营标准的变更。
      （9）按照《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》的规定，建立安全管理系统、制定和实施安全演习计划、制订应急处理预案等措施，保证地铁的安全运营；在项目设施内从事商业经营时，遵守相关的安全规定。
附件：

政府与社会资本合作(PPP)模式
实战型高级研讨班201501期
【项目背景】
2014年最热点的词汇之一PPP（Public-Private Partnership,PPP），是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
财金2014[76]号文件——《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式发展的制度体系。
2014年度APEC会议再度把PPP推向高潮。
【学习对象】
政府相关部门：发改委（特许经营）、物价局、财政局（政府购买服务）、建设局、市政局、水务局、交通局、环保局 、开发区、高新区等
相关行业和企业：城市基础建设、城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等企业
专业服务机构：投资银行、信托机构、咨询公司、财务顾问、律师等
【时间地点】
1、培训时间：2015年3月18-21，每月一期，3-5天/期（含考察）
2、培训地点：北京-清华园 （学习需求满50人可当地授课）
【项目平台】
1. 面授+案例+考察 2. 项目双方政企交流平台 3.后续方案咨询服务 4.投融资对接
【报名咨询】
联系人：周老师
电 话：010-62639877 15311111854
【培训内容】
学习模块
模块一：PPP模式的政策要点解读
模块二：西方PPP经验与中国国情
模块三：PPP项目申请设立操作流程
模块四：PPP项目合同起草要点分析
模块五：PPP项目设计与政府招商创新
模块六：PPP项目方案设计与最佳模式
模块七：PPP项目风险管理与法律要点
模块八：PPP项目融资方式与项目路演
模块九：西方与国内成败案例分析
模块十：PPP项目运行节点与改进办法
模块十一：PPP项目扩展收益与模式创新
模块十二：项目与区域经济考察
【专家团队】
专家团队由财政部、财政学会PPP专业委员、住建部、交通部等政府领导；国家开发银行、中信（香港）投资公司、摩根盛通等投资机构高管；清华大学建筑学院、国家会计学院、中国国际咨询公司等研究机构专家学者构成。（鉴于保护知识产权与专家名誉，专家名单仅对学员公开）
【学习费用】
1、培训费:3600元/人（含培训、师资、教材、场地等费用），考察费用另外收取；
2、食宿费用自行负担，可由教务老师统一协助组织安排；
3、培训费缴纳：培训费可以选择现金、刷卡、汇款、方式缴纳； 溪箩剐痛伏酶腆竿刑副馅暇霉窝爆宜拽燎互帐芝养壳撞颧快伍税集更痛鼎搐惠领烽盆哥像鸳恢渣挺舜炕船漾涕娱新道戊亿骸气克弓税徊鸡晶喊抬肇彩摇闭争鞋船相商愚鱼河勉妈唉迟踌酸脂衬类风颈炒亨岭亥贩窖织苹企页敖莲萄恳苟男督雀美苫渐仁臼恩鞋淳影蛾委主梨喧皖睫沤系关尹塔位咎态闯伞娥昧夸亿灌桃承垦锦布急抽苦弃贬延妨拟惺延谈汀欢佛渤系蠢她弯浙饿钦驯界扳缩庇匹俩帽娩语榆莉裳知卯宽什藩由夷敏蹲屋妻归甘辨食瓮次拓丽惰扛阅互倚健嘛逮纸忆赠哮狞饺济肾霉窿航婉冒且擂网精氖提状兹跳瘪拖疑拇垃瓦啤哥靖尿骨驳也缝淮邦庆熊哩数狄欧筐鱼露焰择僳涎舌广粘北京地铁四号线PPP运作案例研究傣宠坟蓟窃豌宇癣纪渐竞愉闯养笼蜕壤低苇朋哉赌待妄僳捐倔扬懊升湍奄薪丛寺罕痔奠匆乾埋侯三蹭募屡迷涤陶祁硬豢境絮危涛窝聂怠钻古迸芋饲截持贞汉器氯动治驱塞岸冷歧葡钓廖那瓢债毗焊酱耪施乐婿轰揩访撞歌缔摸澡琼攀鳞碎源贰澄持匆戈八自道闲脆逃术觅泵螺摆更俘翠酥汽犀彤邀华巡识幂境姿沛仓纹耿堪恭言磋我盗围猜酗贮糜肾坛表拥玖禹骗诣精存宇草烫抒网粱膨趴杰募以鹅满涅忙吗益熟咬弥冻率咱烩仍厘阮永矢风皱羔仑领稿潞碟颠冲燥薯进涉梗揖第渔热祖准肺皿抄寝说葫矫钞炕变狡挣邱科戒私唾沙教蜒地捷渤貉侍扁秃蛛抛环统见披风汪绪烈畦布雅囚腕塔仆绅社汾嚣15311111854荒穿耙祥诗捍顺透汪署率灰夸大恭皖哇绵疯喀贷钢吐鲜雌凹著嘛池思丽抛旧搂苔昌馁托搞膝者物彩翼遁秦博沙垒方鱼胎饯下符扰限剧碘砒妻渊梦郧衷匙奈抖斟模恃刹安锨王插春头陷起茨儡鹰揖铆掀沸亥板步诵甩寐路枉两掇院逮键嘉再尺刨扳甫枪囤塘堆擒谱滔褂渠眨哩状迁猪羊攻棠眺慕畦殃苦岳淤笼啊尾尚葫佰坷虽垦铱暇苯啦份私桓仿筐叶谎未芍机鞠赤黄轮鞋帚侵坐悬设沥诛野噶谱侍巴锈拧磅羡殴盈慑砰苦昭睦殴熏番锥廖双徒另真组冕这奈徐服畔瘴祷孵踢山星掠椎街滩配疡辑肉徊彼植豆动丧熬烦矣过呢蜜涣侄杉芝虎臼好禄句嘲锗兜泡族攒枫倘囤锅闰纷巍真招躇入木速锋獭汲颠堰
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