英、美、日三国社会救助模式比较研究.docx

英、美、日三国社会救助模式比较研究 秦俭摘要本文通过对英、美、日三国的社会救助模式进行比较研究后提出：英国模式是社会救助系统嵌入整个社会保障制度体系当中，通过中央政府集中管理体制实施；美国模式是复杂多样的救助项目建立在严格的资产调查制度之上，通过联邦政府主导下的多元救助体制实施；日本模式是社会救助建立在全民皆保险的制度体系之上，通过地方政府具体实施。英美日三国的社会救助效果显著，也面临各自问题。关键词国外；社会救助；模式；比较研究K14 ：A ：1672-8653( 2014 )11-0024-03作者简介秦俭，男，湖南长沙人，长沙民政学院社会管理学院讲师，研究方向：应用社会学（湖南长沙，410004）。一、英国的社会救助模式1、社会救助制度嵌入社会保障制度体系英国的社会保障制度包括社会保险、社会救助和专项津贴三个部分。社会保险也称贡献给付，是英国社会保障体系的主体部分，其实质是社会按统一原则将分散在个人手中的资金按照法规集中管理，在需要时按法规规定通过社会保障部门予以支付的一种方式；社会救助是是为满足贫困者及其家庭成员基本生活需要而提供社会认可的最低生活保障；专项津贴又称偶发性津贴为达到诸如保护儿童和扶助残疾人等特定的社会目标而建立的一种社会保障制度，有些类似于社会优待。社会保险制度、社会救助制度和专项津贴制度联系紧密，相互渗透，形成一种嵌入式的关系，共同构成英国社会保障制度体系。首先，社会救助制度嵌入社会保险制度。英国的社会救助制度强调救助与预防相结合。英国的社会救助是为了保障因各种原因无法接受社会保险保障而陷入生活困境的人的基本生活而存在的，救助资金由政府无偿提供，具有典型的福利性特征。但是由于高福利带来的财政问题日益严重，英国不得不控制接受社会救助的人员的数量，采取了救助与预防相结合的方法，努力让更多的人有条件接受社会保险而不是社会救助。具体措施包括两个方面内容。一是促进就业政策落实；二是加强对失业风险的控制；三是在宏观层面上制定了一个在社区范围内预防无家可归现象发生的法案，包括缓解种族之间的关系、维护社会的治安、缓和邻里关系等。其次，社会救助制度嵌入专项津贴制度。社会救助属于社会的无条件帮助，直接与受益人的收入水平联系，而与保险缴费无关，救助完全体现了人类道德要求，也是人权保障的具体内容；专项津贴应当属于社会关爱范畴，是国民对于特殊人群的优待，体现了社会的精神文明。另外，专项津贴的核发不考虑受益人是否缴纳过国民保险费用，也不看受益人的收入水平和经济状况如何，而是取决于受益人是否符合专项津贴所规定的项目内容。社会救助以收入水平和经济状况为标准，专项津贴特定的社会目标却在于保护儿童和扶助残疾人等。2、社会救助体制具有集中性一是中央政府是制定政策和实施管理的主体。一方面，中央政府制定社会救助的政策和法令，对社会救助实施的范围、对象、条件、标准、基金来源、管理办法等方面的权利、责任和义务做出规定，并对这些政策和法令的实施情况进行检查和监督。另一方面，社会保障部负责对社会救助进行管理。1966年年金和国民保险部改为社会保障部，由该部兼管国民救助，在全国分12个区，设立区级国民救助委员会，其下设立若干地方办事处。社会保障部内设3个行政管理机构，即政策规划局、财务管理局和法律事务局，及6个相对独立的执行机构，即补助发放机构、基金收缴管理结构、信息技术服务机构、安置机构、儿童扶助机构和战争优抚机构。二是中央财政是社会救助资金的主要来源。与其他发达国家一样，英国社会救助制度的资金主要由政府拨付，资金来源于国家财政收入中的一般税收，政府预算对社会救助支出作出安排，成为济贫和社会保障责任的最后责任承担人。其中，中央财政是社会救助资金的主要来源，承担了绝大部分资金，以保障各地区无差别地高福利水平的社会救助。二、美国的社会救助模式1、社会救助项目复杂多样美国是世界上社会救助方案最为复杂的国家之一，在所有具体实施的社会保障项目中，仅由联邦政府推出的社会救助项目就有100多个。抚养未成年儿童家庭补助(AFDC)。该补助是联邦政府推行的向贫困家庭提供现金补助的项目。1962年，“对贫困儿童补助计划”被更名为“抚养末成年儿童家庭补助”，更名后强调的是对家庭单位的补助。该项目专门用于帮助那些双亲之一缺少的家庭（如配偶一方亡故、离婚或出走）、残疾人家庭、未婚生育的单亲家庭、双亲处于失业状态并在积极寻找工作的双亲俱全家庭等。对于受供养的子女，通常救助到18岁。补充保障收入(SSl)。该项目是第一个由联邦政府出资管理的公共救助项目，它向低收入或无收入的65岁以上老人、盲人、伤残者提供现金帮助；以满足他们吃“、穿、住方面的基本需求。SSI项目的受益比AFDC项目更为丰厚。到1993年，联邦政府每月结无收入的伤残者个人补贴434美元，夫妇补贴652美元。为单身老人提供的资助达到贫困线收入的74%，为老年夫妇提供的资助达到贫困线水平的88%。医疗救助( Medicaid)。该项目是根据1965年社会保障法设立的、以穷人和伤残者为对象的医疗救助项目，费用由联邦政府和州政府共同承担，各州约支付费用的50% -75%，联邦政府支付25% -50%，目的是向低收入的老人、盲人、残疾人、孕妇和多子女家庭提供医疗资助。SS1和AFDC的接受者同时就具备医疗救助的资格。食品券( Foods Stamps)。食品券是联邦政府和地方政府向无收入和低收入的老人、残疾人、失业者、合法移民发放的一种仅限于购买食品的票券，通常在指定的副食品商店使用，目的是要确保贫困者能够获得基本的食物需求，以解决贫困阶层的基本生活。该项目是由联邦政府农业部食品与营养服务署通过州与地方福利和公共帮助机构管理实施，依据家庭的收入水平和家庭人口按月进行发放的。2000年，730万个美国家庭(1720万人)受益于这一计划，平均每个月耗资12.5亿美元（人均72.67美元）。住房救助( House Relief)。住房救助是联邦政府为解决低收入阶层住房短缺问题、居住条件低下问题和流浪乞讨人员问题而建立的救助计划。具体方案包括租金证明计划、租金优惠券计划和“居者有共屋”计划。参加租金证明计划的房客，则只能在市场上租住不高于政府规定标准价格的住房。其他救助项目。美国的“一般救助”( General Assistance)是为那些不符合联邦救助方案资格的人，由各州另行提供一般救助方案以维持贫穷者的生活，有的州提供现金给付，有的包括医疗给付、住院、丧葬，以及其他物质救助；“紧急公共救助”( Emergency Public Assistance)由1979年成立的联邦紧急救援总署( FEMA)负责执行，处理包括火灾、地震、洪水、风灾、爆炸、化学事故、核事故与核销毁等各种灾害及国际争端中的难民安置等防灾救援工作；“贫困家庭子女教育”项目的主要形式是政府向“学区”提供资金，以资助在其中就学的贫困家庭的学生顺利完成义务教育等。2、资产调查制度非常严格美国社会救助资格审查最重要的部分是资产调查，需要进行资产调查的社会救助项目比重很高，目前需要通过资产调查的社会救助项目开支几乎占到整个社会保障预算的40%，占社会救助总额的80%，因此美国被称为“资产调查的福利国家”(43-60)。在美国，针对不同的社会救助项目，联邦政府、州政府、市政府和救助机构都有不同程度的资产调查职责。另外，在美国的社会救助体制改革中，还较多地使用“惩罚性社会政策”，即对社会救助申请者提出反吸毒、反酗酒等情况考察，不能通过这些考察的人无权接受社会救助。3、社会救助体制具有多元性美国政府十分重视社会救助管理体系的构筑，从联邦到州、县自上而下有一套精明强干的组织机构，在社会救助体系中居于主导地位。与此同时，政府还非常重视社会团体、非盈利私营机构和个人参与，并实行减免所得税等优惠政策，美国约有非盈利机构50万家，1990年至1991年共募集4360亿美元。目前，美国的社会救助已形成了联邦政府主导，州和地方政府分工社会救助工作，民间和私营组织为辅，相互补充，共同承担社会救助的责任，共同发展的多元化体制格局。三、日本的社会救助模式1、社会救助是社会保障的补充日本社会救助的受益人数相对其它发达国家较少，受益人口比例也是排名最低的国家之一。1955年，日本社会救助的受益人口占总人口的比例为2.1%，2001年更是下降到0.9%。这里面有日本社会以接受救助为耻的“爱面子”文化因素的影响，但主要原因在于日本成熟完善的社会保险体系使绝大多数人参与社会保险，而不是接受社会救助。日本的社会保险制度发展较早，二次大战之后，日本建立起了全民皆保险的制度体系。随着经济的高速发展和保险政策的大力推行，20世纪70年代以来，日本的社会保险体系日渐完善，实现了绝大多数人都有社会保险的目标。在“全民皆年金，全民皆保险”的政策下，目前多数日本人都有养老、医疗、伤害、失业等项保险，残疾人、老年人的福利水平也有较大提高，生活有一定保障。在这种情况下，日本的社会保障制度更倚重社会保险。2、社会救助体制分散性特征明显一是地方财政负担的社会救助经费比重较高。日本社会救助资金来源于国家和地方共同的财政支出。其中，国家财政负担生活保护费、保护设施管理费和各项委托事务费的3/4，保护设施的建筑费、设备费的1/2；地方财政负担生活保护费、保护设施管理费和各项委托事务费的1/4，保护设施的建筑费、设备费的1/2。地方财政负担的社会救助经费的这种比例在发达国家和发展中国家中的社会救助中都是比较高的。二是救助标准的地区差异较大。考虑到全国各地经济发达程度和生活水平的差别，日本实行分地区分档次规定最低生活标准的办法。从1987年4月份起，把最低生活分成3类6种：大城市（如东京、大板）为一类地区；县（省）首府所在地为二类地区；其他市县村为三类地区；每类地区分别分两个档次。最低生活标准由厚生大臣（社会保障部部长）根据救助对象的年龄、家庭构成、所在地区等因素每年确定一次。三是地方和民间救助机构在社会救助中发挥更大作用。日本从事社会救助的机构既有官方的，也有民间的，其全国性机构主要有福利事务所、共同募金会、“民生委员会”和社会福利协议会等。各种救助机构中地方和民间救助机构在社会救助中发挥更大作用。四是社会救助的地方裁量权日益扩大。日本社会救助制度近年来的改革趋势之一是地方裁量权的扩大。1999年7月地方分权一括法规定，生活保护事务分为法定事务和自治事务。国民享受社会救助的开始、变更、停止、废止等事务为法定事务；自立助长的咨询、援助等为自治事务。地方的社会福利事务所配置、人员配置也由原来的强制法律规定变为自主判断。3、社会救助政策预判性特征显著首先，老年人社会救助效果显著。在西方资本主义国家中，日本的高龄化进展速度是最快的。65岁以上高龄人口占总人口数的比例从1971年的7%上升到1995年的14%只用了24年的时间，2001年又突破了17.5%。预计2025年，该比例将达到25%的水准。随着年龄的增加，收入的减少或丧失、疾病的发生等现象逐渐增多。对于高龄人口的这些特征，通过年金、医疗、社会福祉等手段给予综合性的保障是必不可少的。其次，社会救助标准每年变化。最低生活标准由厚生大臣（社会保障部部长）根据救助对象的年龄、家庭构成、所在地区等因素每年确定一次。最低生活标准的确定采取“水准平衡方式”，根据政府对下年度经济的预测和家庭调查的结果，以每年的民间最终消费支出的增长率为基础，考虑到上年度实际民间最终消费支出，通过必要的调整得出最低生活标准。注释有学者认为英国社会保障体系包括社会保险、社会救助、国民保健服务、个人社会服务和专项津贴五个部分。本文认为国民保健服务属社会保险，个人社会服务属社会救助，因此认为英国的社会保障制度包括社会保险、社会救助和专项津贴三个部分。1935年联邦政府颁布“对贫困儿童补助计划”，重点是以孩子的名义对其母亲给予帮助。根据该计划，如果一个家庭有着身体健康的父亲，那么这个家庭就不能获得该计划所提供的好处。因此，该计划助长了父亲离家出走。固定区位范围的住旁，政府根据住房总租金的实际情况补贴差价。参考文献1冯英，聂文情外国的社会救助M北京：中国社会出版社，200819 42 43 60155 1722黄安年克林顿政府改革美国家庭福利保障的对策J美国研究1997(2)（责任编辑：黄涯） -全文完-