政府主导生态治理下海洋生态补偿机制的制度安排研究.docx

政府主导生态治理下海洋生态补偿机制的制度安排研究 王超摘 要：政府作为生态治理主体，应从生态补偿的生态学维度、经济学维度、法学维度出发确立海洋生态补偿机制的理论基础。为了实现海洋生态补偿的常态化机制，应该由政府来主导按照科学的生态系统方法建立运行规范的海洋生态补偿机制，在此基础上建立由政府主导型的海洋生态补偿机制，从建立健全海洋生态补偿机制的相关法律制度框架、建立环境产权市场以形成沿海企业排污权交易机制、建立海洋生态补偿资金的使用規范及加强海洋生态补偿的宣传教育等四方面着手加强海洋生态环境的补偿机制建设。关键词：政府生态治理；生态补偿；补偿机制；补偿资金；生态系统：C93 ：A ：1009 2234（2017）03 0080 03近年来，我国海洋经济发展迅速，对海洋资源的开发与利用也正在加快进行，但目前我国海洋经济发展的模式大多都是在围海造田的基础上，由政府主导的港口经济和临海工业过于单纯的追求短期的经济效益而忽视了对海洋生态的保护。由于当前海洋生态资源产权制度的缺失、生态环境统计制度不健全、海洋生态系统服务价值及其功能的评价水平欠缺、生态资源经济价值无法在国民经济核心指标内体现以及企业环境会计制度的空缺，直接导致海洋生态补偿机制的建立缺乏有效的体制基础与机制条件。为此，从政府生态治理的角度应加强对国内海洋生态补偿的理论研究、补偿标准制定研究、补偿机制制度安排以及相关政策模式设计研究。一、生态补偿机制的多维度理论基础政府作为生态治理主体，应从生态补偿的生态学维度、经济学维度、法学维度出发确立海洋生态补偿机制的理论基础。（一）生态学维度：自然环境平衡理论生态学定律强调，在自然环境的完整体系下，能量流、物质流是平衡的。1自然界中任何物种的行为都不是完全孤立的，而是相辅相成的关系。生物在自然环境中不断的通过自身的活动向环境输入或者输出物质，而被生物改变的外界环境也会反过来影响或者改变生物的生存轨迹。自然环境的不断演变过程是环境与物种之间不断相互适应并走向协同发展的过程，而人类在改造自然的过程中，往往自觉或者不自觉的做出违背自然规律的行为。当生产或者生活行为对生态环境构成消极影响时，大自然会通过反馈机制作用于人类行为。人类的生态补偿是在生态系统的自组织状态处于生态阀值阶段时，所采取的一种对自然消纳、循环机能进行人为恢复的行为，其目的旨在维系和增强生态系统的自组织机制和良性运转，以保障其对人类社会可持续发展的支撑能力不致削弱。2（二）经济学维度：“公地悲剧”“外部效应”“生态资本”“公地悲剧”。按照经济学的一般解释，任何社会产品都可以划分为私人产品和公共产品。由各种环境要素构成的人类生产或生活环境符合公共产品的属性，这类公共生态产品的非排他性使得人们竞相对其过度消费，而当产生破坏性后果时却找不到任何主体来承担责任，形成“公地悲剧”。3为了解决“公地悲剧”，必须借助外界力量的干预，运用权利与义务共同分担的方法，让收益者为“公地悲剧”以付费形式承担一定后果。“外部效应”。当个人或者企业在行动时没有承担全部应该承担的成本代价或者获取行动的全部收益，经济学就认为该项行为活动存在着外部性。任何一种经济活动都会产生对外部的影响，而这种影响分为两种情况，一种是“正外部效应”，即积极效应的外部溢出，会对外在环境或者其它主体形成福利改善；另一种是“负外部效应”，即某个经济行为主体的行为使他人受损，造成外部不经济现象又没有因此而承担责任。例如沿海工业生产企业，向河道或者近海海域排放污染物就是负外部效应的体现。“生态资本”。资源环境经济学认为，自然界的生态环境和资源都是具有价值的，生态系统能为生产或者生活提供生态服务这种价值，应该被视为一种资源，尤其在生产过程中应该成为一种基本的生产要素，以“生态资本”的形式体现在生产的产品价值中。4当人们意识到生态系统的价值形态时，才会自觉对其进行有效的管理，把生态产品视为一种稀缺资源去发挥其最大效用。根据环境要素的构成，可以将生态资本划分可再生与不可再生的自然资源总量、生态潜力和生态环境质量三方面，生态资本的构成体现出整个生态系统是通过各环境要素发挥其在生产发展中的效用和总价值。5（三）法学维度：公民环境权理论1972 年联合国人类环境会议发布的人类环境宣言指出：“人类在自身赖以生存的生态环境中，享有充分的自由、平等、处置的权力，并且具有确保世世代代都平等享受同等生活环境条件的责任”。基于此，美国萨克斯教授提出了“环境公共委托论”与“环境公共财产论”，这些论断指出由各种环境要素构成的自然生态应该被视为“公共财产”，任何人都可以使用，但是任何人都不能无条件的对公共财产进行侵占、支配或者侵害。因此，为了合理支配与保护环境公共财产，公民以委托的形式，赋予国家管理环境公共财产的权利。国家按照公民的意志，保证公民的环境权不受侵害。二、基于生态系统方法的政府主导型海洋生态补偿机制生态系统方法是处理人类活动与各种自然资源开发与利用的有效方法，它能够在一定程度上回避由资源管理的地域差别、行政职能的区域划分以及管理职能的部门分割等弊病。根据我国当前的实际情况，政府主导的海洋生态补偿机制仍然是我国目前开展生态补偿最重要的形式，也是最具有可操作性的补偿机制。为了让海洋生态补偿常态化，应该由政府来主导建立运行规范的海洋生态补偿机制，主要包括以下几个方面。（一）海洋生态系统功能变化调查对海洋生态进行补偿，首先应该明确某项经济活动比如围海造田，对海洋岸带或者近海海域生态系统产生哪些负面的影响，从而针对这一负面影响进行调查分析，确定海洋生态补偿所指向的领域。由于对海洋生态系统的影响只能从其功能变化的角度去监测，而且这种功能变化主要体现在功能要素变化和强度变化两个方面。因此，为了全面把握海洋生态系统的变化情况，就应该以一定时间节点为起点进行海洋生态系统功能变化调查。在功能要素调查方面，主要从生态调节服务变化、供给服务变化、文化服务变化、生态支持服务变化等方面展开，同时也要根据生态学、环境学、生物学分析等学科计量方法确定生态系统功能服务变化的强度，从而为制定生态补偿标准提供参考依据。 （二）海洋生态资源价值变量评估为了具体而确切地评估海洋生态资源价值的变化数量，应按照相关评估标准，把海洋生态系统服务的变化在供给服务、调节服务、文化服务和支持服务的基础上，分别对每大类服务下的子服务体系进行识别。在识别的基础上进行强度的测量，以说明海洋活动对海洋生态系统的影响，从而确定相应的生态补偿。如果能提供的生态系统服务类型数量前后差别越大，就说明海洋生态资源价值的变化量就越大，就应该支付更多的海洋生态补偿款。（三）海洋生态补偿利益相关分析生态补偿涉及到两层利益关系，分别是生态补偿权利的享有者和生态补偿权利的义务者，主要包括补偿实施主体（政府）、补偿主体和受偿主体。生态补偿的关键是通过利益相关者分析，确定补偿主体和对象。一般按照不同类别生态系统服务所直接关联的对象来确定相对应的补偿主体，例如海洋生态的供给服务主要体现海洋渔业资源、航运物流服务供给、生态旅游资源供给等方面，它所对应的生态补偿主体就可能主要为渔民或者养殖户、沿海相关工业企业、港行部门以及沿海居民或消费者；海洋生态调节服务所对应的海洋生态补偿主体主要为科研教育机构、游客以及滨海旅游部门。（四）海洋生态补偿协商确定标准补偿标准的确定，是合理进行生态补偿的关键。目前主要有两种补偿标准确定的参照系，一是采用生态服务功能价值来对生态补偿进行定价，二是基于环境经济行为的机会成本或者说生态恢复成本来确定补偿价值。前者从公平的角度来讲较为合理，但是由于生态服务功能的价值难以通过量化衡量，存在一定计量技术困难；后者由于人们对生态环境的评估价值和需求是存在差别的，因此也就很难评价机会成本的大小。综合来说，对于生态补偿标准的确定难以有定论，在生态补偿的实践过程中，各个地区应该结合当地的经济发展水平，由生态补偿各方通过协商确定合理有效的补偿标准。三、海洋生态补偿机制的政府制度安排政府作为生态治理主体，要从建立健全法制框架、建立环境产权市场、建立专项补偿资金、推动文化宣传教育等四方面着手完善海洋生态补偿机制。（一）建立海洋生态补偿机制的法律制度框架我国目前尚未建立对海洋生态补偿进行专门规定的法律，而有关海洋生态补偿的法律制度陈述，只是在宪法环境保护法海洋环境保护法海域使用管理法渔业法海岛保护法等一些通用性法律规范中有所体现和涉及。另外，还有一些地方型法律规范有部分内容关于海洋生态补偿的规定。虽然，这些法律法规对海洋生态补偿的资金筹措、补偿标准、补偿对象等进行了若干规定，然而，对海洋生态补偿的具体规定也不明确，法律制度较为缺失。因此，应加紧制定海洋生态补偿法，对海洋生态补偿与受偿主体、补偿费用的征收与管理、补偿程序、违法责任、海洋生态价值评估技术标准及生态补偿专项资金使用规范等进行明确规定，保障海洋补偿机制的运行实施。（二）建立环境产权市场形成排污权交易机制建立环境产权市场，有利于形成沿海工业企业排污权交易机制。要鼓励海洋资源使用权和沿海排污权等交易，促进市场在海洋生态保护和生态补偿中的基础性作用。第一，要构建以具体污染物为交易标的的排污权市场。在排污权市场中，政府合理界定可进行交易的排污权，如规定企业在一定时期内实际完成的减排量减去政府分配的减排任务的余额，以此记为可交易排污权。第二，在政府指导下成立排污权储备交易中心，动员并促使排污权受让方与出让方在储备交易中心的交易平台进行排污权交易，以达到对排污权严格监控管理的目的。（三）建立海洋生态补偿资金的专项使用制度海洋生态补偿资金的征收应立足于海洋资源的各项利用指标，建立与海洋资源利用和海洋经济发展同步的海洋生态补偿机制，形成稳定的海洋生态补偿资金来源。海洋生态补偿资金的征收可以根据围填海利用率、开放式养殖面积等确定海洋补偿征收总额，在此基础对征收对象进行具体的征收划分，形成总量既定的海洋生态补偿专项资金。此外，海洋生态补偿资金的征收是为了通过增加有效投入，提高科学用海、生态用海的水平，因此，应该规范海洋生态补偿资金的使用范围与使用对象，充分发挥补偿资金对保护海洋生态的作用。一般来说，海洋生态补偿资金应该用于与海洋生态保护和修复相关的产业扶持、海洋生态文明示范区建设以及海洋生态重点建设项目等领域。（四）加强海洋生态补偿的宣传教育体制建设海洋生态补偿机制的建立，不仅需要完善的制度体系和科学的运行机制，还需要广泛的海洋生态文化宣教的体制基础，确保形成政府主导与广大人民群众积极参与的海洋生态补偿机制。第一，要充分发挥海洋环境监测中心、图书馆、海洋博物馆、海洋公园、文化馆等在传播海洋生态文化方面的作用，举办海洋专题会展、海洋生态环境保护讲座、生态环境保护科技咨询活动等，推广海洋生态文明科普知识，传播海洋生态文明理念，使人们转变单纯以开发、扩张、追求商业利益为目标的传统海洋文化观，树立科学发展、谋求海洋经济发展与海洋生态环境相协调的新海洋文化观。第二，要推进海洋生态文明志愿者队伍建设，积极组织海洋生态文明宣传和交流活动，开展相关生态文明专业培训，使更多的人们主动了解并积极参与海洋生态环境保护。第三，推进公众监督、检举等各项参与制度建设，设立海洋生态破坏举报有奖制，鼓励公众参与检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为，营造全社会共同参与海洋生态文明建设的良好氛围。总体而言，建立健全海洋生態补偿机制对于保护海洋生态环境、促进海洋资源科学利用具有重要意义，也是当前推动海洋经济实现可持续发展的重要内容。在海洋生态补偿的实施过程中，各级地方政府应该扮演主导者的角色，制定和实施有针对性的海洋生态补偿方案。各项海洋生态补偿工作的正常进行应以科学有效、合理可行的补偿机制以及完备的保障体系为基础，只有如此，才能真正实现在海洋生态补偿实践中形成由政府主导、调节、管理与引导下社会各方力量广泛参与的健康局面，也才能切实从根本上解决海洋生态环境保护的问题。参 考 文 献1韩秋影，黄小平，施平.生态补偿在海洋生态资源管理中的应用J.生态学杂志，2007，（01）：126-130.2丘君，刘容子，赵景柱，等.渤海区域生态补偿机制的研究J.中国人口资源与环境，2008，（02）：60-64.3林祥明.海岸带生态系统服务损失的评估及其对人类福祉的影响分析以厦门湾围填海为例D.厦门：厦门大学，2010.4王萱.围填海造成的海岸带生态系统服务功能损耗的货币化评估D.厦门：厦门大学，2007.5彭本荣，洪华生，陈伟琪.海岸带环境资源价值评估理论方法与案例研究J.厦门大学学报：自然科学版，2004，（B08）：184-189.责任编辑：张 港 -全文完-