ppp项目政策要点及典型案例分析.pdf

配三P叩项目政策要点及典型案例分析*教授 注册高级项目管理师 长期从事水利、水电建设工程项目管理与评价工作 国务院三峡办移民管理咨询中心 咨询专家 长江委扬子江工程咨询公司 咨询专家湖北省科技厅科技成果评审中心评审专家C MU THRft GMGES UNIVWSITY本次交流的主要内容第一部分PPP项目政策 第二部分PPP运作流程解析与模式选择C MU THRft GOKES UNIVWSITY第一部分PPP项目政策3CHMATWRff GORGES UWVtRSlTY第一部分ppp项目政策第一章ppp项目政策阐述第二章中国PPP政策与发展脉络全梳理第三章PPP项目相关政策详解第四章PPP项目案例分析第一章ppp项目政策阐述C THRH GOflGES UNIVERSITY第一节ppp总体政策文件第二节ppp具体领域政策文件第三节地方政府融资平台政策文件第一章ppp项目政策阐述C THRH GOflGES UNIVERSITY第一节ppp总体政策文件（一）法律2015.01.30中华人民共和国政府采购法实施条例 务院令第658号）（中华人民共和国国2014.0831中华人民共和国预算法2011.12.20中华人民共和国招标投标法实施条例（中华人民共和国国 务院令第613号）2002.06.29中华人民共和国政府采购法1999.08.30中华人民共和国招标投标法6第一章ppp项目政策阐述C THRH GOflGES UNIVERSITY第一节ppp总体政策文件（二）国务院发布2014.11.06国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发（2014）60号）2014.08.08国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见（国发2014 28号）2013.09.26(2013)96号)国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见（国办发第一章ppp项目政策阐述C MU TMRf GOTGESUNIWRSITY第一节ppp总体政策文件（二）国务院发布 2010.07.22国务院办公厅关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知（国办函（2010）120号）2010.05.07国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见（国发（2010）13号）2009.05.25国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知（国发（2009）27号）P第一章ppp项目政策阐述C MU TMRf GOflGES UNIWRSITY第一节ppp总体政策文件（三）部委联合发布2015.03.10国家发展改革委、国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投资2015445号）2014.12.31财政部、住房和城乡建设部、水利部关于开展中央财政支持海绵城市 建设试点工作的通知（财建2014838号）2014.12.15财政部、民政部、工商总局关于印发政府购买服务管理办法（暂行）的通知（财综（2014）96号）第一章ppp项目政策阐述C THRH GOflGES UNIVERSITY第一节ppp总体政策文件（四）发改委发布2014.12.02国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投 资20142724号）1996.03关于实行建设项目法人责任制的暂行规定（计建设1996673号）第一章ppp项目政策阐述C MU TMRf GOTGESUNIWRSITY第一节ppp总体政策文件（五）财政部发布2015.06.25关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金201557号）2015.04.07关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指弓I 的通知（财金20150号）2015.04.02关于印发地方政府专项债券发行管理暂行办法的通知（财库201583号）2015.03.18财政部关于印发2015年地方政府专项债券预算管理办法的通知（财预（2015）32号）2015.03.12地方政府一般债券发行管理暂行办法2015 64号）PPP企第一章ppp项目政策阐述C THRH GOflGES UNIVERSITY第一节ppp总体政策文件（五）财政部发布2015.02.17关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知（财 预2015 15 号）2015.02.15财政部关于印发2015年政府采购工作要点的通知（财 办库（2015）27号）2014.1231财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法第一章ppp项目政策阐述C MU TMRf GOflGES UNIWRSITY第一节ppp总体政策文件（五）财政部发布2014:12.31财政部关于印发政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法的通知（财库（2014）214号）2014:12.30财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（试行）（财金（2014）156号）第一章ppp项目政策阐述C MU TMRf GOTGESUNIWRSITY第一节ppp总体政策文件（五）财政部发布2014.11.30财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题 的通知（财金2014112号）2014.11.29财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试 行）的通知（财金（2014）113号）2014.09.23财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题 的通知（财金201476号）第一章ppp项目政策阐述C THRH GOflGES UNIVERSITY第一节ppp总体政策文件（五）财政部发布2013.12.19财政部政府采购非招标采购方式管理办法（中华 人民共和国财政部令74号）2004.09.*财政部加强政府投资项目代建制财政财务管理指导意见（财建2004 300号15第一章ppp项目政策阐述C MU TMRf GOflGES UNIWRSITY第一节ppp总体政策文件（六）住建部发布2012.06.08住房和城乡建设部关于印发进一步鼓励和引导民间资本进入市政公 用事业领域的实施意见的通知（建城201289号）2006.01.04住建部等严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知（建市20066号）2004.05.01建设部相政公用事业特许经营管理办法（中华人民共和国建设部令 第126号）2003 0213建设部.关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见（建市2003 30号）第一章ppp项目政策阐述C THRH GOflGES UNIVERSITY第一节ppp总体政策文件（七）中国银监会2009.07.27关于印发项目融资业务指引的通知（银监发（2009）71）（八）审计署2011.01.14政府投资项目审计规定（审投发2010173号）第一章ppp项目政策阐述C MU TMRf GOflGES UNIWRSITY第二节ppp具体领域政策文件（-）国务院发布2015.06.30国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配 套基础设施建设有关工作的意见（国发201537号）2015.05.22国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公 共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发（2015）42号）2015.05.11国务院办公厅转发文化部等部门关于做好政府向社会力 量购买公共文化服务工作意见的通知（国办发201537号）第一章ppp项目政策阐述C THRH GOflGES UNIVERSITY第二节ppp具体领域政策文件（一）国务院发布2014.07.29国务院办公厅印发了关于支持铁路建设实施土地综合开 发的意见（国办发201437号）2014 06.14国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见（国办发（2014）27号）2013.09.06国务院关于加强城市基础设施建设的意见（国发r oniQ 1、第一章ppp项目政策阐述C MU TMRf GOflGES UNIWRSITY第二节ppp具体领域政策文件（-）国务院发布2012:11.05关于加强土地储备与融资管理的通知（国土资发2012162 号）2011.04.22国务院办公厅转发发展改革委、财政部、交通运输部关于进一步 完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知（国办发（2011）22号）2010.11.26国务院办公厅转发发展改革委、卫生部等部门关于进一步鼓励 和引导社会资本举办医疗机构意见的通知（国办发201058号）第一章ppp项目政策阐述C MU TMRf GOflGES UNIWRSITY第二节ppp具体领域政策文件（二）部委联合发布2015.05.19关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的 通知（国办发201542号）2015.04.20财政部、交通运输部关于在收费公路领域推广运用政府和社会 资本合作模式的实施意见（财建2015111号）2015.04.09财政部、环境保护部关于推进水污染防治领域政府和社会资本 合作的实施意见（财建201590号）2015.03.17国家发展改革委、财政部、水利部关于鼓励和引导社会资本参 与重大水利工程建设运营的实施意见（发改农经2015488号）第一章ppp项目政策阐述C MU TMRf GOflGES UNIWRSITY第二节ppp具体领域政策文件（二）部委联合发布2015.02.13财政部、住房和城乡建设部关于市政公用领域开展政府和社会 资本合作项目推介工作的通知（财建20152婚）2015.02.03民政部、国家发展改革委、教育部、财政部、人力资源和社会保 障部、国土资源部、住房和城乡建设部、国家卫生计生委、中国银行业监督管理 委员会、中国保险业监督管理委员会关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的第一章ppp项目政策阐述C THRH GOflGES UNIVERSITY第二节ppp具体领域政策文件（二）部委联合发布2014.12.31财政部、国家发展改革委、住房和城乡建设部污水处理费征收 使用管理办法（财税2014151号）2014.12.26财政部、住房和城乡建设部关于开展中央财政支持地下综合管 廊试点工作的通知（财建201483落）2014 08.26财政部、国家发展改革委、民政部、全国老龄工作委员会办公室 关于做好政府购买养老服务工作的通知（财社2014105号）第一章ppp项目政策阐述C MU TMRf GOflGES UNIWRSITY第二节ppp具体领域政策文件（二）部委联合发布2014.09.12国家发展改革委、民政部、财政部、国土资源部、住房和城乡建 设部、国家卫生计生委、中国人民银行、国家税务总局、国家体育总局、中国银 行业监督管理委员会关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知（发改投 资20142091 号）2014 07.04财政部、国家税务总局关于公共基础设施项目享受企业所得税 优惠政策问题的补充通知（财税201455号）2011.04.24发改委、财政部、交通运输部关于进一步完善投融资政策促进 普通公路持续健康发展若干意见的通知（国办发201122号）第一章ppp项目政策阐述C MU TMRf GOflGES UNIWRSITY第二节ppp具体领域政策文件（三）发改委发布2015.07.10关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见（发 改基础2015）1610号）2015.0707关于切实做好基础设施和公用事业特许经营管理办法贯彻实施工 作的通知（发改法规20151508号）2015.05.19关于开展社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点工作的通 知（发改农经2015488号）2015.04.25基础设施和公用事业特许经营管理办法（发改201525号）2015.0331关于印发城市地下综合管廊建设专项债券发行指引的通知（发 改办财金2015755号第一章ppp项目政策阐述C MU TMRf GOflGES UNIWRSITY第二节ppp具体领域政策文件（三）发改委发布2015.03.17关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见（发改农经2015488号）2015.03.10关于推进开发性金融支持PPP有关工作的通知（发改投资（2015）445号2014.05.18国家发展改革委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知（发改基础2014981号）2014.03.20国家发展改革委天然气基础设施建设与运营管理办法（中华人第一章ppp项目政策阐述C MU TMRf GOflGES UNIWRSITY第二节ppp具体领域政策文件（四）财政部发布2015.04.21关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设 和运营管理的通知（财综201515号）2015.04.20关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意 见（贝才建2015111号）第一章ppp项目政策阐述C MU TMRf GOflGES UNIWRSITY第二节ppp具体领域政策文件（四）财政部发布2015.02.13财政部等关于市政公用领域开展PPP项目推介工作通知（财建（2015）29）2014.12.26财政部等关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知（贝才建201483婚）2014.0704财政部等公共基础设施项目享受企业所得税优惠政策问题补充第一章ppp项目政策阐述C MU TMRf GOflGES UNIWRSITY第二节ppp具体领域政策文件（五）住建部发布2015.01.21关于进一步推进工程总承包发展的若干意见征求意见稿（建 市设函201510号）2012.06.08住建部进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实 施意见（建城201289号）20060.04住建部等严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知（建市20066号）2004.02.24市政公用事业特许经营管理办法（建设部令第126号）2003.02.13关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见（建市2003 30号）第一章ppp项目政策阐述第三节地方政府融资平台政策文件C MU TURK GOTGESUNIWRSITY（一）国务院发布2015.05.15国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解 决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知2014.10.02国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发（2014）43号）2014 09.26国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发第一章ppp项目政策阐述第三节地方政府融资平台政策文件C THRH GOflGES UNIVERSITY（二）部委联合发布2015.03.项才政部、国家发展改革委、中国人民银行、中国银行业监 督管理委员会关于开展地方政府存量债务清理甄别初步结果核查工作 的通知（财预201524号）2014.0424中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券业 监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会、国家外汇管理局关于 规范金融机构同业业务的通知（银发2014127号）2012.1224财政部、国家发展改革委、中国人民银行、中国银行业监 督管理委员会关于制止地方政府违法违规融资行为的通知（财预(2012)463号)第一章ppp项目政策阐述第三节地方政府融资平台政策文件C MU TURK GOTGESUNIWRSITY（二）部委联合发布2012.11.05国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管 理委员会关于加强土地储备与融资管理的通知（国土资发（2012）162 号）2010.07.30财政部、国家发展改革委、中国人民银行、中国银行业监 督管理委员会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有 关问题的通知相关事项的通知第一章ppp项目政策阐述C THRH GOflGES UNIVERSITY第三节地方政府融资平台政策文件（三）发改委发布2014.05.13国家发展改革委办公厅关于创新企业债券融资方式扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知（发改办财金（2014）1047号）2013.08.22国家发展改革委办公厅关于企业债券融资支持棚户区改 造有关问题的通知（发改办财金20132050号）2013.08.02国家发展改革委办公厅关于进一步改进企业债券发行工 作的通知（发改办财金20131890号）2013.07.23国家发展改革委关于加强小微企业融资服务支持小微企 业发展的指导意见（发改财金20131410号）2013.05.16国家发展改革委办公厅关于企业债券发行申请部分企业第一章ppp项目政策阐述第三节地方政府融资平台政策文件C MU TURK GOTGESUNIWRSITY（三）发改委发布2013.05.16国家发展改革委办公厅关于企业债券发行申请部分企业 进行专项核查工作的通知（发改办财金（2013）1177号）2013.04.19国家发展改革委办公厅关于进一步改进企业债券发行审 核工作的通知（发改办财金2013957号）2013.04.07国家发展改革委办公厅关于开展保障房项目企业债券募集资金使用情况检查的通知（发改办财金（2013）742号）第一章ppp项目政策阐述C MU TMRf GOflGES UNIWRSITY第三节地方政府融资平台政策文件（三）发改委发布2012.12.11国家发展改革委办公厅关于进一步强化企业债券风险防 范管理有关问题的通知（发改办财金20123451号）2012.10.09国家发展改革委办公厅关于加强企业发债过程中信用建 设的通知（发改办财金2012）2804号）2012.10.09国家发展改革委办公厅关于加强企业发债过程中信用建设的 通知（发改办财金20122804号）2011.07.21国家发展改革委办公厅关于进一步加强企业债券存续期 监管工作有关问题的通知（发改办财金20111765号）第一章ppp项目政策阐述第三节地方政府融资平台政策文件C THRH GOflGES UNIVERSITY（三）发改委发布2011.06.09国家发展改革委办公厅关于利用债券融资支持保障性住 房建设有关问题的通知（发改办财金（2011）1388号）2010.1120国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资 平台公司发行债券行为有关问题的通知（发改办财金20102881号）20080.02国家发展改革委关于推进企业债券市场发展、简化发行 核准程序有关事项的通知（发改财金20087号）第一章ppp项目政策阐述第三节地方政府融资平台政策文件C MU TURK GOTGESUNIWRSITY（四）银监会发布2014.07.10中国银监会办公厅关于开展银行业金融机构同业新规执 行情况专项检查的通知（银监办发2014250号）2014.05.08中国银监会办公厅关于规范商业银行同业业务治理的通 知（银监办发（2014）140号）2014.04.08中国银监会办公厅关于信托公司风险监管的指导意见（银监办发（2014）99号）2014.02.19中国银监会办公厅关于2014年银行理财业务监管工作的指导意见（银监办发（2014）39号）2013.06.21中国银监会办公厅关于地方政府融资平台融资全口径统第一章ppp项目政策阐述C THRH GOflGES UNIVERSITY第三节地方政府融资平台政策文件（四）银监会发布2013.03.25中国银监会关于规范商业银行理财业务投资运作有关问 题的通知（银监发20138号）2011.07.05中国银监会非银部关于进一步规范非银行金融机构中长 期贷款还款方式的通知（非银发201116号）2011.06.28中国银监会非银部关于进一步落实信托公司、金融租赁 公司地方政府融资平台清查工作的通知（非银发（2011）15号）2011.06.17中国银监会办公厅关于印发地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明通知（银监办发2011191号）2011.06.17中国银监会办公厅关于进一步加强地方政府融资平台数第一章ppp项目政策阐述第三节地方政府融资平台政策文件C MU TURK GOTGESUNIWRSITY（四）银监会发布2011.06.16中国银监会非银部关于做好信托公司净资本监管、银信 合作业务转表及信托产品营销等有关事项的通知（非银发201114号）2011.03.31中国银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知（银监发201134号）2011.01.13中国银监会关于进一步规范银信理财合作业务的通知第一章ppp项目政策阐述第三节地方政府融资平台政策文件C THRH GOflGES UNIVERSITY（四）银监会发布2010.12.16中国银监会关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见（银监发（2010）110号）2010.12.03中国银监会关于规范中长期贷款还款方式的通知（银第一章ppp项目政策阐述C THRH GOflGES UNIVERSITY第三节地方政府融资平台政策文件（五）财政部发布2015财政部办公厅关于开展地方政府存量债务初步清理甄别结果 自查工作的通知（财办预20152号）2014.10.23财政部关于印发地方政府存量债务纳入预算管理清理甄 别办法的通知（财预2014351号）2010.1028财政部关于印发地方政府融资平台公司公益性项目债务 核算暂行办法的通知（财会（2010）22号）2009.11.06财政部关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为 的通知（财预2009388号）第一章ppp项目政策阐述第三节地方政府融资平台政策文件C THRH GOflGES UNIVERSITY（六）其他部门发布中国证券登记结算有限责任公司关于加强企业债券回购风险管理 相关措施的通知（中国结算发字2014149号第二章中国ppp政策与发展脉络全梳理C MU TURK GOTGESUNIWRSITY43第二章中国ppp政策与发展脉络全梳理C MU TURK GOTGESUNIWRSITY前期筹备阶段，基层试点为主2013年11月2014年9月，前期筹备阶段，基层试点为主十八届三中全会并没有明确提出PPP(政府和社会资本合作)的概念，只 是提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运 营”。在那之后，作为第一责任人的财政部开始着手落实。最初阶段，财政部主要是和亚洲开发银行一起合作。2014年3月，财政 部和亚开行合作举办政府和社会资本合作(PPP)培训班，表明“政府和社会 资本合作”这个说法已经在财政部内部开始使用。与此同时，PPP试点也 悄然在各地展开。第二章中国ppp政策与发展脉络全梳理C MU TURK GOTGESUNIWRSITY一前期筹备阶段，基层试点为主2013年11月2014年9月，前期筹备阶段，基层试点为主在亚开行的支持下，财政部选取洛阳和哈尔滨两个城市展开PPP试点，其中洛阳市的项目是市政路桥和污水处理打包项目。而哈尔滨项目则是黑 龙江省在年初与亚开行合作实施的“PPP领导力建设项目”，试点项目的 规模都不大，总计也就3一4个亿。但出乎意料的是，2014年7月这两个项目被叫停。综合各方信息来看，停摆的原因一是流程繁琐导致签约工作缓慢，而亚开行要求如果年底无法 完成签约就需要中方提供主权担保，发改委未予批准，导致贷款取消。二 是地方政府、亚开行、财政部三个合作方对彼此的工作流程不够了解，前 期准备工作不足。第二章中国ppp政策与发展脉络全梳理 处二公一前期筹备阶段，基层试点为主总而言之，从2013年11月到2014年9月这接近一年的时间里PPP并 没有太多实质进展。主要是因为各方还没有对PPP形成统一的共识，甚至很多媒体还在以“公私合作”、“公私合作伙伴关系”等来进行 报道，中间和亚开行分道扬镰也算是一个不小的插曲，为后续以我为第二章中国ppp政策与发展脉络全梳理C THRH GOflGES UNIVERSITY二初期探索阶段，部委推动为主2014年9月一2015年4月，初期探索阶段，部委推动为主从签约量来看，PPP的第一次爆发是从2014年9月开始的。这个阶 段最重要的变化有三个：第一，PPP的概念被正式提出第二，财政部和发改委开始从部委层级进行推动第三，财政部43号文倒逼地方政府投融资转型，PPP成为香悖悖第二章中国ppp政策与发展脉络全梳理C MU TURK GOTGESUNIWRSITY二初期探索阶段，部委推动为主(1)提出概念：首次从部委层面明确模式定义。2014年9月财政部下发财政部关于推广运用政府和社会资本合 作模式有关问题的通知(76号文)，这是部委级别首次正式提出“政 府和社会资本合作”的标准说法，也是首次专门就PPP模式发布的框 架性指导意见，对PPP模式进行了详细明确的界定，部署了PPP推广事 宜。第二章中国ppp政策与发展脉络全梳理C MU TURK GOTGESUNIWRSITY二初期探索阶段，部委推动为主（2）点燃热情：43号文倒逼地方寻找出路2014年10月财政部发布“43号文”，明确提出剥离城投公司的 政府融资职能，提出“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会 资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性 事业投资和运营。”过去地方政府的投融资需求很大，但大家并没有 动力去推动PPP,核心原因就是城投公司作为地方融资平台把融资问 题解决了，地方政府借由这个“影子”突破了地方政府举债的限制，轻松加杠杆。但43号文把这些“歪门”给堵死了，“正门”（地方政府 债券）还没有完全打开，地方政府自然有动力去寻找新的融资渠道，这 实际上为PPP模式的起飞埋下了最重要的种子，当然也为日后PPP的变第二章中国ppp政策与发展脉络全梳理C MU TURK GOTGESUNIWRSITY二初期探索阶段，部委推动为主(2)点燃热情：43号文倒逼地方寻找出路随后的新预算法为PPP推波助澜。2015年1月1日，预算法新规开 始执行，规定“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任 何单位和个人的债务以任何方式提供担保”，切断了隶属于政府的融 资平台公司特别是城投公司依靠土地和政府及财政信用融资的渠道，进一步强化了 43号文件促进PPP模式参与基础设施和公共服务运营的 精神，进一步为PPP推波助澜。50第二章中国ppp政策与发展脉络全梳理C THRH GOflGES UNIVERSITY二初期探索阶段，部委推动为主(2)点燃热情：43号文倒逼地方寻找出路另外，预算法新规注重绩效，要求“各级政府、各部门、各单位 应当对预算支出情况开展绩效评价”，对社会资本的运营能力提出了 更大的挑战，并且，PPP项目中涉及财政性资金支付的，均应依法纳 入预算，并应经人大审批，规范财政资金使用流程，提高财政资金的 使用效率。第二章中国ppp政策与发展脉络全梳理C MU TURK GOTGESUNIWRSITY二初期探索阶段，部委推动为主(3)财政部推动：颁布指南，成立PPP中心，推出示范项目。2014年11月和12月，财政部和发改委分别颁布了政府和社会资本 合作模式操作指南(试行)和关于开展政府和社会资本合作的指导意见 从项目操作流程、创新金融支持等多层次多角度指导PPP项目运作实施，标志着PPP正从理论走向实践。2014年12月，财政部成立PPP中心，着手 PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等，并公布首批示 范项目，共计30个，总投资规模约1800亿元。示范项目是由各省财政部 门推荐，财政部组织专家评审选出的，涉及 I 轨道交通、供水供暖、污水处理和垃圾处理等 多个方面，以存量项目为主，且多已投入运行。第二章中国ppp政策与发展脉络全梳理C MU TURK GOTGESUNIWRSITY二初期探索阶段，部委推动为主(3)财政部推动：颁布指南，成立PPP中心，推出示范项目。2015年4月，财政部印发政府和社会资本合作项目财政承受能力 论证指引，要求财政部门在识别和测算PPP项目全生命周期过程的财政 支出责任后，采用定量和定性分析方法进行财政承受能力评估。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不 宜采用PPP模式。希望借助于此，规范PPP项目财政支出管理，有序推进第二章中国ppp政策与发展脉络全梳理C THRH GOflGES UNIVERSITY二初期探索阶段，部委推动为主（4）发改委推动：联合国开行引导开发性金融支持PPP。2015年3月，发改委联合国开行发布关于推进开发性金融支持政 府和社会资本合作有关工作的通知，要求加强与开发银行等金融机构 的沟通合作，及时共享PPP信息，协调解决项目融资和建设中存在的问题 和困难，旨在充分发挥好开发性金融在增加公共产品供给的作用，充分 利用开发性金融的引导示范效应，为融资工作的顺利推进创造条件。总体来看，新PPP在这个阶段真正的出生了，签约量从无到有，边 际改善很大，与此同时，各地也开始大规模的收集汇总PPP项目，为下 一步的发改委项目库做准备。但这个阶段主要还是发改委和财政部从部委层面各自为战，中间产生了很多部门协调的问题，也直接触发了接下第二章中国ppp政策与发展脉络全梳理C MU TURK GOTGESUNIWRSITY三加速爆发阶段，中央顶层推动2015年5月到2015年11月，加速爆发阶段，中央顶层推动。2015年5月是近几年中国宏观政策的一个重要拐点。4月底政治局会 议对经济形势判断发生重要变化，首次提出“经济下行压力较大”，整 个宏观政策的重心开始从供给收缩向需求扩张转移，稳增长的权重明显 上升。从5月开始，国务院各部委开始积极落实中央的稳增长要求，而 PPP作为43号文之后地方政府最重要的融资方式之一，自然不可能缺席这场稳增长盛宴。第二章中国ppp政策与发展脉络全梳理C MU TURK GOTGESUNIWRSITY三加速爆发阶段，中央顶层推动(1)PPP小“基本法”：六部委联合发布特许经营管理办法。2015年4月，财政部、发改委、住建部等六部委联合发布基础设 施和公用事业特许经营管理办法，于2015年6月1日起施行，是现有PPP 立法中效力层级较高的。办法明确界定了特许经营的定义、适用范 围、合作形式和期限，重点强调了财政预算制度对于特许经营活动的约 束、项目前期融资方案的制定和创新融资渠道，并规定绩效评价强化对 项目运营的监管。在特许经营与PPP的关系上，官方的解释是特许经营只 是PPP的一种模式，大家虽然把这个办法 称为PPP基本法，但严格意义上讲，这只能 算是一个PPP小基本法。第二章中国ppp政策与发展脉络全梳理C THRH GOflGES UNIVERSITY三加速爆发阶段，中央顶层推动(2)首次登上常务会：国务院常务会议部署推广PPP。2015年5月13日，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署推广 PPP模式时明确表示，在公共产品和服务领域，推广PPP模式，是当前稳 增长、促改革、调结构的重要举措，也是拉动投资增长的有效手段。并 特别提出支持地方政府与金融机构共同设立基金，用好税收优惠、奖励 资金、转移支付等手段，多措并举吸引社会资本参与公共产品和服务项 目的投资与运营管理，自此，PPP成为基础设施建设和公共服务供给的主 要着力点。57第二章中国ppp政策与发展脉络全梳理C MU TURK GOTGESUNIWRSITY三加速爆发阶段，中央顶层推动(3)“里程碑”文件：三部委齐推PPP指导意见，放开融资平台限 制。2015年5月，财政部、发改委、人民银行三部门联合发布关于在公 共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见，并由国务院转发，这是中央层面专门针对PPP出台第一份重磅文件，这成为触发PPP加速爆 发的一个里程碑式文件。第二章中国ppp政策与发展脉络全梳理C MU TURK GOTGESUNIWRSITY三加速爆发阶段，中央顶层推动(3)“里程碑”文件：三部委齐推PPP指导意见，放开融资平台限 制。意见的内容并无太多新意，主要是系统阐释了推广PPP的重大意 义，并对实施过程中的总体要求、制度体系、实施路径、政策保障、组 织实施进行了详细的说明，便于统筹协调PPP项目推广实施。但值得一提 的是，意见放开了融资平台参与地方政府PPP项目的限制，规定已 经建立现代企业制度、实现市场化运营的融资平台公司，在其承担的地 方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承 担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社 会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。第二章中国ppp政策与发展脉络全梳理C MU TURK GOTGESUNIWRSITY三加速爆发阶段，中央顶层推动(4)项目大潮来袭：发改委推出PPP项目库2015年5月，发改委在其门户网站上开辟PPP项目库专栏，公布首批 推介项目，共计1043个，总投资L97万亿元，涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。如果说半年前，财政部的 示范项目是试水，那发改委便开始大刀阔斧推广PPP,明确标明项目所在 地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责 任人及联系方式等信息，吸引社会资本联系参与。值得注意的是，在让地方上报PPP项目库的过程中，被43号文憋坏了 的地方政府开始疯狂的包装PPP项目。很多地方把很多过去的难点项目包 装成PPP混入项目库，各地一时掀起了PPP推介的浪潮，PPP开始异化为第二章中国ppp政策与发展脉络全梳理C THRH GOflGES UNIVERSITY三加速爆发阶段，中央顶层推动(4)项目大潮来袭：发改委推出PPP项目库总体来看，从2015年5月中央的顶层设计明确之后，地方掀起了一阵 PPP热潮。第一，几个代表性的省市先后召开PPP签约大会进行集中推介、招标和签约，签约规模急剧攀升。第二，签约的好项目越来越多，一些 经典项目产生了一定的示范效应，形成良性循环，加快了签约速度。第 三，一些地方开始成立地方性的PPP引导基金，真金白银的刺激了PPP发 展。总体来看，由于政策陆续突破，前期积累的 好项目多，而且问题还未充分暴露，PPP各方还 处于蜜月期，所以PPP经历了发展最快的一段时 期。第二章中国ppp政策与发展脉络全梳理C MU TURK GOTGESUNIWRSITY三加速爆发阶段，中央顶层推动(4)项目大潮来袭：发改委推出PPP项目库1、好项目落地首单PPP城际高铁项目签约，济青高铁潍坊段PPP招标大获成功2015年6月8日，作为中国高铁首单、潍坊首次PPP项目，济青高 铁潍坊段沿线土地征收拆迁43亿元PPP项目，在招标阶段成功吸引到 400亿社会资本投标，为PPP项目的推广打响了头炮。最终，成功通过 竞争性磋商方式，在11家社会资本中选定了一家社会资本。中国邮政储 蓄银行及其合作资本方成功中标，复星、中信民营资本贝 目。第二章中国ppp政策与发展脉络全梳理C MU TURK GOTGESUNIWRSITY三加速爆发阶段，中央顶层推动（4）项目大潮来袭：发改委推出PPP项目库 2、地方集中推广重庆市敢为人先，集中签约1300亿PPP项目，改革全面推开重庆作为改革的先行者，一直敢为人先。在PPP项目的推广上也不例 外，按照黄奇帆的计划：2015年到2020年由政府导向的城市基础设施项目 有18000亿元，其中8000亿元以PPP模式实施，也就是从2015年到2020年的6年期间，平均每年有1300亿元的PPP项目推出。2015年7月27日，重庆市已完成2015年33个总金额为1300亿元的PPP项 目集中签约。其中重庆中国建筑-0.38%资金研报集团有5个PPP合作项目 与重庆市政府达成意向协议，分别是轨道交通九号线、重庆沙坪坝铁路枢 纽综合改造工程、曾家岩嘉陵江大桥、白居寺长江大桥、郭家沱长江大桥。见，基建投资作为稳增长的重要抓手，依然是PPP项目的主力军q.63第二章中国ppp政策与发展脉络全梳理C MU TURK GOTGESUNIWRSITY三加速爆发阶段，中央顶层推动(4)项目大潮来袭：发改委推出PPP项目库3、资金引导首只地方PPP基金，发改委批复河南1000亿PPP发展投资基金2015年7月，发改委批复河南投资集团筹备