试论依法规范治安预防宣传工作的意义.DOC

试论依法规范治安预防宣传工作的意义行政诉讼是推行法治的一项重要制度，在推进依法治国的今天，行政审判对保护行政相对人的合法权益、促进依法行政具有十分重要的作用，行政诉讼调节行政权的职能，是民事、刑事诉讼所没有的。与民事、刑事审判方相比，目前行政审判改革仍然进展缓慢，甚至是举步维艰，亟待引起社会各方面界的重视。一、行政审判中存在的主要问题行政诉讼法实施十年来，行政审判工作取得了前所未有的成绩。但与其他诉讼相比，行政审判的进展仍然是缓慢的。一方面表现在案件数量上增长缓慢，与社会高速发展、法律调整关系日益广泛的现实相脱节，1997年全国法院行政案件收案数为仅10.5万件，1998年上升为11万件，1999年为12万件。行政审判案源不足，大量的行政争议只能通过上访等行政途径解决。另一方面表现在，行政案件在法院所有案件中的比例是最低的。1999年，全国法院受理的行政案件仅占全部案件数的2%.第三方面表现在案件的质量上，行政案件的总体审判质量还不尽如人意，能够作为典型案件参考、称得上精品的行政案件很少，质量上大有提高的余地，这比数量上的不足更令人担忧。当前，行政审判存在的问题主要有：1、当事人诉权的行使保障不充分。当事人诉权意识不足。行政诉讼法颁布之初的几年，行政诉讼收案数有较大幅度的增长。然而近年来，整个社会对行政诉讼的热情下降，收案增长速度缓慢。而值得注意的是倒是行政机关提起的行政执行案件迅速增加，在某些法院，非诉行政执行案件和行政诉讼案件的比例甚至达到10：1.当事人不愿提起行政诉讼，原因当然是多方面的。有的当事人受“民不与官斗”的观念影响，对行政诉讼顾虑重重，害怕日后行政机关报复，即便自己的权益受到行政机关损害，也不愿起诉。也有的当事人认为，由于自己势单力薄，即使起诉，也不一定能够胜诉。还有的当事人因不懂法律规定，超过诉讼时效，而失去动作司法手段解决行政争议的机会。法院行使行政立案审查权过于谨慎。在司法实践中，即使当事人的起诉符合行政诉讼法规定的受理条件，但法院也并不一定就立案受理。有此案件法院主要考虑到与行政机关的关系，也常常在事先通知行政机关后才予以立案。对一些当地党委政府关心的热点、敏感案件，尤其是计划生育、城镇建设等案件，当事人行使诉权更是困难重重。有的法院对此类案件基本上不受理，即使受理也需要层层请示。行政诉讼的调整范围狭窄。受理案件范围狭窄。行政诉讼法是1989年制定的，十年来，社会形势发生了巨大的变化。行政诉讼只能涉及具体行政行为，而不能对抽象行政行为进行调整，已经暴露出不少弊端。特别是一些与具体行政行为密切相关的抽象行政行为没有纳入到行政诉讼中，使行政相对人的合法权益难以得到切实有效的保障。表现在地方政府作出的侵犯行政相对人权益的、非行政立法的抽象行政行为取得了司法豁免权，如一些乱集资、乱摊派的规定。当事人对此意见纷纷，起诉却又没有法律依据。1999年制定的行政复议法第7条规定，公民、法人认为具体行政行为所依据的县级以上人民政府及国务院部门的规定不合法，对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。对抽象行政行为进行审查，已经纳入到行政复议程序中，而行政复议又往往是行政诉讼的前置程序，因此行政诉讼中也应有与此相衔接的规定。此外，对道路交通事故责任认定、医疗事故责任认定等技术鉴定结论不服的，只能向上一级机构申请重新鉴定。如果鉴定缺乏公正性，没有相应的制约程序，使当事人权益得不到有效的保障，有的不断上访。此类案件也应纳入到行政诉讼中。行政审判审查深度不够。行政审判只对具体行政行为的合法性进行审查，而不审查其合理性，以免审判权代替司法权，这曾是行政审判的一项原则。但司法审查权有限原则在实践中也出现了明显的不足。就是对行政行为明显不合理的，法院无法予以纠正。有不少的行政诉讼，并不是因为行政机关没有法律依据，而是滥用自由裁量权（如随意提高罚款幅度），引起当事人诉讼。但对此类案件，法院的维持判决只会令当事人对司法公正失去信心。 独立行使行政审判权仍然困难法院独立审判比较困难。人民法院独立行政行政审判权难以全面落实，受其他机关干涉现象较为普遍。由于法院审理的行政案件，触及行政机关的实际利益。而在现行的法院管理体制下，法院在行政审判中无法抵御庞大的社会关系网，无法与掌握各种资源支配权的行政机关相抗衡，对公正裁判常常“心有余而力不足”。在此情况下，只能动员原告撤诉，使行政审判撤诉率居高不下成为普遍性问题，行政案件适用调解成了公开的秘密。公开审判的程度不高。在行政诉讼中，暗箱操作现象仍然较为普遍。庭前准备过于充分，在开庭之前法官频繁接触双方当事人，进行案件询问、查证、调解、动员工作。审判方式改革所要求的及时开庭率在行政诉讼中很低，能够当庭宣判的行政案件更是凤毛麟角。合议庭的独立裁判权较小。承办法官在行政诉讼中决策地位较低，常常是处于证据收集者、程序操作员的地位，而主管院长、院长则处于枢纽地位，经常直接与行政机关就案件处理打交道。案件如何裁判，往往不是合议庭决定，而常常要请示院长或由院长主持下的审判委员会去讨论决定。庭审方式改革相对问题滞后。与控辩式庭审的要求距离较大。实行控辩式诉讼已是大势所趋，但在行政审判中纠问色彩仍然较重。法官常常不自觉地对双方进行纠问，而且纠问的重点常常是原告行为的合法性，违背行政诉讼关于对被告行为进行合法性审查的原则，甚至出现与被告一起审原告的情况。即使在辩论中，辩论的中心也往往不是行政机关行为的合法性，而是原告行为的合法性。作为被告的行政机关也不习惯与原告辩论，而仍以管理者的身份进行“纠问”，忽视当事人双方地位的平等性。证据规则不完善。行政行为合法性的举证责任应当由被告承担，但在审判实践中，一些法院违反法律规定，为行政机关具体行政行为寻找法律依据，甚至要求原告负举证责任。虽然在特定情况下，举证责任会转化到原告方面。最高人民法院关于行政诉讼法若干问题的解释对原告举证情形作了明确的规定，除此以外，不得要求原告举证。在质证认证中也存在问题，主要是当庭认证比例较低，审判人员之所以不愿当庭认证，主要是为以后处理留下余地。裁判文书说理不充分。行政案件裁判文书还存在公式化现象，尤其对行政机关败诉的案件，考虑诸多因素的影响，没有充分阐明判决理由，不能做到“让当事人赢得堂堂正正，输得明明白白”。二、深化行政审判方式改革的途径1、扩大行政诉讼收案范围、调整范围。随着依法治国进程的加快，行政诉讼的作用将越来越大。要充分发挥行政审判的职能作用，应当扩大行政诉讼的调整范围。在立法上，应当修改行政诉讼法的有关规定，规定当事人不服具体行政行为时，有权附带请求对抽象行政行为进行合法性审查。对不服鉴定结论的诉讼、部分虽非行政机关但具有行政管理职能的行为（如学校拒发毕业证书）纳入行政诉讼范围。在司法上，法院要加大行政审判权的介入深度，对行政行为虽然合法、但显失公平的，应当予以纠正，以维护社会正义。充分保障当事人的行政诉权。严格执行行政诉讼法，不予受理的应当发给当事人裁定书，当事人对此不服的有权上诉。当事人对法院在规定期限内既不受理又不下裁定的，可视为法院已经作出不予受理的裁定，当事人有权直接向上级法院上诉。法院对敏感性案件，亦应依法受理，促进依法行政。强化庭审功能。通过实行审判长选任制等形式，充分发挥合议庭职能，减少案件向上级法院层层请示、减少审判委员会讨论案件、减少院长直接拍板定案，提高当庭宣判率。同时，要提高行政裁判文书的写作质量，体现行政审判水平。建立符合行政诉讼特点的证据制度。完善行政诉讼的举证、质证、认证规则，强化被告举证意识，坚决杜绝行政机关事后补证。可以实行庭前证据交换制度，提高庭审效率，提高行政机关的证据意识减少一个案件多次开庭形象。创造良好的法治环境。人民法院要积极寻求各级党委、政府对行政诉讼的支持力度，进一步加大非诉行政案件执行力度。同时加大行政审判的法制宣传力度，对政府部门败诉的典型案例应当适当宣传，提高依法行政意识。提高审判人员的业务素质。努力建设一支高素质、适应时代要求、符合审判方式改革方向的行政审判队伍，从经验型向专家型法官过度，不断提高行政案件的审判质量。摘要：本文首先对英国、美国、法国、日本及中国依法行政的发展演进历史进行考察，进而分析总结出西方发展国家依法行政的共同演变趋势，在此基础上提出了对我国依法行政的启示。关键词：法治、依法行政、行政法治、法治行政、历史考察引言虽然依法行政已经成为当代中国官方和民间日常生活中不可或缺的话语，但关于“依法行政的历史考察”这样的论题学界几乎没有人给予必要的关注。其历史发展形成过程中的很多不确定性要素给探寻这个问题带来了很大的困难。困难大并不意味着就应放弃对它的研究。我们知道，依法行政不仅是现代法治国家所普遍遵循的一项法治原则，而且是各国据此原则所建立的一整套行政法律制度；不仅是现代政府管理方式的一项重大变革，更是现代政府管理模式的一场深刻革命。十七、十八世纪，随着资本主义商品经济的发展，资产阶级的力量日益壮大，他们不再满足于做君主的附庸，要求政治上的平等权利。一些资产阶级启蒙思想家提出了“分权与制衡”、“民主与法治”等一系列政治主张，英国的宪章运动、法国的资产阶级革命、1787年美国宪法的颁布等，主要资本主义国家都逐渐走过了从权力支配法律到法律支配权力的转换过程。新的法律支配权力的格局是以资产阶级启蒙思想家的政治主张为基础，通过资产阶级革命实现的，其核心就是人民主权，以代表民意的法律形式赋予权力并监督权力的行使，依法行政的观念由此产生并发展起来。笔者以为，依法行政首先应当是一种观念，进而才逐渐形成一系列的具体运行制度。这种观念形成的历史现在没有一个定论，但我们相信，它应当来源于法治的确立。在我们的分析过程中，也曾努力通过寻找到一个标致性的历史事件或一个代表性的历史人物来作为依法行政产生的源头，其结果却是相当困难的，以至于我们相信依法行政制度的形成历史可能是各种相关制度综合的一个结果，比如依法行政的发展历史与民主政治、法治观念、人民主权理论等都有相当的关系，我们甚至于想到，这个结果可能是很偶然的因素，介于此因，我们选择了这样的路径通过对各主要西方发达国家依法行政制度的形成发展历史逐一进行考察，以希通过这种实证分析方法所观察到的层面让读者从中得到一些有益的启示。再者，由于现代意义上的行政法是与依法行政同生同发展的，行政法的发展变化即是依法行政的发展变化，即依法行政与行政法在本质上具有同一性，是互动式前进的。所以，我们对依法行政的历史考察主要从行政法发展轨迹的角度切入。世界各国对依法行政的称谓有较大差异，英国称为“法治”或“依法行政”，美国将依法行政包括在“法治”原则之内，法国称为“行政法治”，德国称为“依法行政”，日本称为“依据法律行政”或“法治行政”，我国称为“依法行政”。以英美为代表的普通法系国家，承认行政法的存在较晚，其依法行政的历史演变轨迹形成了普通法系行政法的发展历史和特点；以法德为代表的大陆法系国家，承认行政法较早，其依法行政的历史演变轨迹形成了大陆法系行政法的发展历史和特点；日本早先深受法德行政法理论的影响，二战后又接受了英美法治传统和法律制度，其依法行政的历史演变轨迹形成了既与大陆法系、英美法系有联系，又与大陆法系、英美法系有区别的混合型特点。上述各国依法行政的具体制度既有鲜明的个性特色，又有深层次的共性特征。无论是差异还是共性，均有其深刻的历史渊源和国情基础，其不同的历史发展模式均符合各国国情，适应各国的民族传统、法律传统、政治体制及社会经济状况，是最适合本国的模式。笔者认为，研究依法行政的历史演变，尤其是上述法治较完备的国家的历史经验，必将有助于把握当今我国依法行政的发展方向。因此，本文拟以英、美、法、德、日及我国为考察对象。西方国家依法行政的历史考察一、英国在英国，依法行政是议会主权原则和法治原则在行政领域的应用。15世纪末至17世纪前期，英国处于都铎王朝和斯图亚特王朝前期，国内实行高度的君主专制，国王权力很大。这一时期的王权思想与法国行政法相当吻合，当时的枢密院（PrivyCouncil）星法院（StarChamber）就类似于后来的法国国家参事院和行政法院。星法院是普通法院之外依国王特权设立的和政府密切联系的特别法院，这个法院主要受理公法性质的诉讼，施用严刑保护国王利益，迫害持反对意见者，因此受到普通法院和法学家的反对。同时，由于星法院的不良影响，特别的行政法庭在英国人的心目中成了行政机关专横权力的象征。枢密院则是辅助英王行使立法权、行政权和司法权的最高政府机构。17世纪英国资产阶级革命时，普通法院和议会结成同盟对国王进行斗争议会取得了胜利，国王的特权受到了限制。结果，1642年废除了星法院和除大法官法院外的其他特权法院，1688年取消了枢密院的许多行政权力，全国只有普通法院受理公法关系和私法关系所发生的一切诉讼。在地方上，行政权力主要掌握在治安法官手中。治安法官同时是行政官吏和司法官吏，行政权和司法权不分，行政职务的执行经常采取司法形式。由于治安法官同时是行政官吏和司法官吏，所以中央对地方的监督主要通过法院来实施。在星法院未被撤销以前，中央对地方的监督主要通过星法院来行使，星法院发出提审状、禁止状和执行状等特权状，撤销治安法官的决定，命令治安法官为一定的行为或不为一定的行为，这些监督权属于行政诉讼的范畴。此外，枢密院可以对治安法官实施惩戒和撤职。在星法院被撤销、枢密院的行政权力被削弱后，中央对治安法官的监督完全由普通法院来行使。因此可以说，到1689年君主立宪制的确立，开启了英国由普通法院并适用普通法审理行政案件的传统，并建立起了近代意义上的依法行政。同时，“否认公法、私法之分对于英国法学家来说在实际上就成了传统”。118世纪是英国法治的全盛时期，普通法院稳定地发展了“越权无效”等司法审查原则并将之广泛地应用于议会新成立的法定机构，为其监督政府依法行政奠定了基础。19世纪，依法行政的发展与国家权力的扩张并驾齐驱。行政机构迅猛发展，继1832年的济贫法和济贫专员的出现，诸如公共卫生委员会和学校委员会等行使交叉权力的特别机构大量出现，70年代以后，建立了现代的地方行政当局、新式的中央行政部门和现代文官制度。普通法院随之将司法审查扩展地应用于对这些新机构和官员的控制。到19世纪结束的时候，传统依法行政在英国已经树立了稳定的根基。因此，没有公私法划分的传统、公民和政府之间的关系以及公民相互之间的关系原则上由普通法院适用普通法调整的英国，行政法不是一个单独的部门，也没有明确的行政法概念。英国法学家戴西（A.V.Dicey）在1885年的宪法研究导论一书中指出：在许多大陆国家中，尤其是法国，存在一种被称之为行政法（droitadministratif）的制度。这种制度建立在若干法律观念之上，迥异于我们英国普通法的基本原理，特别是我们一向所称道的法治原则（theruleoflaw），专就droitadministratif这一术语而言，英国法律词汇中尚未有对应物。仅以字面含义而言，“administrativelaw”算是最相称的译法，但是如果没有进一步的解释，英国的法官和律师们仍不知其为何物。在英国以及源于英国文明的国家（如美国），行政法的制度和原理在事实上尚未为人所知。2这就是戴西命题“英国不存在真正的行政法”。戴西之所以认为英国不存在真正的行政法，主要是因为他认为法国代表的“真正的行政法”是建立在公共利益、官吏特权及分权原则的基础之上的。具体为：1、行政法属于公法范畴，是调整政府与公民关系的特殊法律，这种法律有别于调整公民相互之间关系的一般法律；2、涉及政府或公共行政的一切行政案件由行政法院管辖并独立作出裁决，普通法院无权管辖；3、行政法和行政法院主要用于保护行政官员的特权和利益，普通法院无权对行政官员的违法行为进行监督和控制。3而这些都与英国的法治原则不相容，法治意味着：1、法律的至上性，一切独裁、特权、专横的自由裁量权均应予以摒弃，任何公民除非违法而不因其他情形受到惩罚；2、法律面前人人平等，行政官员执行职务的行为与公民的私人行为一样适用同一法律受同一法院管辖；3、宪法不是公民权利的渊源，公民权利是由普通法院的判例形成的，相反，公民利益是宪法的基础。4因此，从上述观点可以归纳出英国的依法行政是法治的一部分，它从“法律面前人人平等”这一信条出发，强调两条基本准则：1、行政官员同普通公民一样，遵守同一种法律（普通法）；2、服从同一种法院（普通法院）管辖。在此基础上，韦德（H.W.R.Wade）对英国传统的依法行政作了四项权威的概括：1、政府行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明其严格的法律依据，受到影响的人都可以诉诸法院；2、政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事；3、对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决；4、法律必须平等地对待政府和公民，政府不应当在普通法律上享有不必要的特权和豁免权。5根据戴西的上述观点，后来的法学家普遍认为，在不注重公私法划分的英国法律传统中，存在一种与戴西的法治和行政法观念相契合的“私法模式”的行政法6.这种行政法的性质之所以是私法性质的，是因为它试图将私法精神与规则适用于行政法，即行政官员因公务与公民个人产生的关系等同于公民个人之间的关系，遵守同一种法律，服从同一种法院的管辖。因此，这种行政法是一种以普通法为基础、以普通法院为中心的狭义的行政法，它排斥赋予行政官员广泛的自由裁量权和特权，主要是一种控制政府权力的法；这种行政法将自身的范畴限定为有关正当程序和司法审查的法律；这种行政法主要由宪法原则、判例和习惯组成，这事实上漠视或排斥委任立法、行政司法以及福利社会中“积极行政”领域中的法律问题。自20世纪开始，由于行政权力的加强，行政机关对各项活动的干预增多，行政法已逐渐被人们所承认和重视。戴西在其1915年发表的行政法在英国的发展一文中虽然仍坚持英国法治的优越性和他的法治理念不需要修改，但承认了英国开始出现行政法现象。7同时，一批年轻的学者也逐渐摆脱戴西学术观点的影响，认为英国存在行政法，并树立起了自己的行政法概念。詹宁斯（W.I.Jennings）认为行政法是关于公共行政的全部法律，是公法的一个部门，其内容除行政诉讼外，还包括行政机关的组织、权力、义务、权利和责任。8韦德（E.S.C.Wade）和布拉德利（A.W.Braolley）认为行政法作为公法的一个分支，是关于各类行政机构的组织、权力、职责、权利和义务的法律，或简言之是关于公共行政的法律。根据这一宽泛的定义，行政法不仅包括有关中央和地方政府结构的法律，而且也包括有关社会服务、公用事业以及各种基于社会的、经济的、环境的原因而对私人活动施加控制和管理的法律。并推导出行政法具有三个功能：1、以国家和整体利益的名义，由法律创设并赋予行政机构执行有关公共政策的权力，以促进政府任务的完成；2、调整行政机构相互之间的关系；3、调整公共事务中行政机构与有关个人或私人组织之间的关系。9由此可以看出，这是一种“公法模式”的行政法，并且关于其上述第三个功能的法律就是“私法模式”的行政法。这种行政法的性质之所以是公法性质的，是因为：它是有关行政的法，决定行政机关的组织、权力和职责；以行政秩序、行政效率、公共利益、公共服务为价值取向；倡导发展独立的公法体系和行政法院体制；强调政府管制和广泛的行政自由裁量权。“公法模式”的行政法，其理论的产生是20世纪英国行政法发展的必然结果。在20世纪初，为了缓和阶级矛盾，英国开始实行社会立法。在一战前夕，为了解决老年津贴、失业保险和国民健康保险等立法中所发生的争端，英国成立了一些行政裁判所。在一战中及战后，政府为了应付经济问题和社会问题，委任立法增加。这种情况引起了英国法学界中保守主义者的忧虑，他们认为委任立法和行政审判权侵夺了议会和法院的权力，违反了宪法的精神。1929年首席大法官G.休厄特（G.Hewart）发表了新专制主义一书，指出：英国正经历行政的法律虚无主义的危险，平衡宪法正遭受破坏，一个类似于古老斯图亚特专制政治的行政正在复兴并严重威胁英国传统的法治和个人权利。10在这种情况下，1929年，英国政府成立了一个由多方组成的部长权力委员会，调查和研究委任立法和行政审判权问题。委员会于1932年提出报告，承认委任立法和行政审判权是当代行政所必需，但是提出了一些改进意见。11这些意见后来促成1946年法律文件法和1947年王权诉讼法的颁布。二战后，由于政府对社会生活和经济生活的干预更加积极，实施社会安全立法。行政裁判所大量涌现，重新引起了法学界的讨论。舆论界对于政府在决定政策或解决行政争端时的调查程序也提出批评。1955年，政府成立了弗兰克斯委员会，研究行政审判与公开调查问题。委员会于1957年提出报告，认为：作为司法体系的一种补充，行政裁判所存在的必要性是不容置疑的；裁判所在程序上必须坚持公开、公正、公平的原则；对于行政裁判所的司法控制，无论是直接上诉还是通过特权令审查的形式，都应保持下来并有必要拓展和加强；成立一个由法律界人士和非法律界专家（占多数）组成的常设的裁判所委员会，作为经常性的一般监督机构监督各种裁判所的组织及其活动程序。12这些建议直接导致了1958年行政裁判所和调查法的颁布。弗兰克斯委员会的报告只是对行政裁判所和公开调查的改进提出意见，没有讨论这种程序以外的政府权力行使问题，也没有对公民因“不良行政”13而受到的损害提出补救办法。1961年，法学家国际委员会英国分会“司法界”任命了一个非官方的委员会，该委员会对这两个问题提出了一个称为“公民与行政”的报告，建议：除涉及重大政策外，人民有权对行政自由裁量问题向裁判所申诉，设立一个有普遍管辖权的裁判所受理申诉；设立议会行政监察专员，处理公民对“不良行政”的申诉。1967年，通过议会行政监察专员法，设立了议会行政监察专员。14自然公正原则是英国普通法长期以来发展出的关于公正行使权力的“最低限度”的程序原则。它包括两个原则：任何人不能作为自己案件的法官；听取对方的意见。这些原则不仅适用于法院和行政裁判所的司法权，而且也适用于行政权。早在20世纪以前，这一原则就构成了英国行政法最具特色和最活跃的一部分，但是从20世纪20年代到60年代初，这一原则在行政领域被严重削弱，因为，二次大战战时的紧急状态赋予行政机关许多不受该原则约束的特权，并且通过司法限制行政权以保护个人被认为是有悖于公共利益的。1963年上议院对里奇诉鲍德温15案的里程碑式的判决使司法自我节制主义转向司法积极主义，自然公正原则重新受到重视并广泛地适用于行政领域，此后，不受限制的行政自由裁量权的观点被完全否决了，程序正义的法律观念在行政领域有了可靠的司法保障。1976年英国法律委员会就司法审查的形式和程序提出了一个报告16，根据该报告，1977年通过了最高法院规则第53号令修正案对司法审查程序进行了改革：强调了公私法诉讼程序的划分，使得各种救济形式可以在统一的公法程序中达到“互相交替、互相补充”的效果；相应地保证了公共机构的效率免受不负责任的长期诉讼的影响。后来第53号令修正案又做了一些相应的修改。1973年英国正式成为欧共体成员国，这标志着英国行政法由本土化向世界化迈进。欧共体法主要是由行政法规则构成，欧共体是建立在行政法基础上的共同体，因此，欧共体事实上正在促进统一的“欧洲行政法”的形成。欧共体法对于英国国内法和法院具有直接效力和优先适用权。欧共体法对英国行政法产生了重大影响：1、英国行政法从本土化走向世界化，服从于统一的欧洲行政法；2、英国的议会立法受制于欧共体法和欧洲法院的司法审查，议会主权原则发生了变化，行政法宪政基础动摇；3、所有有悖于欧共体法的政府行为都能诉诸于欧洲法院进行司法审查，欧洲法院是最高司法审查机构；4、欧洲统一市场的形成和欧洲行政法的确立使传统的国内行政管制法发生了结构性的转向；5、基本人权原则、比例原则等新的行政法基本原则引入英国行政法。欧共体法并非是推动英国行政法国际化的唯一因素。1998年11月，英国颁布了期待已久的人权法，以国内法的形式明确赋予欧洲人权公约在英国实施的法律效力。2000年10月2日人权法正式生效，同日，欧洲人权公约在英国具有了法律执行效力。它们对英国行政法产生了重要影响，同时也是推动英国行政法国际化的重要因素。1、拓展了基本人权和对基本人权的保障；2、英国的议会立法受制于欧洲人权公约和欧洲人权法院的司法审查，议会主权原则发生变化，行政法的宪政基础动摇；3、基本人权原则、非歧视原则和比例原则等引入到合法性审查中，深化了司法审查的基础；4、如果欧洲人权公约所确认的基本权利受到侵害，依法在国内穷尽了救济程序后，可诉诸于欧洲委员会和欧洲人权法院。基本人权领域因公共侵权而引发的司法最终救济权已从国内转向国际。以上20世纪英国行政法发生的重大变革，导致了上述“公法模式”的行政法理论的产生，也使英国行政法的性质具有了二重性，即使英国的传统的私法性质的行政法越来越具有了本土特色的公法色彩，这也赋予了现代英国依法行政以新的意义：1、依法行政同时体现公私法两种规则和精神的治理，即既保持普通法院和普通法在保障个人权利方面的传统优势，也在必要的行政领域引入了公法规则以更好地体现行政效率和公共利益的要求；2、行政法制度在结构上和救济上体现公私法的二重性组合，普通法院和行政裁判所并存，私法救济和公法救济并存；3、形成英国行政法的规范主义传统和功能主义传统与红灯理论和绿灯理论两种基础观念，这是英国依法行政在制度模式和理论上的一大特色；4、在约束的主体、调查的领域、渊源上拓宽了行政法的范畴，使英国的行政法成为一个发达的综合行政法体系。由此，笔者认为，现代英国的依法行政原则的涵义有以下四点：1、“合法”。政府的行为必须遵守法律，具有法律依据。不得违反或超越法定的授权条款，不得寻求实现法外目标。2、“合理”。（1）政府的行为在实体上无缺陷，即不得欺诈、应考虑相关因素、具有理性；（2）遵守宪法和普通法确立的权力行使原则法律确定性原则，即政府的行为必须保持前后内在的一致性并保护由此产生的合法预期；平等原则，即同样的情形禁止不同对待、不同的情形禁止同样对待；（3）政府的行为不得具有压迫性。例如：地方政府要求房地产发展商无偿“捐出”部分土地以作“公用”，或要求发展商将房屋按政府规定的标准和租金（通常比市场价格低）租给指定的人。3、“程序正当”；4、“符合比例原则”。二、美国在美国，虽然行政法作为一种独立的法律制度在19世纪末才出现，但美国依法行政的历史却和这个国家的历史一样悠久。美国将“依法行政”包含在“法治”原则之内。“行政法”这一名称在美国出现已经是很晚近的事，1893年古德诺（FrankJ.Goodnow）出版比较行政法时，学术著作上才首先出现这个名称。然而名称的不存在并不表示在此以前美国没有行政法存在。在殖民地时期，美国就已经继承了英国的司法审查传统，对行政活动进行控制。1789年第一届国会成立时，通过法律设定行政机关，授予其立法权和裁决权。然而，在美国建国早期，政府的行政活动较少，行政法未引起注意；行政法没有被认为是一个独立的法律部门，而是附属在普通法之中，或是按其内容附属在其他法律之中。美国在建国以前，组建美国的13个殖民地曾长期受到宗主国英国的专制统治，因此美国人对专制统治充满恐惧。独立宣言中写道：“我们认为这些真理是不言而喻的：人人生而平等，他们都从他们的造物主那里被赋予了某些不可转让的权利，包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，所以才在人们中间成立政府。而政府的正当权力，则系得自统治者的同意。”17，这体现了美国人追求自由、反抗暴政的精神。同时，在美国建国时，自然法思想、三权分立理论以及法治理论都已深入人心，加之建国前殖民地相互独立的特定背景，这些都影响到美国建国时期对国家政体的选择，促使美国建立起一个权力有限并受到严格监督的联邦政府。联邦宪法和司法审查制度构成美国建国初期依法行政的基石，为美国的依法行政提供了基本保障。依法行政是美国宪法的要求，离开了宪法背景，很难对美国的行政法制度作出合理解释。美国宪法对政府依法行政的要求来源于对三权分立、联邦制、公民基本权利的规定。麦迪逊曾说：“立法权、行政权和司法权置于同一人手中，不论是一个人、少数人或许多人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，均可以公正地断定是虐政。”18美国宪法根据洛克、孟德斯鸠的分权理论及英国的政治体制，将立法权、行政权和司法权分别授予国会、总统和法院，三权相互制衡，以确保权力的合法行使。三权分立体制在以下三个方面确保了政府依法行政：1、立法机关创建行政机构和设定行政机构权力的范围；2、司法机关控制行政机构权力的行使；3、政府间的关系由法律调整，政府公务员依法管理。美国在国家权力的纵向结构上采用联邦制，联邦制决定了政府依法行政的必要：联邦政府和州政府都只能在宪法规定的权限范围内活动，联邦政府不能随意将自己的意志强加于州，州也不得行使属于联邦的权力，联邦政府和州政府的权限冲突由联邦法院依法裁决；联邦政府负有保障联邦宪法被忠实执行的义务、保障个人宪法权利的义务，当州政府的行为侵犯公民的宪法权利时，受害人可以向法院起诉以获得救济。美国的权利法案和第14条宪法修正案规定了公民享有的基本自由和权利，公民的自由和权利为行政权的行使确立了最低标准，即联邦政府及州政府的活动不得侵犯公民的基本自由和权利。对公民的自由和权利的保护决定了依法行政的必要。首先，它要求政府可以为某种行为和不得为某种行为；其次，它要求政府在行使权力时必须提供某种程序上的保障；再次，政府如果侵犯公民的自由和权利，公民可以通过司法审查获得救济。如果说联邦宪法是通过宪政体制的建立来确保政府依法行政的话，那么，司法审查制度则是通过法院的监督来保证政府活动的合法。美国在建国之后的近100年间，行政法的特点就是：市场加法院，或者立法加法院，行政机关的作用不占主导地位。即这一时期，美国行政法的中心是由法院按照英国普通法和衡平法的原则对行政活动进行司法审查。19这一时期，行政机关在社会生活中的作用不占主要地位，经济活动和社会活动主要不是由政府干预，而是由市场调节。法院根据合同规则、侵权行为规则和财产权规则对市场进行监督。在需要制定法律进行干预的时候，立法机关往往会制定详细的法律，直接规定公民的权利和义务。在法律遭到破坏时，由法院进行制裁以保障法律的执行。在官员违法侵害公民普通法上的权利时，法院根据普通法上的特权令和衡平法上的制止令、确认判决来约束官员的违法行为，同时也根据普通法的规则科处官员个人的赔偿责任。一般认为，美国法院的司法审查权是由1803年马伯里诉麦迪逊一案确立的，马歇尔大法官在该案的判决中表明：“任何一种法律如果与宪法相抵触，最高法院都有权把它宣告为无效，从而使联邦法院成为联邦宪法保护者。”20也正是这一案件使得联邦最高法院成为联邦宪法的最终解释者。该案除了其宪法意义之外，还具有重要的行政法意义。该案实际上是一个复审行政机关行为的案件，即要求行政机构发给原告委任状，履行一定的义务。马歇尔大法官在判决中也充分肯定了对行政行为司法审查的必要：“每个人受到侵害时，都有权争取法律的保护，政府的职责之一就是提供此项保护。国务卿不得剥夺他人既得的权利，如企图剥夺他人的既得权利，则他应向法院陈述理由。”21司法审查包括违宪审查和违法审查两部分。违宪审查根据宪法及其修正案，违法审查根据制定法、普通法及衡平法原则。行政机关的行为要符合制定法的规定，制定法没有规定的，要符合普通法和衡平法原则。行政机关必须在法律授权的范围内依法定程序行为，这是法院对行政行为进行司法审查的基础性原则。通过司法审查，可以纠正违宪行为，同时保障联邦政府和州政府各自在宪法规定的权限范围内活动；可以纠正违法行为，保障相对人的权益。司法审查是确保依法行政的最终屏障。美国行政法制度是随着行政权的扩张而逐步发展的。美国许多学者认为，1887年州际商业委员会的建立标志着美国行政法的开端。2219世纪60年代南北战争结束后，美国的工业开始迅速发展，工业化导致城市化以及社会各阶层的冲突等一系列的社会问题，对此，立法机关和司法机关无力应付。对于日益复杂的经济问题，立法机关也无力制定详细的法律进行控制。因而只有试图利用行政力量来解决这些问题。当时，首先需要解决的是铁路运输问题。美国从19世纪30年代开始兴建铁路，政府对私人修筑铁路采取支持和鼓励的政策。后来，铁路运输成为垄断性行业，采取垄断价格和歧视性的区别价格，这引起了农民和中小企业的不满，他们要求政府对铁路运输进行控制。最初是由州政府对铁路公司进行控制，但是铁路运输超过一个州的范围，州政府对此不能进行有效控制，只有联邦政府才能解决这个问题。结果，联邦国会于1887年制定州际商业法，建立了州际商业委员会控制铁路运输。州际商业委员会是美国的第一个独立管制机构，独立于总统，具有制定运输政策和决定运输价格的立法权，具有执行该政策的行政权，还具有裁决由此而引起的争端的司法权。在州际商业委员会建立以前，国会也曾授予行政机关委任立法权或委任司法权，但不是一个机关同时行使这三种权力。州际商业委员会是对传统三权分立体制的突破，是联邦行政组织的一个创新，开辟了联邦政府由不介入私人经营活动到控制经济的新时代，标志着美国现代行政权的扩张，在美国行政法的发展中具有划时代的意义。以后，美国陆续建立了60多个独立管制机构，解决了大量的经济和社会问题。独立管制机构自建立之是起就受到了反对，批评者认为这些机构违背了宪法的分权原则、限制了总统的权力。但是，由于独立管制机构可以摆脱政治影响、发挥技术优势，可以迅速对管理中出现的问题作出反应，可以以合议制的组织形式公正地行使行政裁决权，美国法院对独立管制机构采取支持态度。同时，法院也认识到对享有巨大权力的独立管制机构进行控制的必要性，因此采取严格的司法审查态度，防止其对私人权利的侵害。这一时期，由于传统的司法审查在适用时程序上受到很大的限制，不能适应行政机关权力扩张以后对权利救济的需求，普通法上的司法审查逐渐为法定的司法审查所代替，并且，法院在司法审查中采取严格的审查标准，要求独立管制机构行使权力必须符合下列条件：1、对私人科处制裁必须法律的授权；2、行政机关作出决定的程序，必须能够保证其决定符合授权法的规定；3、行政决定必须接受司法审查；4、行政决定的程序必须方便司法审查。23美国行政权力迅速扩张是在1933年至1946年期间，这一时期也是美国行政法发展的最重要阶段。1929年，美国爆发了严重的经济危机，直到1933年罗斯福当选总统，经济仍处在萧条期。为了摆脱经济危机，罗斯福总统推行复兴经济的新政。新政的主要内容是加强国家对银行、市场和农业的控制，实行最低工资制、社会保障制等