美国公共行政思想危机读书笔记.doc

美国公共行政思想危机读书笔记一读书笔记第一章 信心危机本章围绕着三个主题展开，既:公共行政研究的连续危机、作为范式问题的危机和公共行政的范式问题三个方面。(1)奥斯特罗姆指出美国的公共行政存在一种“信心危机”，也就是瓦尔多所提出的身份危机-“研究主题的性质与范围和研究、教学这一研究主题的方法都变得有问题了”。假如研究、教学和实践公共行政主题的方法都有了问题，那么专业就不也许对其所专长的会有多少信心。出现这种身份危机的因素是传统的公共行政理论所内含的范式局限性，传统行政理论与西蒙的组织理论已经不能用来解决危机，因此需要寻找一个全新的替代性的理论范式，即民主制替代范式。(2)一方面，公共行政实践的意义越来越大，但是，随着其越来越重要，受公共行政影响的人就会面临逐渐变差的处境，采用补救的行动会使问题更加严重，因此，作者认为下一代的重要任务是为公共行政研究奠定崭新的基础，既我们应当看到新的政治学和新的经济学、新的社会学将携手共建公共行政新领域重大新发展。第二章 美国公共行政的思想主流本章围绕着威尔逊、韦伯、古利克、西蒙等公共行政的传统理论来陈述作者的基本主张。（1）一方面威尔逊的理论预设认为，一位政治学家的重要关怀在于揭示“权利的真正保管人和重要的机制”，在任何政府体制内部总有一个权力中心，他认为美国宪法的“字面理论”基础是“权利平衡和得到适当调整的互相制约”，然而国会作为主导和控制性的力量，非常粗暴的否认了平衡理论和分权模式，但却很适合，并没有违反宪法所包含的自治原则。他认为制约和平衡对美国的政府体制中各种各样的决策结构之间顺畅且和谐的关系制造类障碍。“制约和平衡成功的把自己确立为现实，就在这一意义上他们被证明是有害的”，其核心定力是“权利越分散就越不负责人”（2）韦伯的官僚制中，准确、速度、知识、灵活、连续性、统一、严格的服从、摩擦少、物力和人力成本低，是严格的官僚制行政属性，但在继续考察官僚制组织完善有关的社会政治后果时，他指出了若干异常的论点- “哪里彻底实现了行政的官僚化，哪里所确立的权利关系的类型事实上是不可摧毁的”；“从单个官僚角度看，完善的官僚机器事实上是不可摧毁的”；“在对付充足发达的官僚机器方面治于人者与单个官僚同样无力”，韦伯历来没有试图解决有关他的抱负类型充足发展方面得出的结论所隐含的异常现象或者悖论。（3）古利克提出了“同质性原则”，即手段必须有助于完毕某一特定的任务，不同智能连在一起会混合生产要素，从而阻碍、损害净社会生产从而牺牲行政的技术效率；另一方面他提出要“重组行政首长”，并且概括了行政首长的工作POSDCORB,然后提出“丛林原则”，即每项活动可以根据重要的服务目的、运用的程序、接受服务的个人或客户、提供服务的地点进行分类；另一方面引入“控股公司”的观点，建议从事许多复杂活动的大型公司并不需要广泛的或者密切的协调，而只需要最松散型的中央协调权威；最后“一个主子”观念认为，并不是所有的政府活动都可以根据一个单一的组织计划适当的部门化，可以选择不同的基础来部门化。（4）西蒙则运用效率标准作为工具，他坚持事实-价值二分法，批评性的考察了传统上认可的行政原则，并说明这些原则并不必然是对的的，他批评古利克回到了命令统一原则所提供的避难所，放松命令统一原则或许会导致一定限度的不负责任和混乱他强调了行政组织的重要性，但只关心组织安排，他自己的组织理论限制了他的挑战的理论影响。第三章 当代政治经济学家的研究本章围绕人的模式、事物的结构和决策安排等相关章节展开，重要说明当代政治经济学家著作中所内含的替代范式。（1）“人的模式”中一般涉及自利、理性、信息、法律与秩序以及最大化策略的选择，大多数政治经济学家研究的基础往往是明确的人性模式，他们采用一种方法论的个人主义，在分析时故意识地运用代表性个人的或者一组代表性各人的视角人们总是会采用最大化策略，假定个人将会在不拟定情况下追求最大化，在这种情况下，最求最大化策略而缺少有关所有方案之知识，缺少学习成本以增长最大化也许性的个人也会采用行动。第一节 事物的结构政治经济学假定“理性”、自利的个人追求最优策略，将面临各种各样的情景。内在于不同情景的事物结构的特色可以概括为相对可分性或者不可分型。单个的个人通过占有、互换或者使用来控制事物的限度是确立其可分或者不可分的重要标准。任何决策情景所涉及的事物都可以从纯粹私人事物到纯粹公共事物排序。排他性、共同使用、可度量性、显著性或者其他属性可以运用于概括不同类型的物品。（2）第二节中政治经济学家研究的基础是这一假设，假如要增长社群个人的福利潜力，追求最优化策略的自利的个人规定适当的决策规则或者决策安排来解决不同结构的事物,没有任何单一形式的组织是适合于所有情形的。“个人选择”中，个人自由的为自己作出决定来追求个人自己的利益时，就发生了个人选择，个人选择是市场的特质，其发生的唯一条件是某些个人自愿的批准与别人签订协议或者协议互换某一物品或者采用某种行动，假如每个人自由地为自己决策追求自身利益涉及共同财产资源或者公益物品，就会出现严重的问题；官僚制组织中的等级制规定在适当行动的选择下面下级服从上级的命令，假如不服从则受处罚或者处罚，当官僚制组织原则运用于公益物品和服务提供的场合时，大量潜在的制度缺陷或者制度失败根源就变得显然了。自主治理公共公司的宪则，主张选择适当的决策规则，以用于在涉及合理优化条件下公益物品和服务提供有关的社群成员之间配置决策权能。根据基本决策规则，允许在可批准的决策规则内有效表达社群偏好，就可以通过等级控制组织可以反映对社群偏好的生产过程来实现任何可以实现的经济优势。多组织安排主张只有存在多层次的政府，以及更多数量的政府，才干避免管辖界线之间以及集体物品界线之间的大量鸿沟强调充足交叠的管辖和充足分散的权威由于不同层次的机构组织存在，可以满足不同层级的机构、选民利益需求。官僚制组织、个人选择、官僚制自由公司以及多组织安排等四种制度安排可以同时并用，并且通过适当的选择充足运用各个方案的优势，形成某种类似于微观经济学中所说的消费者均衡状态。第四章 民主制行政的理论：被抛弃的选择 本章重要探讨民主制行政，作者运用政治经济学家的眼睛来思考威尔逊的范式选择，分为三个章节：一些异常的思绪；汉密尔顿和麦迪逊的民主制行政理论；托克维尔对民主制行政的分析。 （1） 威尔逊、白哲浩和霍布斯推从单一权威中心，韦伯认为民主制行政不是取代官僚制行政的有活力的选择，他细述了民主制行政的局限，说他只能运用于地方组织或成员数量有限的组织，民主制行政被看作是“边际类型的事物”，而不能被看作是“任何典型的（或普遍的）发展进程的历史性出发点”，他不能设想，民主制行政可以和官僚制行政一起成为民主社会公共行政组织的可选择的模式。而托克维尔反对这种观点，他运用韦伯所界定的官僚制行政特点，稍作修正，我们就可以认为民主行政的基础，一是每个人都有资格参与公共事物解决；二是所有重要的决定都留给所有社群成员和代表；三是把命令的权利限制在必要的较小的范围；四是行政机关的地位从主子的行政机关变成公仆的行政机关。假如具有这些特色的公共行政可以在遵循理性法律规则的法律秩序之内运作，可以像官僚制行政那样有效的提供公共服务，那么就不必把民主制行政看作是“边际类型的事物”。（2） 汉密尔顿和麦迪逊所用的民主一词的意义比我们今天所使用的要狭窄，汉密尔顿认为“执行部门的活力是良好政府定义中的重要因素”。他认为执行部门的统一性是有助于其活力的首要因素，在他看来执行部门批准的思想是行政建制由一个人组成的行政首长控制。汉密尔顿在国防、内部安全及征税问题上，进一步论述了公共行政。 汉密尔顿分析国防问题时把国防问题看作是各州共同面临的问题以及自治的原则，都彻底的植根于复杂的民主决策结构，这种自治原则与民主行政特质高度吻合。（3） 托克维尔重要关心他称之为美利坚“共和国”的政治组织条件，他关心的重要是美国各州以及每个周内的政府体制，他不太关心全国政府的构造以及它在美国社会中的地位。他结识到美国的自制传统先来自乡镇，然后占据各州，最后塑造了全国的宪法；每个州的政治和行政事务的特质是“中心在三个行动的焦点上”：乡镇、县和州；在每个层级的政府单位中重申自治原则，意味着公共行政是有限的，使集权和等级制保持在最低限度通过交叠管辖和权利分散的体制，民主制行政获得了一种稳定的形式，从而提供了一种公共行政组织的替代结构，民主制行政并不必然只局限于成员数量有限的地方组织，并不是“边际类型的事物”。第五章 选择未来本章围绕范式选择的机会成本、塑造和重新塑造知识和不同政策分析取向的运用进行论述，新的设计为当前的一些公共事物问题提供了新的补救，假如我们相信新的补救方法将超过旧的方法，我们就可以重新设计公共行政的研究和实践，以解决当代危机的选择。（1） 范式选择的机会成本。本章第一部分分析了范式选择的机会成本。威尔逊的与联邦党人提出的是两种不同的设计理论。威尔逊的理论源于霍布斯，认为必须要有一个终极的权威，要有单一的主权者来掌权，因此拒绝了联邦党人的以权威分散、权力分立为基础的设计理论。美国人的制度设计初衷与威尔逊的并不相同，威尔逊运用自己的理论来进行评价，是不合道理的。“运用一个设计理论评价以另一个不同的设计理论为基础的体制的特质，会导致深刻的误解。运用一个设计理论来改革以另一个不同设计理论为基础的体制会产生许多不可预料的、代价昂贵的后果。”（2） 研究、教学和实践公共行政的人，必须对构造和改革人类社团之条件与结果之间本质关系问题有一些基本的答案，霍布斯的主权理论和美国限权宪法的理论都是以若干共同的初始假设为基础的，把社会组织看作是植根于可实行的法律关系结构的，政府的重要特性是其实行法律的权利；此外霍布斯对政治不平等问题提出了不同的解决办法，他认可绝对的不平等，认为这是国家组织必要且充足的条件，国家必须有一个命令的权利，假如国家要维持和平与稳定，就必须有一个单中心的权威，它可以行使绝对的主权，和平是代价的服从，主权是高于法律的；另一方面提出了八条民主制行政范式的基本原理，民主制行政理论并不排斥官僚制行政理论，但是接受民主制行政理论，的确意味着拒绝这一观点，即官僚制行政理论对于所有类似的政府都是唯一良好行政的理论。（3） 本章前两部分的内容重要是理论上的抽象的探讨，在第三部分中将两种行政研究的不同取向运用到具体的政策实践中去进行分析。一方面是地区性的制度安排举经济发展委员会的报告为例，遵从威尔逊范式，报告不仅忽视官僚制的制度缺陷、目的置换和机能失调，并且成本过高，不切实际.实践中的民主范式提倡权利的分立和交叠管辖，“最优规模随着所提供的不同公益物品和服务所内含的不同效应范围边界而不同，在这些条件下，只有通过交叠管辖的多机构来实现最优”。“由可以解决多种社群利益的管辖权构成的城市公共经济内部运作的多种公共机构之间对抗性的竞争”，也可以实现效率；接下来是全国性的事务分析。传统模式集中于加强总统权力，这不仅没有必要且弊端重重：额外成本过大，易造就一些战争和危机的政治饰词导致政府绩效危机和信任危机，民主制行政理论从结社学角度出发，关心决策权能的分派，这样有关的个人就可以行使裁量权来运用可以获得双边互利的共同机会。第六章 美国政府连续的宪法危机本章围绕着美国政府的宪法危机展开，从“水门事件”的发生所引发出的一系列问题论述，揭示了美国宪法所规定的立法、行政、司法，三权分立互相制衡的规定没有得到真正的贯彻。 （1）一方面“水门事件”是美国历史上最不光彩的政治丑闻事件之一，为取得民主党内部竞选策略的情报，以美国共和党尼克松为代表的竞选班子闯入位于华盛顿的水门大厦的民主党全国委员会办公室，在安装窃听器并偷拍有关文献时，当场被捕，这揭示了美国公共行政的思想危机不仅仅是公共行政自身的危机，还涉及到宪法方面的危机“行政重组法”使总统获得了更大的权利，同时为寻求加强行政权力的人提供了广泛的机会，为行政部门提供了实质性的立法权利，行政重组是控制政府实行机器的关键，法律依靠实行机制才变得有效，否则，法律自身只是“言词”。因此第2号重组计划包含着重要的法律设计，剧烈的改变了美国的宪政体制,根据附设的重组计划在执行部门内部设立的行政司法体制也可以置换司法权力，对政府重要职能部门的控制也完全在执行机构内部。（2） 美国向伊朗出售武器被揭露，从而导致里根政府严重政治危机，“伊朗们事件”的爆发成为国会听证会和司法程序的焦点，这一问题又涉及行政权利和特权，扩大行政权力总是牵涉到对权利限制的考验。在立法和行政规则的制定方面，国会在所有治国事物方面成了立法权威的终极来源，立法的理由是确立应用于执行权威行使的公共法律标准。然而，越来越强的趋向是国会依靠最松散的措辞，如“清洁的空气”、“纯洁的水”，然后把规则和条例细化的任务分派给执行机构。行政重组法意味着主线性的规则制定权转移到了执行部门，规则制定权转移到执行部门，这意味着法律不再被规定把公民当作选民看待的人所制定，相反职业或者行政的标准变成了至高无上的标准，是实行者而不是通过治于人者的批准设定执行的标准。类似的问题也困扰着司法系统，一方面，放弃司法责任，另一方面剧烈的扩大司法权利，这种做法使在宪法上完整的美国全国政府变成了政府的立法和执行部门之间的互相迁就，任何方都不再提对国家权力进行适当宪政制约的基本问题，这或许需要通过宪法修正程序在主线上变革美国的宪法，“修补”宪法是不够的，除了司法审查之外，还需要设计其他平衡机制。第七章 思想危机及其他本章回到了思想挑战，这一挑战把各种思想危机摆在我们面前，要搞定这些危机，有必要拓宽我们的研究前沿，结识不同层次的分析，探讨更深层次的有关人类社会秩序本质与构造的问题。（1） 当我们思考人类社会的行政体制及其有关治理体制时，有必要明确考虑多层次的分析，这些体制是在合作、竞争、冲突以及冲突解决程序中运作的，而不是通过居高临下的官员等级结构的命令和控制来运作，任何这样的治理体制，都依靠进一步区别不同层次的分析，它们分别应用于宪政选择、集体选择以及操作层次的分析。当政策分析家只关心“政府”应当做什么时，他们也也在做两件事。一方面，他们忽略了立宪层次的分析。另一方面，他们预设终极的权威在“政府”手里。公共行政研究只关心管理，这忽略了制度分析的整个领域，也忽略了如何构造适当的制度安排来实现社群关系所包含的各种势力间的双利关系。单一的权利结构通过从属于具有官僚制特色的命令结构的支配体制运作。相反，多中心的治理体制的特性则是通过合作、互相竞争方式运转，冲突以及冲突解决产生的结果出现在组织内以及组织之间的领域里，这些领域与我所说开放的公共领域是同等的。（2） 一方面，我们有必要结识到治理体制可以植根于不同的概念，这些概念可以表现于不同的制度安排中。概念和有关结构归置在一起所塑造的可以看作是一种宪政秩序。最先要获得和专家的这类技能不是管理。最重要的技能必须是与人类构建互相尊重、互利生产性工作关系的方式有关的技能，人们在构建互相尊重、互利生产性工作关系时所做的工作属于立宪分析层次和宪政选择，这一进程是人类努力的重要因素。新观念即理论创新从未充提成熟过。相反，人类需要准备学习新观念运用的经验。仿照伍德罗威尔逊的话来说，拒绝从卓有学识的权威作家那里得到指导是做不到一切的。相反，人们有必要仔细关心参与新实验设计者所提供的概念和解释。另一方面，把治理体制看作是宪政选择的实验，可以启动有关不同人类社会秩序构造研究的新领域。二个人观看感受及爱好所在在看完文森特奥斯特罗姆的美国公共行政思想危机之后，我们可以明确的知道奥斯特罗姆引入了当代新政治经济学的研究方法，通过制度分析和公共选择的视角重新审阅了公共行政的范式选择。奥斯特罗姆提出，官僚制行政模式并非公共行政的唯一也许，民主制行政也是可供选择的机会。他认为，从官僚制行政走向民主制行政，是一场公共行政领域“哥白尼”式的范式革命，意味着人类社会由浅层的政治选举民主迈向深层的行政管理民主，同时也是消除公共权力异化和促进公共生活回归的重要途径。对于中国这样一个具有悠久科层制管理历史、行政权长期支配社会的国度，奥斯特罗姆的公共行政思想具有重要的启示意义。以战后公共行政的思想危机为研究缘起，通过对行政学身份危机的探寻，奥斯特罗姆指出要使公共行政学摆脱自身的学科危机，使公共行政的理论有益于公共行政的实践，必须重新反思以官僚制行政理论作为经典范式的传统公共行政学。鉴于这一危机自身具有主线性的特点，不也许借助于原有学科范式内的修补加以解决，必须在此之外开辟新的研究进路。在此基础上，奥斯特罗姆通过引入新政治经济学的视角，在制度分析和制度选择的视角下，重塑了以复合共和制和自治理论为基础的民主行政理论，进而提出了多中心一自主治理的民主制行政范式。我个人对奥斯特罗姆所提出的多中心的民主制行政范式抱有极大的爱好，但限于自身的知识储备和专业能力的局限性，因此查阅了一些论文和文献，了解到了一些基本理念和观点。多中心意味着无中心，也就意味着反对权力的垄断和集中化。多中心治理体制存在多个决策中心，它们在形式上是互相独立的，那些在城市地区权力分散和管辖交叠的治理模式，在多中心理论看来事实上是一种充满竞争的、富有效率和活力的模式。假如用传统的公共行政眼光来看这种形式上紊乱的、反复的治理体系，必然认为它是低效率的。传统行政学理论认为，提高效率需要强化层级节制、权责界线清楚，同一件事情必须交给一个部门完毕，故而传统的治理方式可以当作是单中心治理。在多中心的治理机制中，正需要借助多样化权力和政府单位，以解决不同范围的公共治理问题。这表白公共问题的解决不必事事依赖“中央机构”，解决冲突的非中央机构同样存在。同时，对于许多公共治理问题来说，需要权力或政府之间通过合作、协商、谈判而不是简朴的行政规划和命令来解决。多中心体制意味着自组织能力。多中心这一术语正是概括了这样的交叠生产层次和多个领域政治互动中的治理智慧。因此，可以说多中心治理提供了一种结识公共管理问题的新知识。 官僚机构的集权有其优势，但也有其重大的缺陷;分权可以避免其中的缺陷，特别是减少所需时间和地点信息的成本，但是实践表白，分权努力并不能实现预想中的成果，并且行政分权往往由于策略成本迅速提高，即高水平的规避责任、腐败和寻租活动，而使得情形比分权前还要糟糕。这使得人们不得不终止分权的努力，重新走向集权。奥斯特罗姆认为，这一问题发生的制度因素就在于，无论是集权的还是分权的制度安排，其制度结构事实上都是单中心的。对于多中心治理结构的优点，如下所示：一方面，多中心治理结构为公民提供机会组建多个治理当局。每一个政府也许会在特定地理区域的权限范围内行使重要的独立权力去制定和实行规则。每一个政府一方面是一个供应单位。一些供应单位也许组建它们自己的生产部门，可以选择与其他国家或次国家级管辖权内的公共机构签订协议，或者与生产特定物品和服务的私人公司签订协议。从多个生产者中选择使得在基础设施的开发和维护活动所涉及的一个或多个设计、建筑、维护和运营服务中运用多样性的规模经济成为也许。另一方面，在多中心体制中，不同政府单位行使权力的本质差异极大。其中一些具有一般目的的权力向一个社群提供内容广泛的公共服务。此外一些是特殊目的的职权，它也许仅只提供例如灌溉系统或道路系统的运营和维护这类服务。这些政府单位的多样化功能意味着个人同时在几个政府单位中保有公民身份。再次，在单个政府单位行使独立权力的地方，每个行政官员独立于其他层级的权力控制。一个管辖单位的官员不能对其他管辖单位的官员行使上司的权力，因此不能控制他们的权力运营。定期选举给人民提供机会去选择他们相信能为其管辖单位提供良好物品和服务的官员。虽然奥斯特罗姆的公共行政思想是美国行政学研究的产物，但他的阐释分析又是与世界性的公共行政理论研究密切联系的，其中很多问题也成为中国正在面对的，行政改革理论和实践的轨迹也有诸多合辙之处。因此，有必要结合中国的行政学研究探索奥斯特罗姆公共行政思想的启示意义。三其理论的局限性之处 奥斯特罗姆对于官僚制行政的批判虽然异常锋利且不乏深刻指出，但他对民主行政理论的阐述比较宏观和抽象。事实上，他并没有对多中心治理结构提出具有普遍意义的制度设计图景，对于民主行政的具体运营机制讨论也比较少，这限制了他的理论的现实意义。 再次，多中心治理也有其非民主性。奥斯特罗姆在批判传统官僚制自上而下的层级模式时，提出了多中心治理的替代性选择，并以此为理论落脚点。正如法国学者皮埃尔卡蓝默所言，“参与民主或民主参与自身是一种理论短视，并且这类参与恐怕也仅能改变代议制民主机制的皮毛，当公共权力希望以他们指订的计划联合起公民而得不到回应时自然会为之感到遗憾”。 最后，多中心治理对公民抱有过度抱负化的设想。从实践而言，公众并非其所盼望那样，长期保持充足的政治热情参与众多的行政管理事务。特别在当前消费主义文化的价值趋势下，公众未必能保证持久的政治关注。即使就美国而言，虽然绝大多数美国公民并未出场但也并未缺席，但也主线无法使公民时刻都对于那些与个人利益并无直接、主线关系的事务表现出强烈的参与热情。