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河南省开封市体育中心PPP项目案例分析
一、项目概述
1、项目基本信息。开封市体育中心是河南省PPP推介项目，开封市首批政府和社会资本合作（PPP）重点推介项目，开封市十项民生工程重点项目。项目总投资约13亿元，总建筑面积约12.8万平方米，主要建设内容为体育场、体育馆、游泳馆、全民健身综合馆、室外场地和动力中心。

2、 项目产出说明。项目拟建设“设施齐备、功能完善、服务优质、管理一流”的大型综合性体育中心，建成后将成为开封市又一新的标志性建筑，可举办（承办）省级综合性运动会和国际、国内单项比赛，并可满足项目公司“以体为主、多元经营”的服务需求。

二、项目信息
1、项目运作方式。项目具体运作方式为BOT(建设—运营—移交），合作期限为20年（建设期3年，运营期17年）：
（1）市政府授权市体育局为项目实施机构，市体育局通过公开招标程序择优选定社会资本；
（2）中选社会资本和政府方股东共同出资组建项目公司，政府方股东出资比例为30%，中选社会资本出资比例为70%；
（3）市体育局与项目公司签署PPP协议，由项目公司负责本项目场馆设施的投融资、建设、运营维护和管理；
（4）项目设施的所有权归市体育局所有。运营期内，项目公司以资产租赁方式取得项目设施的使用、收益权；
（5）运营期满后，项目公司将项目设施无偿、完好地移交给市体育局。

交易结构图
2、项目融资结构。根据可行性研究报告，本项目投资估算（不含土地费用和建设期利息）为105000万元，其中建筑安装工程费为81184万元，工程建设其他费为6779万元，基本预备费为7037万元，体育工艺设备费为10000万元。根据评估参考价，土地费用约16000万元和建设期利息一并计入项目全部建设成本。
项目建设资金由项目公司负责筹措，其中项目资本金为项目全部建设成本的20%，由项目公司股东按出资比例以货币方式共同出资；项目融资为项目全部建设成本的80%，由项目公司通过银行贷款等合法方式筹集。为进一步优化融资结构、降低融资成本，本项目约定：政府方可通过申请国家专项建设基金、引入政策性基金等方式筹集部分项目建设资金，充分利用国家融资支持政策、实现融资渠道的多样化。
3、项目回报机制
（1）项目公司。本项目属于准经营性项目，项目回报机制为可行性缺口补助，项目公司获得的收入来源包括：
1.使用者付费收入。使用者付费收入即项目公司获得的场馆运营收入。运营期内，鼓励项目公司在遵守适用法律和PPP协议约定前提下，通过“以体为主、多元经营”提高运营效益。同时，市政府指定的政府方股东为专业从事文化旅游投资开发的国有公司，可凭借其优势资源促进体育与文化、旅游等业态的深度融合，带动项目运营业绩发展和运营效益提升。
2.财政补贴。建设投资补贴是政府根据项目建设绩效考核结果，综合考虑自有资金和融资资金的合理回报，在运营期内对项目公司承担的建设投资成本提供的补贴。运营差额收益补贴是政府对市场培育前期（运营期第1年至第5年）项目公司运营收入（含免费低收费开放补助）不足以弥补运营成本（不含大中修费用）及合理回报的差额部分提供的补贴。免费低收费开放补助是对满足《国家体育总局、财政部关于推进大型体育场馆免费低收费开放的通知》（体经字〔2014〕34号）的规定向公众免费低收费开放的大型体育场馆，政府根据《大型体育场馆免费低收费开放补助资金管理办法》（财教〔2014〕54号）对项目公司提供的补助，补助标准合计为480万元/年。
（2）政府方。政府方可从本项目获得的收入包括：
1.运营合理收益分成。运营合理收益分成是对市场成熟期（运营期第8年至第17年）项目公司运营收入（含免费低收费开放补助）高出运营成本（不含大中修费用）及合理回报的运营合理收益，政府方股东按出资比例从项目公司取得的收益分成。
2.项目资产租赁费。运营期内，市体育局以有偿租赁方式将项目资产（土地使用权及地上建筑物）整体提供给项目公司使用，项目公司向财政缴纳的租金。
3.其他政策性奖补收入。合作期内，开封市体育中心PPP项目申请获得的各类政策性奖励、补助资金均归政府所有。
4.运营超额收益分成。项目公司当年的运营收益超出运营合理收益最高值30%以上即定性为运营超额收益。运营超额收益按累进制进行分配，政府方股东的运营超额收益分成比例由10%逐级上升至90%。
4、绩效考核体系。项目绩效考核体系由建设绩效考核、运营管理综合考核和免费低收费开放考核等三部分构成，从而形成全生命周期、全方位的绩效考核体系。

（1）建设绩效考核。建设绩效考核是对项目设施建设质量与运营维护质量进行的考核，由建设期考核和运营期考核两部分构成：建设期考核包括工程质量、建设工期、安全生产和投资控制等四项指标，考核结果与建设投资补贴的80%挂钩；运营期考核参照国家体育总局发布的《大型体育场馆基本公共服务规范》，包括场馆设施、安全设施、环卫设施、交通设施等四项指标，考核结果与建设投资补贴的20%挂钩。
（2）运营管理综合考核。运营管理综合考核是对项目公司运营管理情况进行的绩效考核，参照国家体育总局发布的《大型体育场馆运营管理综合评价体系》执行，考核指标包括场馆开放、运营管理、综合效益等。运营期前5年，运营管理综合考核结果与当年运营差额收益补贴金额挂钩；第6年至第7年，市体育局有权根据当年运营管理综合考核结果，从项目公司提交的运营维护保函中提取相应金额；运营期第8年至第17年，运营管理综合考核结果与当年运营合理收益分成金额挂钩。
（3）免费低收费开放考核。免费低收费开放考核是对项目公司免费低收费开放情况进行的绩效考核，考核标准按照《国家体育总局关于推进大型体育场馆免费低收费开放的通知》（体经字〔2014〕34号）、《大型体育场馆免费低收费开放补助资金管理办法》（财教[2014]54号）相关规定执行，考核结果与当年免费低收费开放补助金额挂钩。
三、项目实施过程
1、项目组织结构。为加快政府和社会资本合作模式的推广运用，开封市政府成立了政府和社会资本合作模式推广运用工作领导小组（PPP领导小组），统一协调部署全市政府和社会资本合作模式推广运用工作。开封市政府授权开封市体育局作为本项目的项目实施机构。项目实施机构主要负责项目的具体实施，包括实施方案编制和报批、特许经营协议的编制、组织政府采购、谈判与协议签署、项目执行和项目移交等工作。
2、项目实施进度

四、项目特点分析
1、重视运营，改变以往“重建设、轻运营”的局面。
（1）设计文件充分考虑后期运营需要。本项目设计文件充分考虑后期运营需要，在确保满足体育赛事使用要求的基础上进一步优化。同时，允许社会资本参与设计评审、提出优化建议，确保本项目建成后可满足项目公司的运营使用要求。
（2）强调“建设运营一体化”。本项目采用BOT运作方式，改变体育场馆过去“BT”建设+委托运营的传统方式，强调“建设运营一体化”，将“建设运营一体化整合程度”作为评审内容，且建设投资补贴支付年限与运营期限保持一致，建设投资补贴的20%与运营期内项目设施维护质量直接挂钩，实现项目建设与运营的长期充分整合。
（3）社会资本的选择侧重运营能力。本项目前期以国内知名的体育场馆运营商为重点对象，积极推介项目信息，与多家运营商进行了充分的沟通洽谈。
项目招标文件中对社会资本的“场馆运营业绩”、“运营专业人员”等运营相关能力进行重点考量，并在评分中赋予较高的分值权重。项目PPP协议中对项目公司的运营管理也提出了较高的绩效考核要求。
2、组织多次市场测试，完善方案，提高项目吸引力。本项目实施过程中先后组织四次公开市场测试，就项目运作方式及合作期限、项目回报机制、土地供应方式、项目资本金比例、项目公司股权比例等核心边界条件，广泛征求市场意见，确保项目方案符合市场要求、实现与市场接轨。通过市场测试，项目方案策划更为合理、更具可操作性，对社会资本的吸引力大大增强，为项目后续顺利实施奠定良好基础。
3、合理设计土地供应方式，降低项目交易成本。根据国家法律规定，本项目可采用出让或划拨方式供应土地。本项目合理设计土地供应方式，由市体育局以划拨方式取得项目用地的土地使用权并拥有项目资产的所有权。运营期内，市体育局以有偿租赁方式将项目资产租赁给项目公司，确保项目公司合法获得项目资产的使用权、收益权。
通过上述合理安排，使得本项目产权清晰，交易成本大大降低：（1） 划拨方式土地成本低，降低项目投资并减少政府财政支出；（2）本项目体育场馆为体育部门（市体育局）所属大型体育场馆，可享受免费低收费开放补助，减少地方政府财政补贴支出；（3）项目公司无需缴纳房产税和城镇土地使用税，运营成本大大降低，运营效益明显改善；（4）项目资产租赁费通过公开招标方式确定，并由市体育局上缴财政以抵交土地出让金，增加了政府财政收入。
4、允许政府引入其他资金，进一步优化融资结构。本项目允许政府通过申请国家专项建设基金、引入政策性基金等方式为本项目筹集部分建设资金，进一步拓宽项目融资渠道、优化项目融资结构、降低项目融资成本。同时，坚持“激励相容”原则，政府引入基金后，因占用社会资本出资额度导致社会资本投资收益下降，政府将给予社会资本一定补偿，确保社会资本的参与积极性，实现多方共赢。
5、场馆大（中）修费用由双方共担，强化项目公司责任意识。目前，国内多数体育场馆处于运营亏损状态，运营收入不足以弥补日常运营成本，场馆大（中）修费用则全部由政府承担。本项目场馆大（中）修费用由政府和项目公司按约定比例共同承担，政府承担比例为场馆大（中）修费用的90%；项目公司承担比例为场馆大（中）修费用的 10%。鉴于项目公司负责项目场馆设施的投融资、建设、运营维护和管理，由项目公司承担一定比例的场馆大（中）修费用，将完善项目激励机制，增强项目公司责任意识，提高项目场馆设施建设和维护质量。
6、运营实现“风险共担、收益共享”，同时避免社会资本获得暴利。本项目基于体育场馆运营“前期亏损、后期可实现收益”的客观规律，重点完善项目回报机制，实现项目运营“风险共担、收益共享”：运营期前5年，政府以前五年运营差额收益补贴为限承担项目运营亏损，通过招标竞价实现政府风险可控，其余运营亏损由社会资本自行承担；运营期第8年至第17年，政府方股东按出资比例参与项目公司运营合理收益分配，并通过招标竞价确保政府方股东获得稳定的合理收益分成，其余运营合理收益由社会资本自行享有。为避免社会资本获得暴利，本项目进一步约定了运营超额收益分成机制，项目公司取得的运营超额收益由政府方股东和社会资本按累进制进行分配，避免社会资本获得暴利。
7、健全绩效考核体系，考核结果与补贴金额直接挂钩。本项目建立起由建设绩效考核（包括建设期考核和运营期考核）、运营管理综合考核和免费低收费开放考核等构成的绩效考核体系，实现对项目全生命周期的绩效考核。同时，绩效考核结果与政府支付的各项补贴金额直接挂钩，充分体现PPP项目绩效付费原则，形成科学有效的激励约束机制，激发社会资本提高管理水平、改善服务质量的积极性和主动性，确保实现政府预期目标、充分保障社会公众利益。
五、参与主体之声
1、政府（开封市体育局）之声。本项目采用PPP模式，引入社会资本负责项目场馆设施的投资、建设，加速建设步伐，解决开封市公共体育设施短缺的现状，使开封市的城市功能更加完善，城市品位进一步提升，为开封市建设河南省新兴副中心城市、“四个开封”奠定良好的硬件基础。通过市场化运作，不仅缓解了政府对本项目的当期投资压力，而且解决了政府在体育场馆投资、建设和运营管理中面临的诸多问题，实现政府从公共服务的提供者向监管者的角色转变，促进政府建立有效的监管机制、大幅提升管理水平。此外，本项目创新体育场馆运营机制，充分利用社会资本在市场化运营方面的管理优势和丰富经验，解决场馆运营难题，提高场馆利用效率和服务水平，不断满足人民群众日益增长的体育健身需求，充分发挥了体育促进经济社会发展、保障和改善民生的作用。
2、第三方机构（北京大岳咨询）之声。随着我国体育产业的快速发展，特别是《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发[2014]46号）提出“鼓励社会资本进入体育产业领域，建设体育设施，开发体育产品，提供体育服务”，“推广和运用政府和社会资本合作等多种模式，吸引社会资本参与体育产业发展”，大型体育场馆项目采用PPP模式运作、引入市场机制成为时代发展的必然趋势。本项目在项目方案策划、交易结构设计、项目回报机制及绩效考核实施等方面进行了大量的探索创新，并且严格按照PPP相关政策规定实施。作为河南省首个大型体育场馆PPP项目，本项目的成功实施将为河南省乃至全国体育场馆类PPP项目积累经验、树立典范，具体非常突出的示范意义和借鉴价值。

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