城镇职工基本养老保险政策文本研究——基于政策工具、政策目标、政策主体的三维分析框架.pdf

DOI：10.13766/j.bhsk.10082204.2023.0445城镇职工基本养老保险政策文本研究基于政策工具、政策目标、政策主体的三维分析框架高歌（中华女子学院全球女性发展研究院，北京100101）摘要：政策是国家治理的重要工具，研究现有城镇职工基本养老保险政策，对于推进新时代职工养老保险改革具有重要的理论价值与现实意义。在构建政策工具政策目标政策主体三维分析框架的基础上，运用内容分析法，对 1997 年统一企业职工基本养老保险制度以来的职工养老保险政策文本进行量化分析。研究发现，城镇职工基本养老保险政策存在政策工具结构失衡、政策目标组合前瞻性不够、法律性依据相对较少等问题，为此提出了城镇职工基本养老保险可采用均衡配置政策工具、优化政策目标组合、加强养老保险立法建设等对策建议。关键词：职工养老保险；政策文本；政策工具；政策目标；政策主体中图分类号：D632.1;F840.612文献标志码：A文章编号：10082204（2023）03013310PolicyTextsonBasicOld-ageInsurancefortheUrbanWorkingGroup:BasedonaThree-dimensionalAnalysisFrameworkofPolicyInstruments,PolicyGoals,andPolicySubjectsGAOGe（GlobalWomensDevelopmentInstitute,ChinaWomensUniversity,Beijing100101,China）Abstract:Policy is an important tool for national governance.Studying the existing policies on basic old-ageinsurancefortheurbanworkinggrouphasimportanttheoreticalvalueandpracticalsignificanceforpromotingthereformofold-ageinsuranceforworkingpeopleinthenewera.Onthebasisofconstructingathree-dimensionalanalysisframeworkofpolicyinstruments,policygoals,policysubjects,thispaperusesthecontentanalysismethodtomakeaquantitativeanalysisofthepolicytextsonold-ageinsuranceforworkingpeoplesincetheestablishmentofaunifiedbasicold-ageinsurancesystemforemployeesofenterprisesin1997.Thestudyfindsthattherearesomeproblemswiththebasicold-ageinsurancepolicyfortheurbanworkinggroupinChina,suchastheimbalancedstructureofpolicyinstruments,lackofforesightinthecombinationofpolicygoals,andlackoflegalbasis.Therefore,countermeasuresandsuggestionsareproposedforbasicold-ageinsurancefortheurbanworkinggroup,suchasbalancingtheallocationofpolicyinstruments,optimizingthecombinationofpolicygoals,andstrengtheningthelegislationofold-ageinsurance.Keywords:old-ageinsuranceforworkingpeople；policytext；policyinstrument；policygoal；policysubject收稿日期：20230320基金项目：国家自然科学基金面上项目（72074016）作者简介：高歌（1978），女，河南叶县人，讲师，博士，研究方向为妇女发展、妇女与社会保障.第36卷第3期北京航空航天大学学报（社会科学版）Vol.36No.32023年5月JournalofBeijingUniversityofAeronauticsandAstronautics(SocialSciencesEdition)May2023一、问题的提出城镇职工基本养老保险是中国社会保险制度的重要组成部分，在中国养老保险体系中发挥着重要作用。中华人民共和国成立之初，就建立了企业、机关、事业单位职工退休制度。改革开放后，开始对企业职工养老保险制度进行改革探索。例如：1991 年，国务院发布国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定，对养老保险制度改革作出重大决策；1995 年，国务院印发国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知，提出基本养老保险制度改革的目标、原则和任务；1997 年，国务院颁布国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，开始实行统一的企业职工养老保险制度。进入新时代，党和国家坚持在发展中保障和改善民生，党的二十大对增进民生福祉、提高人民生活品质作出了重要部署。在以中国式现代化推进中华民族伟大复兴、在高质量发展中促进共同富裕的现实背景下，梳理城镇职工基本养老保险政策的发展脉络，把握其与时俱进的规律与特点，反思政策体系建构中存在的问题与不足，对于调整完善既有政策内容、前瞻性地制定新政策、发挥好养老保险“社会稳定器”的作用，具有重要的现实价值和时代意义。关于城镇职工基本养老保险政策，学者们从不同视角切入，对政策执行、政策绩效评估、政策发展、政策框定等方面进行了深入研究。郭磊和周岩以企业职工基本养老保险政策为例，运用“模糊冲突”模型考察了政策目标群体感知的政策模糊性、冲突性对政策执行的影响，为研究基本养老保险政策提供了新的视角和理论基础1；吴锦旗研究了江苏省职工养老保险扩面征缴政策在输出、执行、反馈环节中的进展情况，分析了政策执行中存在的问题和障碍性因素，并提出了修正建议2；潘姝敏以公平和效率为核心理念构建了评价指标体系，运用主成分分析法对城镇职工养老保险政策绩效进行了评估3；陈汝军通过梳理江苏省企业职工养老保险制度的发展脉络和养老保险经办机构的职能，分析了影响江苏省企业职工养老保险政策实施的多方面因素和存在的问题，提出了具有针对性的发展建议4；顾永红和刘鑫宏在有限理性与偏好理论分析范畴下，对职工养老保险行为受政策框定效应影响的情况进行了分析，认为职工的退休决定主要依赖养老保险待遇问题的政策表达5。综上所述，学者们关于城镇职工基本养老保险政策的研究呈现多学科视角，但目前仍鲜有基于政策文本分析的研究。因此，笔者拟在已有研究的基础上，选择城镇职工基本养老保险政策文本作为研究对象，从政策工具、政策目标、政策主体三个维度来对中国城镇职工基本养老保险政策进行系统性研究，以期能为城镇职工基本养老保险改革提供一定的理论借鉴和实践参考。二、研究设计（一）研究方法笔者将采用内容分析法来对城镇职工基本养老政策进行研究。内容分析法最初源于 20 世纪 70 年代的人类学研究，后来逐步扩展到图书情报学、新闻传播学、医学等学科领域。在中国学者的研究中，内容分析法也较多被应用于公共政策文本分析之中6-13，为公共政策的制定、调整和完善提供了有益的参考和借鉴。内容分析法是一种定性与定量分析相结合的文献研究方法，具有客观性、系统性、定量性的特点。通过选择、分类、统计、对比等规范化的操作，将用语言表述的文献资料转换为用数字计量的文字分析单元，用统计数字将分析结果表达出来，实现对文献的“量”的分析，进而发现文献的“质”的特征和内在规律。这在一定程度上克服了定性研究通常存在的相对主观性和不确切性较强的问题，实现了对文献的“质”的特征的更深刻、更精准的认识。（二）数据来源为了保证数据来源的权威性和准确性，笔者所使用的政策文本均来源于中国政府网、人力资源和社会保障部网、中国人大网等官方网站和北大法宝数据库，以“城镇职工基本养老保险”“职工养老保险”“养老保险”等为关键词进行检索，筛选出与城镇职工基本养老保险相关度高的政策文本。为了确保样本具有代表性，笔者按照以下原则对所收集的政策文本进行筛选：一是鉴于 1997 年发布的国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定统一了中国企业职工基本养老保险制度，建构了社会主义市场经济体制下中国特色企业职工养老保险制度的基本框架，标志着中国养老保险制度改革进入一个新的发展阶段，所以，笔者将政策选取时间界定为 1997 年至今；二是政策发文单位为全国人大常委会、中共中央、国务院及其直属部委，不包括地 134 北京航空航天大学学报（社会科学版）2023年5月方政府及其相关部门；三是政策文本类型为法律、条例、法规、意见、通知等正式文件，函、复、讲话等不计在内。经过筛选，最终获得 60 篇与城镇职工养老保险相关的政策文本作为笔者的研究对象。城镇职工基本养老保险政策文本类型统计情况，如表 1 所示。表1城镇职工基本养老保险政策文本类型统计情况（n=60）文本类型数量/篇占比/%通知2846.7办法、通知58.3纲要、通知46.7规划、通知35.0方案、通知23.3意见、通知23.3法律23.3决定46.7意见46.7条例23.3规定11.7办法11.7纲要11.7规划11.7注：1.具有两种文本类型的，其政策文本以前一种文本类型为主，通常以附件形式嵌入后一种文本类型进行发布；2.由于计算中仅保留了小数点后一位小数，所以各项占比加总后为100.1%，存在0.1%的计算误差。由表 1 可知，笔者筛选出来的 60 篇政策文本中，以“通知”形式出现的文本最多，占比为 73.3%，其中包括一部分以“通知”形式公布的“办法”“纲要”“规划”“方案”“意见”。如果把以两种文本形式出现的政策，仅按照其主文本类型进行统计（忽略其公布形式），则排在前 4 名的政策类型依次为：“通知”（第 1 名）、“办法”和“意见”（并列第 2 名）、“纲要”（第 3 名）、“规划”和“决定”（并列第 4 名），占比分别为 46.7%，10.0%，8.4%，6.7%，而以“法律”“条例”“方案”（占比均为 3.3%）、“规定”（占比为 1.7%）形式出现的政策较少（数据为根据表 1 统计结果，合并同类项计算所得）。（三）分析单元的选取与编码由于政策文本具有章节分明、要点清晰、条款精练的特点，能够准确反映政策的内容和主题，所以选择政策条款原文作为分析单元是政策文本研究中较为常见的做法。因此，笔者以筛选出来的 60 篇政策文本中与城镇职工基本养老保险相关的政策条款作为内容分析单元，并按照“政策名称章节号条款号”的形式对筛选出来的 60 篇政策文本进行编码，如表 2 所示。例如，“111”表示第 1 份政策文件职工基本养老保险个人账户管理暂行办法第 1 节“一、个人账户的建立”中的第 1 条“1.个人账户用于记录参加基本养老保险社会统筹的职工缴纳的基本养老保险费和从企业缴费中划转记入的基本养老保险费，领取基本养老金的主要依据”。编码完成后，根据政策条款的主题和内容，使用 NVivo12 质性数据分析软件进行归类和统计，最终共计编码371 条。表2城镇职工基本养老保险政策内容分析单元编码编号政策名称政策内容分析单元编码1职工基本养老保险个人账户管理暂行办法“1.个人账户用于记录参加基本养老保险社会统筹的职工缴纳的基本养老保险费和从企业缴费中划转记入的基本养老保险费，领取基本养老金的主要依据”11160关于扩大阶段性缓缴社会保险费政策实施范围等问题的通知“六、切实维护职工权益。申请缓缴社会保险费的企业，要依法履行代扣代缴职工个人缴费义务。应在注销前缴纳缓缴的费款”606注：按照“政策名称章节号条款号”的方式进行编码，编码仅代表内容分析单元在政策文件中的位置，当章节号下没有细分条款时，编码仅由政策名称和章节号构成，如“606”。三、分析框架搭建一项政策要想取得良好的实行效果，需要充分发挥政策的协同效应来使该政策的各个子系统之间实现相互支持和配合，从而形成政策合力。政策协同主要包括政策工具的协调组合、政策目标的适度协同、政策主体之间的联合行动14。因此，笔者从第36卷第3期高歌：城镇职工基本养老保险政策文本研究基于政策工具、政策目标、政策主体的三维分析框架 135 政策工具、政策目标、政策主体三个维度入手来对政策文本内容进行分析，并进行两两交叉分析，尝试在不同维度及其交叉对比中发现政策制定的规律性和存在的不足。为了更加清晰地进行分类对比，笔者又对政策工具、政策目标、政策主体三个维度进一步设置了细分维度，构建了城镇职工基本养老保险政策的三维分析框架，如图 1 所示。政策主体政策工具政策目标探索变革型能力建设型激励扶持型指示命令型完善制度机制规范征缴计发规范转移接续提高统筹层次提高管理服务水平人力资源和社会保障部人力资源和社会保障部联合其他部委中共中央、国务院全国人大常委会图1城镇职工基本养老保险政策三维分析框架（一）政策工具维度政策工具，又称治理工具或政府工具，是为了实现政策目标所采取的手段和机制，是连接目标和结果的桥梁1581。政策方案通过适当的政策工具得到有效的执行，从而达到政策设计的理想状态。因此，笔者选择将政策工具作为研究的第一个维度。在政策科学研究中，并没有形成对政策工具的统一分类。国内外学者们依据不同的分类标准，对政策工具做了不同分类。就国外学者而言，McDonnell和 Elmore 依据政策工具的预期目标，将政策工具分为命令型工具、激励型工具、能力建设型工具和系统变革型工具四类16；Howlett 和 Ramesh 依据政策执行过程中政府介入程度的高低，将政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合型工具三类17；Rothwell 和 Zegveld 依据政策产生影响的着力面不同，将政策工具分为环境型工具、供给型工具和需求型工具三类18。国内学者中较具代表性的分类主要包括以下情况：湛中林将交易成本理论引入政策研究，依据交易属性的不同将政策工具分为离散交易型政策工具、公共交易型政策工具和混合交易型政策工具19；陈振明根据现代化管理技术在政府管理中的应用，将政策工具分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段三类20；王满船按照公共政策工具发挥作用的机理，将其分为规制手段、经济手段和宣传教育手段三类21。笔者基于所收集的城镇职工基本养老保险政策的内容和实施方式，在 McDonnell和 Elmore 的分类方法的基础上，结合中国国家治理的话语体系，将政策工具分为指示命令型工具、激励扶持型工具、能力建设型工具和探索变革型工具四类。从外部环境、自身建设和系统发展三个层面对城镇职工基本养老保险政策工具进行划分，以期能够较为全面地涵盖政策工具的不同类型。其中，指示命令型工具，是指国家行政管理部门根据法律、法规、改革目标等对城镇职工养老保险征缴计发等作出的要求以及制定的规范和标准；激励扶持型工具，是指相关部门通过给予政策倾斜、权益保护、资金支持和奖励惩罚来推动城镇职工养老保险改革的实施与发展；能力建设型工具，是指通过提供教育培训、共享资源信息、加强基础设施建设等措施，提高政策执行机构和执行群体的素质能力，保障城镇职工养老保险的高质量发展；探索变革型工具，是指通过对制度设计、运行模式等进行调整优化和改革创新，使城镇职工养老保险能够与时俱进和不断发展完善，主要包括试点部署、改革举措等。（二）政策目标维度政策目标是指通过政策制定和实施，决策者所期望达到的社会效果，选择好政策目标是政策制定的主要内容15138。政策目标是政策制定实施的出发点、着力点和落脚点，科学合理的政策目标对政策的制定和实施具有指导性、规范性作用，是政策方案的灵魂。因此，笔者选择将政策目标作为研究的第二个维度。笔者对政策目标的分类，则依据 1997 年建立统一的职工基本养老保险制度以来，党和国家在养老保险制度机制建设方面的重大改革举措，确定为“完善制度机制”“规范征缴计发”“规范转移接续”“提高统筹层次”“提高管理服务水平”五个方面，包含了制度建设、改革关键点、能力建设三个层面的内容。（三）政策主体维度政策主体是指直接或间接地参与政策全过程的个人、团体或组织1568，是政策系统的核心要素，在政策的制定、执行、监督和评估等环节都发挥着重要作用。因此，笔者选择将政策主体作为研究的第三个维度。中国公共政策的官方决策机构通常包括立法机关、行政机关、司法机关和执政党1569，依据 136 北京航空航天大学学报（社会科学版）2023年5月这一分类方式，再结合城镇职工基本养老保险政策发文部门的构成情况，笔者将政策主体分为“全国人大常委会”“中共中央、国务院”“人力资源和社会保障部联合其他部委”“人力资源和社会保障部”四个类别，以更好地分析不同政策主体在政策工具选择和政策目标制定上的差异和特点。四、政策文本分析（一）城镇职工基本养老保险政策单维度分析1.政策工具维度分析将编码完成的 371 条内容分析单元按照所表达的政策内容的不同，分别归入政策工具的四个类型中。政策工具维度编码频数分布结果，如表 3 所示。其中，指示命令型工具主要包括指令性要求、监督管理、规定及标准；激励扶持型工具主要包括权益保护、资金及政策支持、奖励惩罚；能力建设型工具主要包括制度建设、宣传引导、基础建设；探索变革型工具主要包括体制机制变革和程序优化。表3政策工具维度编码频数分布结果（n=371）工具类型工具内容编码频数/条占比/%分计合计分计合计指示命令型指令性要求4016810.845.3监督管理184.9规定及标准11029.6激励扶持型权益保护27477.312.6资金及政策支持154.0奖励惩罚51.3能力建设型制度建设341129.230.3宣传引导215.7基础建设5715.4探索变革型体制机制变革35449.411.8程序优化92.4在上述四种工具类型中，指示命令型工具的编码频数最高，占比为 45.3%；其次是能力建设型工具，占比为 30.3%；激励扶持型工具和探索变革型工具的编码频数较低，占比分别为 12.6%和 11.8%。由此可见，城镇职工基本养老保险政策在政策工具的选择上呈现出一定的不均衡性，对指示命令型工具和能力建设型工具的倾向性较为明显。这一特点与这一时期中国养老保险制度改革所处的发展阶段是相适应的。从国务院 1991 年发布国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定到 1997 年发布国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，中国养老保险制度改革经过 6 年的尝试，已经基本确定了中国特色社会主义市场经济体制下的职工基本养老保险制度的框架，因此，1997 年以来出台的政策中探索变革型工具的编码频数较少。而要彻底结束 1997 年以前多种养老保险制度并存的局面，则需要完善新的制度框架，提出具体的发展要求，制定规范化的操作标准和监管办法，及时跟进配套支持措施，不断提高经办机构的管理服务水平。因此，在一系列发展诉求的推动下，指示命令型工具和能力建设型工具的编码频数相对较高，激励扶持型工具作为补充，编码频数则相对偏低。此外，每类政策工具内部也存在一定的结构不均衡。在指示命令型工具中，“规定及标准”的编码频数占比为 29.6%，“监督管理”的编码频数占比仅为 4.9%，相差 24.7%，由此可见，在改革的起步和推进阶段，政策制定中对执行过程的监督管理还没有同步跟上；在激励扶持型工具中，“奖励惩罚”的编码频数较少，占比仅为 1.3%，“权益保护”“资金及政策支持”的编码频数相对较多，占比分别为 7.3%和4.0%；在能力建设型工具中，相较于“制度建设”和“基础建设”，“宣传引导”的编码频数较少，占比仅为 5.7%；在探索变革型工具中，“程序优化”的编码频数占比仅为 2.4%，较“体制机制变革”低了 7.0%。上述情况同样与笔者所研究的时间区间内城镇职工基本养老保险所处的改革发展阶段密不可分。在改革的非完全稳定期，加强权益保护，采取适当的政策倾斜和资金支持等举措是改革的有效推进器，“监督管理”“奖励惩罚”“宣传引导”“程序优化”等政策手段在改革稳定后，应逐步跟上并发挥作用。2.政策目标维度分析1997 年国务院发布的国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险的决定，从制度层面对企业职工基本养老保险改革进行了统一的规划部署，但随着改革的逐步深化，一些新的问题也日益显现。这些问题基本上包含在笔者研究过程中所拟订的五个维度的政策目标中。政策目标维度编码频数分布结果，如表 4 所示。第36卷第3期高歌：城镇职工基本养老保险政策文本研究基于政策工具、政策目标、政策主体的三维分析框架 137 表4政策目标维度编码频数分布结果（n=371）政策目标子目标编码频数/条占比/%分计合计分计 合计完善制度机制明确制度目标和原则598215.922.1加强监督管理154.0扩大覆盖范围82.2规范征缴计发规范征缴与监管8314722.439.6规范计发办法3810.2合理调整发放水平267.0规范转移接续规范转移接续595915.915.9提高统筹层次提高统筹层次31318.48.4提高管理服务水平加强信息化建设31528.414.1加强经办和基金管理215.7注：由于计算中仅保留了小数点后一位小数，所以各项占比加总后为100.1%，存在0.1%的计算误差。由表 4 可知，政策目标维度编码频数分布结果的排序为：规范征缴计发完善制度机制规范转移接续提高管理服务水平提高统筹层次，反映出中国城镇职工基本养老保险各项改革任务在紧迫程度上的差异。企业职工养老保险制度统一前，中国实行的是养老保险企业负责制，不同企业的养老保险费征缴办法不同、征缴费率不一，因此，当时改革的核心目标之一是明确国家、企业、个人三方的养老保险关系，科学合理地规范和统一企业与职工的缴费费率，建立个人专属的养老保险金账户，有效实现养老保险费的征收缴纳。这一目标是实现“规范转移接续”“提高管理服务水平”“提高统筹层次”等其他目标的前提和基础，也是不断“完善制度机制”的重要推动力，因此受到的关注最多。为了更加清晰地进行对比分析，笔者又对“完善制度机制”“规范征缴计发”“提高管理服务水平”这三个政策目标进行了细分。由表 4 可知，子目标的安排也呈现出一定的规律：在“规范征缴计发”的子目标中，“规范征缴与监管”的编码频数为 83 条，占比为 22.4%；而“规范计发办法”和“合理调整发放水平”的编码频数的占比仅为 10.2%和 7.0%，这种分布情况符合改革先保基本再逐步全面提高的发展规律。在“完善制度机制”的子目标中，“明确制度目标和原则”的编码频数为 59 条，占比为 15.9%；而“加强监督管理”和“扩大覆盖范围”的编码频数相对较少，占比仅为 4.0%和 2.2%。一项改革能否顺利推行，改革理念的宣传和引导起着关键作用，只有在正确的目标和行动原则的指引下，改革的方向才不会走偏，所以，新政策的制定往往会较多强调任务目标和行动原则。但同时也可以看出，“完善制度机制”的子目标“加强监督管理”做得还不够，一方面，可能是由于制度尚未完全统一时，各地区、各单位的执行标准不同，难以在国家层面形成统一的监管标准；另一方面，也反映出政府部门在出台新政时尚未较好地形成同步提高监督管理水平的意识。在“提高管理服务水平”的子目标中，“加强信息化建设”的编码频数占比为 8.4%，而“加强经办和基金管理”的编码频数占比仅为 5.7%，前者比后者高 2.7%。原因可能有二：一是科技发展对信息化建设提出了更高的要求；二是数字化时代，提高经办管理水平和基金管理能力在一定程度上是建立在信息化的基础设施之上的。3.政策主体维度分析笔者选取的 60 篇城镇职工基本养老保险政策的制定主体涉及全国人大常委会，中共中央、国务院，人力资源和社会保障部联合其他部委，人力资源和社会保障部。政策主体维度编码频数分布结果，如表 5 所示。表5政策主体维度编码频数分布结果（n=371）政策主体编码频数/条占比/%全国人大常委会113.0中共中央、国务院13135.3人力资源和社会保障部联合其他部委10127.2人力资源和社会保障部12834.5由表 5 可知，中共中央、国务院发文的政策条款的编码频数最高，共 131 条，占比为 35.3%；人力资源和社会保障部单独发文的政策条款的编码频数居第2 位，共 128 条，占比为 34.5%；人力资源和社会保障部联合其他部委发文的政策条款的编码频数居第3 位，共 101 条，占比为 27.2%；全国人大常委会发文的政策条款的编码频数居第 4 位，共 11 条，占比为3.0%。中共中央、国务院发文内容主要是关于城镇职工基本养老保险重大制度建设、重要法规制定和重大民生问题解决等方面，如 1997 年的国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定、1999 年的社会保险费征缴暂行条例、2006 年的国务院关于解决农民工问题的若干意见，主要从国家最高权力执行机关层面对涉及中国经济社会发 138 北京航空航天大学学报（社会科学版）2023年5月展的重大问题和重要事项进行制度层面的设计、给予执行层面的指导和支持。人力资源和社会保障部联合其他部委发文主要涉及两种情况：一是联合财政部发文，主要是针对城镇职工基本养老保险改革中涉及保险费征缴、基金统筹与调剂、个人账户记账等经济事项进行规范和落实；二是联合有关部委发文，协调配合国家民生领域重大发展战略的实施，如 2021 年联合民政部等五部门发布的关于巩固拓展社会保险扶贫成果助力全面实施乡村振兴战略的通知。人力资源和社会保障部单独发文情况主要涉及实施国家最高权力机关颁布的法律、贯彻落实中共中央和国务院重大决定及重要工作指示、发布实施城镇职工基本养老保险发展规划、制定具体执行标准以及调整有关管理监督机制。全国人大常委会发文情况主要涉及中华人民共和国社会保险法（以下简称社会保险法）2010 年的首次颁布和2018 年的修订。（二）城镇职工基本养老保险政策三维交叉分析1.政策工具和政策目标交叉分析政策工具和政策目标的交叉分析情况，如图 2所示。政策目标编码频数/次指示命令型 激励扶持型 能力建设型 探索变革型政策工具0102030405060708090完善制度机制规范征缴计发规范转移接续提高统筹层次提高管理服务水平图2政策工具和政策目标交叉分析情况（n=371）由图 2 可知，指示命令型工具多被用于实现“规范征缴计发”和“规范转移接续”这两类政策目标；激励扶持型工具主要被用于实现“规范征缴计发”这类政策目标；能力建设型工具主要被用于实现“提高管理服务水平”和“完善制度机制”这两类政策目标；探索变革型工具则多被用于实现“完善制度机制”和“规范征缴计发”这两类政策目标。从总体分布情况来看，指示命令型工具的编码频数最多，其次是能力建设型工具，激励扶持型工具和探索变革型工具的编码频数较少且二者数值相差不大。在政策目标中，“规范征缴计发”的关注度最高，其次是“完善制度机制”，其余三项目标“规范转移接续”“提高统 筹 层 次”“提 高 管 理 服 务 水 平”的 关 注 度较低。2.政策主体和政策工具交叉分析政策主体和政策工具的交叉分析情况，如图 3所示。010203040506070政策工具编码频数/次政策主体人力资源和社会保障部指示命令型激励扶持型能力建设型探索变革型全国人大常委会中共中央、国务院人力资源和社会保障部联合其他部委图3政策主体和政策工具交叉分析情况（n=371）由图 3 可知，全国人大常委会出台的政策仅使用了指示命令型这一种政策工具。这是因为全国人大常委会出台的社会保险法是一部法律，法律条款通常为强制性的命令和要求，因此仅体现为指示命令型工具。中共中央、国务院出台的政策最多使用了指示命令型工具，其次是能力建设型工具和探索变革型工具，激励扶持型工具使用相对较少。人力资源和社会保障部联合其他部委出台的政策中也是指示命令型工具使用最多，之后依次是能力建设型工具、激励扶持型工具和探索变革型工具。人力资源和社会保障部单独出台的政策中，能力建设型工具使用最多，其次是指示命令型工具，激励扶持型工具和探索变革型工具使用较少且编码频数相差不大。总体而言，中共中央、国务院，人力资源和社会保障部联合其他部委，人力资源和社会保障部三类政策主体都综合使用了四类政策工具，且这四类政策工具的总编码频数基本相当，分别为 131 条、101 条、128 条；四类政策主体都使用了指示命令型工具，且指示命令型工具在每类政策主体内部的占比都较大，分别为 100.0%，47.3%，48.5%，35.9%（依据表 5 和图 3 数据计算得出）。3.政策主体和政策目标交叉分析政策主体和政策目标的交叉分析情况，如图 4所示。第36卷第3期高歌：城镇职工基本养老保险政策文本研究基于政策工具、政策目标、政策主体的三维分析框架 139 010203040506070政策目标编码频数/次完善制度机制规范征缴计发规范转移接续提高统筹层次提高管理服务水平政策主体人力资源和社会保障部全国人大常委会中共中央、国务院人力资源和社会保障部联合其他部委图4政策主体和政策目标交叉分析情况（n=371）由图 4 可知，全国人大常委会出台的社会保险法的政策目标主要集中在“规范征缴计发”上。中共中央、国务院制定的政策，其政策目标主要集中在“规范征缴计发”“完善制度机制”上，对“提高统筹层次”“提高管理服务水平”“规范转移接续”这三个政策目标的关注度不太高，但这三个政策目标的关注度分布较为均衡。人力资源和社会保障部联合其他部委共同制定政策时，关注度最高的政策目标也是“规范征缴计发”，关注度最低的政策目标是“提高管理服务水平”，其他三个政策目标的关注度基本相当，编码频数均为 1015 条。人力资源和社会保障部单独制定的政策中，“规范转移接续”“完善制度机制”“提高管理服务水平”三个政策目标的编码频数较为均衡，均为 3040 条；“规范征缴计发”次之，为 21 条；“提高统筹层次”的编码频数最少，仅为 2 条，原因可能在于，“提高统筹层次”需要职能部门之间的协同配合，非人力资源和社会保障部一己之力所能为。五、研究结论与建议（一）研究结论笔者构建了基于政策工具政策目标政策主体的三维分析框架，对中国城镇职工基本养老保险政策文本进行了多维度的内容分析。研究发现，自1997 年以来，各政策主体发布的改革政策已经为中国构建了较为完备的城镇职工基本养老保障体系，政策主体的顶层设计在完善制度机制、规范征缴计发、规范养老保险关系转移接续、提高养老保险统筹层次和管理服务水平上取得了切实的成绩；但由于城镇职工基本养老保险改革的长期性、艰巨性、复杂性，政策制定中也难免存在一些不足。1.政策工具结构不均衡，不利于政策协同作用的发挥城镇职工基本养老保险政策制定中综合使用了指示命令型、激励扶持型、能力建设型和探索变革型工具，但更偏向于指示命令型和能力建设型工具，二者占比之和为 75.6%；激励扶持型和探索变革型工具使用较少，二者占比之和仅为 24.4%。政策工具结构不均衡，呈现“供给导向型”强、“需求导向型”弱的分布态势。此外，指示命令型、激励扶持型、能力建设型、探索变革型政策工具内部也呈现出结构的不均衡，指示命令型工具中的“监督管理”类条款、激励扶持型工具中的“奖励惩罚”类条款、能力建设型工具中的“宣传引导”类条款、探索变革型工具中的“程序优化”类条款的编码频数偏低。政策工具是执行政策的手段和机制，单一或失衡的政策工具组合对政策目标的实现能力有限，不利于发挥多种政策工具的协同作用以及形成政策合力。2.政策目标组合前瞻性不够，不利于政策的可持续发展政策目标指向集中于“规范征缴计发”和“完善制度机制”，占比分别为 39.6%和 22.1%。另外三项政策目标“规范转移接续”“提高统筹层次”“提高管理服务水平”占比之和为 38.3%，尤其是“提高统筹层次”，占比仅为 8.4%。“规范征缴计发”是城镇职工基本养老保险改革中需要紧迫解决的问题，“完善制度机制”是需要与时俱进不断跟进的目标，因此受到较多的关注与重视。“规范转移接续”“提高统筹层次”“提高管理服务水平”是具有一定前瞻性、预测性的目标，虽不紧迫，但对政策目标群体有较强的激励作用，如果不以发展的眼光科学地预判其发展动向并予以合理化的组合配置，则不利于政策整体的高质量可持续发展。3.政策性文件成为实施主导，法律依据相对不足法律以其稳定性、强制性为经济社会发展保驾护航。在笔者所选取的 60 篇政策文本中，仅包含了2 篇法律文本：2010 年第十一届全国人大常委会第十七次会议通过的社会保险法和 2018 年第十三届全国人大常委会第七次会议新修订的社会保险法，而这两篇文本实则是同一部法律。在法律文本相对较少的情况下，政策性文件成为中国城镇职工基本养老保险实施的主要依据；而由于政策制定主 140 北京航空航天大学学报（社会科学版）2023年5月体的差异性和目标群体的多样性，相关政策在实施过程中很难较好地保证统一性和公平性，从而也会影响养老保险制度的可持续健康发展。此外，社会保险法由于受制定时的历史条件所限以及中国社会保险改革的发展变化，已有的法律规制也相对落后于制度改革和社会发展步伐2236，2018 年的修订也仅限于对个别条款的补充和完善。随着城镇职工基本养老保险改革的不断深化，需要有更加细化和与时俱进的法律规章制度来规范养老保险的责任关系和权利义务，以确保养老保险制度行稳致远。（二）政策建议1.均衡配置政策工具，促进多种工具协同发挥作用中国城镇职工基本养老保险制度改革主要受经济体制改革的推动，制度改革多为解决经济体制改革过程中出现的养老保险问题，属于被动式养老保险制度改革23。自 1997 年建立统一的企业职工基本养老保险制度以来，职工养老保险政策的制定呈现出“应急式、修补式”的发展模式，缺乏对政策长远发展的系统性、整体性规划设计24，从而导致政策制定过程中对政策工具的使用不均衡。指示命令型政策工具因其可确定性强、应急推动力大，所以受到各类政策主体的青睐。能力建设型政策工具通过提供必要的人财物、信息、教育培训、基础设施等配套资源的支持来培养和提高政策执行主体的素质及能力，可以起到提升政策执行效果的作用，因此也常常被政策制定主体所采用。未来，随着城镇职工基本养老保险制度的逐步成熟与定型，一方面，政策制定主体应该更多地考虑政策客体的发展诉求和政策体验感，加强激励扶持型和探索变革型政策工具的使用；另一方面，要综合调整政策工具作用点的布局和力度分配，提高“监督管理”“宣传引导”“奖励惩罚”“程序优化”等具体工具的协同作用，不断加强政策运行过程的监督管理，营造公平公正的政策运行环境，优化简化各类管理服务流程，提升政策目标群体的体验感、幸福感、获得感。2.优化政策目标组合，兼顾效率、公平和质量政策目标作为政策方案的基础和导向，应当伴随着经济社会的发展同步调整，用科学合理的目标设定来保障改革的实施效果和质量，确保政策客体能够共建共享改革发展成果。党的二十大报告指出，“必须坚持在发展中保障和改善民生”“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”25。城镇职工基本养老保险作为中国社会保障体系的重要组成部分，在政策设计时既要有效解决改革面临的首要问题、持续健全制度机制，又要科学预测、准确研判未来改革发展的动向，目标决策应高于现实需求水平，具有一定的前瞻性。当前，城镇职工基本养老保险政策的目标设计偏向于对保险费征缴计发进行规范和对制度机制进行完善；未来，要在此基础上进一步做好转移接续的政策衔接、提供有效的配套支持措施、提高统筹层次和管理服务水平，以更好地提升政策运行质量，促进城镇职工基本养老保险的公平与可持续发展。具体操作中可以通过指示命令型、激励扶持型和探索变革型政策