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超龄农民工养老保障问题研究隆艳红，牛菊玲（湘潭大学 公共管理学院，湖南湘潭411105）摘要近年来，生产安全事故多发频发，安全生产形势严峻，出于安全方面的考量，多地发布建筑业“清退令”，超龄农民工被迫离开建筑工地，丧失工资性收入，养老储蓄性资产减少，老年贫困风险增加，体面养老不易。究其原因，现阶段我国社会保障执法不严，农民工职工基本养老保险覆盖率低；农民工自身工作的特殊性质与养老保险制度存在冲突，持续性缴费不易；养老保险全国统筹刚刚起步，转移接续仍存在一定困难。建议从加强社会保障执法，完善符合农民工群体特征的养老保险制度，妥善解决养老保险转移接续问题，推进养老保险全国统筹工作等方面出发，解决超龄农民工养老困难这一现实问题。关键词建筑业清退令；超龄农民工；养老保险中图分类号D422.7文献标识码A文章编号1009-6043（2023）08-0128-03作者简介隆艳红(1998)，女，苗族，湖南湘西人，在读硕士研究生，研究方向：公共政策与社会保障；牛菊玲(1988)，女，湖南甘肃人，在读博士研究生，研究方向：公共政策与社会保障。一、问题的提出2019 年以来，上海、深圳、南昌、天津等多个地区陆续发布了关于进一步规范建筑施工企业用工年龄管理的通知(以下简称“通知”)，禁止 18 周岁以下，60 周岁以上男性及 50 周岁以上女性从事建筑施工作业。关于超龄农民工的建筑业“清退令”成为当前社会的一个热点话题，超龄农民工的养老问题引起了广泛的讨论。事实上，无论是否超龄，农民工都面临着养老难这一现实问题。总体来说，农民工多参加城乡居民基本养老保险，即便按照最高档次进行缴费，退休后发放的养老金每月也不足 1000 元，更何况农民工多按照最低档次的标准进行缴费，退休后能领取的养老金非常有限，根本无法实现体面养老。因此，超龄农民工养老困难这一现实问题，从根本上讲，并非“清退令”造成的，而是当前我国基本养老保险制度设计上的问题，只不过在清退政策下，超龄农民工处境更为艰难。基于此，为了使超龄农民工老有所依，老有所养，政府相关部门必须从制度设计出发，完善我国的基本养老保险制度。二、多地出台政策清退超龄农民工的原因全国各地出台建筑业“清退令”的初衷是基于安全考量，旨在减少安全事故发生风险，保护超龄农民工的生命安全。我国早在 2002 年 6 月 29 日便通过了 中华人民共和国安全生产法，将安全生产上升到法律层面。十八大以来，习近平总书记始终把人民生命安全放在首位，高度重视安全生产工作，要求“各级党委和政府特别是领导干部要牢固树立安全生产的观念，正确处理安全和发展的关系，坚持发展决不能以牺牲安全为代价这条红线”。然而，现实情况却不如人意。近几年，我国生产安全事故多发频发，安全生产形势十分严峻。应急管理部公布的数据显示，2021 年全国发生各类生产安全事故 3.46 万起，死亡 2.63 万人，严重威胁着施工人员的生命安全。具体到建筑行业来看，2018 年上海市建筑业发生的安全事故中造成死亡的超龄农民工占比达到 15%，而这部分超龄农民工在全部建筑工人中仅占 1%，超龄用工人数占比极小，但事故发生率却并不小。1南昌市情况类似，统计发现建筑施工现场违规使用高龄作业人员的现象较为突出，涉及高龄作业人员的安全生产事故逐年升高，严重危害了高龄作业人员的生命安全。考虑到农民工随着年龄的增长，身体素质可能有一定的退化，建筑施工作业“高空、高危、高风险、重体力、技术要求性高”等岗位特性与其趋降的身体素质不相匹配，继续从事建筑施工作业会增加事故发生风险。因此，各地住房和城乡建设局出于安全考量，决定进一步规范建筑施工企业用工年龄管理，禁止超龄农民工进入施工现场。可以肯定的是，建筑业“清退令”的出台不仅是促进建筑业健康发展的需要，也是保障超龄农民工生命安全之必需。不过，清退政策的出台，同样给被市场边缘化了的超龄农民工带来了实质性的伤害，超龄农民工被迫离开劳动力市场，却未能获得城镇职工标准的退休金，丧失收入来源，生活水平下降，养老储蓄性资产减少，体面养老不易。三、超龄农民工面临的养老问题及原因分析农民工一词最早出现于 20 世纪 80 年代，是对外出进入城市工作的农村劳动力的主要称谓。改革开放以来，我国的城市发展取得了前所未有的成就，在这背后，农民工提供了大量的廉价劳动力，为城市的经济发展和社会进步作出了巨大的贡献。据2021 年农民工监测调查报告(以下简称“报告”)显示，全国农民工总数已达29251 万人，其中，50 岁以上大龄农民工占比为 27.3%，且近年来一直呈上升趋势。报告 显示，近半数的农民工从第 2023 年第 8 期（总第 564 期）商业经济SHANGYE JINGJINo.8，2023Total No.564128-DOI:10.19905/ki.syjj1982.2023.08.024事第二产业工作，其中从事制造业、建筑业的农民工占比分别为 27.1%、19.0%。“中国制造”的辉煌在相当大程度上是以广大农民工为主体的中国亿万产业工人的成就。然而，在经济飞速发展的今天，与农民工群体对社会发展所作出的巨大贡献而言，其地位并没有得到显著提升，仍处于弱势地位，农民工无法和城镇职工一样享受工伤、医疗、养老等方面的社会保障权益，职工基本养老保险参保率低、退保率高，退休后可领取的养老金待遇偏低，无法实现体面养老。相关数据显示，截至 2017 年末，参加城镇职工基本养老保险的农民工人数仅为 6202 万人，参保率不足 22%。2另外，据央视报道，2014 年全国有3800 万人放弃缴纳社会保险，占全部参保职工的 10%，其中，流动农民工占相当一部分。现阶段，随着延迟退休计划的提出，多地又出现排队退保现象。具体到建筑行业来看，建筑业农民工本属于灰色地带就业工人，劳动保护欠缺。3一般来说，建筑用工与其他企事业单位的用工存在本质的差别，雇员与雇主之间多是以完成特定劳动事项为目的的临时性劳务，难以形成稳定的劳务关系，因而劳动保护欠缺，职工基本养老保险参保率更低。数据显示，2014 年建筑行业农民工职工基本养老保险的参保率仅为 3.9%。4总体来说，农民工退休后多依靠城乡居民基本养老保险发放的养老金，待遇偏低，无法实现体面养老。建筑业“清退令”下，多地限制 60 周岁以上男性，50 岁以上的女性进入建筑施工现场，超龄农民工被迫退出劳动力市场，丧失工资性收入，生活水平下降；另外，养老储蓄资产也将减少，贫困风险加剧，养老困难。不过，无论是否超龄，农民工群体都面临着养老困难这一现实问题，只不过在“清退令”下，超龄农民工处境更为艰难。那么，超龄农民工为什么会面临这样的养老困境呢？主要原因如下：(一)企业存在不缴或少缴养老保险的不法行为在竞争日益激烈的市场中，企业若要实现利润最大化，必须设法降低生产成本，如此才能保持不断自身竞争力，在市场中获得更多的生存空间。然而，根据人力资源和社会保障部规定，用人单位需按照上一年度月平均工资的 16%为劳动者缴纳职工基本养老保险，这势必会导致企业的劳动成本增加，竞争力下降。因此，在成本最小化的驱动下，企业为劳动者缴纳养老保险费用时倾向于降低员工的缴费基数；甚至会通过瞒报的手段不为员工缴纳社会保险，以减少雇佣成本；此外，还有的企业会通过雇佣非正式工作者来减少劳动力成本。一般来说，雇佣农民工的多为劳动密集型企业，员工数量多，养老保险支付压力大，企业不缴或少缴养老保险的不法行为也更为常见。5相关数据显示，与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重仅为 35.1%，仍有近七成农民工与用工单位没有正当的雇佣关系。6在这样的背景下，多数农民工只能回乡参加城乡居民基本养老保险，进行低档次的缴费，退休后能够领取的养老金非常有限，无法实现体面养老。(二)社会保障执法不严一方面，社会保障执法不严，主要表现为地方政府与企业“合谋”，默认企业的不法行为。中国特色地方政府治理机制导致了地方政府为了财政激励和政治晋升激励而展开以招商引资为主要内容的地方政府竞争，并希望通过任期内的经济增长来显示其政绩，以取得在“政治锦标赛”中的胜利，这种行为虽有利于地方经济的发展，但也引发了一些问题。从社会保障领域来看，地方政府往往倾向于牺牲社会保障的利益以吸引投资。7因此，针对企业不给其缴纳养老保险或者降低缴费基数等“钻空子”行为，政府往往是睁一只眼闭一只眼，并不会认真去执行应尽的职责。8另一方面，执法力度不够，社会保障相关法律中缺少对法律责任、制裁措施的明确规定，针对企业不缴或少缴养老保险的不法行为，往往由劳动行政部门责令限期缴纳，逾期不缴，则加收滞纳金，对社会保障违法行为的惩处力度不够，违法成本低，易助长企业不法行为。(三)农民工的工作性质与养老保险制度存在冲突目前我国社会保障制度仍是城乡二元制，即城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险，职工基本养老保险由用人单位和职工按照员工上一年度月平均工资的一定比例共同进行缴纳，缴费基数较高，待遇自然更高。然而，就农民工而言，自身工作的特殊性质使其与城镇职工基本养老保险制度存在一定的冲突。一方面，农民工多工作于某些制造业、建筑业或是低端服务业，工资普遍低于社会平均工资，而职工基本养老保险按照个人、企业分别承担 8%、16%的标准进行缴费，缴费负担大，农民工参保积极性不高；另一方面，农民工自身工作稳定性差，经常在城乡之间往返流动，在单位、地区间频繁更换岗位，持续性缴费不易，难以达到职工基本养老保险规定的年限要求，加上转移接续困难，弃保、退保多发，最终能领取养老保险权益不高。因此，农民工多参加城乡居民基本养老保险，在低的缴费标准下，能够领取的养老金非常有限，无法实现体面养老。(四)养老保险转移接续困难农民工工作具有较强的流动性、灵活性，在单位、地区之间频繁转换工作的情况十分常见，因此，落实农民工养老保险的转移接续问题显得十分重要。我国于 2022 年 1月 1 日开始实施养老保险全国统筹，在全国范围内对养老保险政策、基金使用、经办服务、信息系统等进行统一管理，进一步提升整体保障能力，增强制度的统一性和规范性，为企业和参保人员提供了更为便捷的服务。然而，当前我国养老保险关系转移仍存在一定的问题。第一，养老保险全国统筹刚刚起步，各地区间仍存在政策不统一的现象，各地在缴费比例、缴费基数等方面仍存在差异，转移不易。第二，我国的经济社会发展存在很大的地区差异，养老保险异地关系转移涉及地区间的利益问题而难以有效实现。9农民工多工作于东部地区，而养老保险要转移回家乡，即经济较为落后的地区，会给接续地带来一定的负担。第三，养老保险转移接续具体办法不够完善。我国虽早已出台了养老保险转移接续的办法与指导意见，意在解决养老保险的衔接问题，但制度并不完善，还存在一些问题，致使养老保险关系“无障碍”转移困难。10城乡基本养老保险制度衔接暂行办法 规定，参保人员跨省就业，需要将城镇职工基本养老保险向城乡居民基本养老保险转移的，只能转移 12%的单位缴费，而缴费不满 15 年的仅将个人账户储存额一次性支付给本人，统筹部分留在当地。这可能意味着在缴纳了高的养老保险费用后，却领取了低标准的养老金，养老保障权益受到侵害。第四，养老保险关系转移工作涉及面广、政策较为繁杂，加上地区间的转移接续操作隆艳红，牛菊玲：超龄农民工养老保障问题研究129-流程不规范、不统一，各地对 基本养老保险关系转移接续信息表 的记账方式和信息内容的表达不一，进而影响到养老保险关系的顺利转移。事实上，广大农民工群体普遍面临养老难这一现实问题，只不过在“清退令”下，建筑业超龄农民工处境更为艰难，要改变超龄农民工的艰难处境，从根本上讲要从制度设计上进一步完善我国现行的基本养老保险制度。四、超龄农民工养老问题的解决路径(一)用工单位和政府应为退出者提供“退路”“清退令”不能一退了之，要妥善安排好超龄农民工的出路和保障。首先，用工单位应当为超龄农民工提供一些其他的工作机会，如物业、保安、保洁、仓库管理员等危险系数较低的工作，让这些不愿意离开的超龄农民工继续工作。简单地将事故风险与年龄画上等号是不合理的，超龄只是增加了事故风险，但并不能保证安全生产，防范安全事故发生更为有效的措施应该是在工作现场配备相对应的防护设施，定期检修施工设备，加强对工人的培训与安全教育等等。其次，对于不得不清退的超龄农民工，用工单位应给予适当的经济补偿。据 劳动法 规定，用人单位理应向其辞退的劳动者支付经济补偿金。因此，用工单位有义务给其清退的超龄农民工适当经济补偿。最后，全面推进乡村振兴，各级政府要加强农村低收入人口常态化帮扶，因地制宜地扶持本地区农村产业发展，为广大农民群体提供更多的工作岗位，使被“清退”的超龄农民工在返乡后仍有工作的机会，增加其收入来源，进而规避老年贫困风险。(二)加强社会保障执法，明确企业法律责任“法不严则不力，治不严则无获”，责任追究不力，一定程度上可以视为对不良作风的奖励，势必助长企业不缴或少缴养老保险的不法行为。因此，必须加强社会保障执法，明确企业法律责任。一方面，政府部门可通过税收减免等方式鼓励企业为职工缴纳养老保险。在激烈的市场竞争中，部分企业不缴或少缴养老保险的行为或许是不得已而为之，政府可以从税收减免或者是放开准入等手段为积极缴纳养老保险的企业提供支持，而非与其“合谋”，默认企业不缴或少缴养老保险的不法行为。另一方面，劳动保障部门应该积极履行其劳动监察职能，加强对企业的监督，加大社会保障的执法力度，针对企业不缴或者少缴养老保险的不法行为，必须给予严厉处罚，明确企业的法律责任。(三)完善符合农民工群体特征的养老保险制度报告 显示，2021 年全国农民工总数达 29251 万人，这一庞大的群体为我国的经济发展作出了巨大的贡献，但却未能享受到经济发展的成果，因其工作的特殊性质，养老权益未能得到有效的保护，因此，有必要结合农民工群体的特征，进一步完善现行的养老保险制度。一方面，针对农民工的收入特点，可以适当降低缴费标准。农民工工资普遍低于社会平均标准，8%的缴费比例对其来说负担较大，易损害其缴费的积极性，应允许其以符合自身收入水平的标准进行缴费。另一方面，降低对农民工的缴费年限要求。农民工工作稳定性较差，很容易达不到 15 年的缴费年限要求，因而无法领取养老金。针对农民工强流动的这一特征，政府相关部门在制度设计上应考虑农民工的实际情况，不限制最少缴费 15 年作为其领取职工基本养老保险的缴费年限，充分保护农民工的权益。另外，根据农民工在劳动力市场上的弱势地位及自身特点，政府相关部门要落实好养老保险的宣传工作，加强对农民工养老权益的保护，唤醒农民工的参保意识。农民工文化水平普遍较低，自身养老意识不强，政府相关部门应落实好养老保险的宣传工作，加大养老保险政策的宣传力度，借助线下讲座、网络、新闻媒体等方式积极地向农民工宣传养老保险政策；并向农民工普及 中华人民共和国劳动法 以及 中华人民共和国社会保险法 等的相关知识，提高农民工群体的养老意识以及自身权益保护意识，从而唤醒农民工的参保意识，扩大养老保险覆盖面，进而提高农民工退休后的待遇水平，使其老有所依，老有所养。(四)妥善解决转移接续问题，推进基本养老保险全国统筹养老保险关系转移接续事关流动人员的养老保险权益，必须加以妥善解决。首先，要加快推进社会保险公共服务平台高质量发展，健全在线社会保险缴费、关系转移接续、权益记录查询、待遇资格认证等服务功能，夯实社会保险数据的全国集中管理，为养老保险关系异地转移提供便利。第二，完善现行养老保险转移接续办法，保障劳动者的合法权益。针对社保关系转移过程中统筹账户的资金无法全部转出这一规定，政府部门可重新进行设计，考虑允许资金全额转出，使农民工群体享受到应有的养老金权益。第三，尽快推进社保业务流程规范化建设，制定全国统一的社保转移接续程序，同时要定期组织业务人员进行业务培训，提高办理人员的业务水平，保障养老保险关系的顺畅转移。参考文献1裴龙翔.多地发布建筑业清退令，超龄农民工路在何方？N.工人日报，2022-03-18(005).2刘彤.千方百计稳定和扩大就业N.人民政协报，2022-03-25(008).3李坤刚，王一帆.我国灰色地带就业的法律反思与规制J.安徽大学学报(哲学社会科学版)，2020，44(2):90-98.4国家统计局.2014 年全国农民工监测调查报告N.中国信息报，2015-04-30(001).5邵文娟，刘晓梅，奚伟东.农民工的养老保障问题分析J.东北师大学报(哲学社会科学版)，2014(1):207-209.6国家统计局.2016 年农民工监测调查报告N.中国信息报，2017-05-02(001).7彭宅文.分权、地方政府竞争与中国社会保障制度改革J.公共行政评论，2011，4(1):174-177.8王微.农民工养老保险中的经济人理性行为探析J.特区经济，2009(1):145-148.9甄鑫，宋绍智.农民工养老保险转移接续问题研究J.经济研究参考，2014(35):102-104.10王欢，黄健元.公平视野下农民工养老保险的困境与出路J.西北人口，2018，39(1):87-94.责任编辑：赵磊商业经济第 2023 年第 8 期SHANGYE JINGJINo.8，2023130-