高校校办企业国有资产监管政策的量化研究.pdf

南 锐（博士生导师），朱文俊高校校办企业国有资产监管政策的量化研究【摘要】高校校办企业国有资产监管面临的腐败问题日趋严重，已成为推进反腐败斗争和高校校办企业体制改革的现实阻碍。对高校校办企业国有资产监管政策进行分析，有利于发现政策体系的演进脉络与优化路径，进而推进高校校办企业国有资产监管体系与能力的现代化。本文选取20002022年间中央政府发布的73份政策，构建监管主体、监管过程和监管工具三维分析框架进行量化分析。结果表明：监管主体特征为超聚焦与分散聚焦，监管过程特征为关口前移与关口后移，监管工具特征为多元化与均衡化。鉴于此，应完善监管主体，构建协同监管格局；强化监管过程，形成监管链条闭环；优化监管工具，提高监管工具效能。【关键词】高校校办企业；国有资产；监管主体；监督过程；监管工具【中图分类号】G647.5【文献标识码】A【文章编号】1004-0994（2023）12-0117-7【基金项目】教育部人文社会科学研究项目“反腐败视角下高校校办企业国有资产监管模式研究”（项目编号：16JDJYLZ01）【作者单位】中国矿业大学（北京）文法学院，北京 100083一、问题的提出党的二十大报告指出，“只要存在腐败问题产生的土壤和条件，反腐败斗争就一刻不能停，必须永远吹冲锋号，坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，以零容忍态度反腐惩恶，决不姑息”。腐败是指滥用公共权力谋取私人利益的行为，其本质是权力与利益的交易（WorldBank，1997）。高校校办企业作为公益性与逐利性的矛盾统一体，权力与利益边界模糊，导致主体责任不明确，易诱发寻租等腐败问题（李沫和黄健，2016）。尤其是在高校校办企业国有资产监管领域，监管主体缺位与监管效能不足等问题导致其成为滋生腐败的“温床”，国有资产腐败性流失问题已成为推进反腐败斗争和高校校办企业体制改革的现实阻碍。因此，基于反腐败视角探析高校校办企业国有资产监管政策的演进脉络与优化路径，有利于推进反腐败斗争向纵深发展以及推动高校校办企业高质量发展。目前聚焦高校校办企业国有资产监管政策的研究相对较少，大多是围绕高校校办企业国有资产监管问题展开研究，其研究内容主要包括：一是高校校办企业国有资产监管的必要性。校办企业作为高校创新体系中最具有市场活力的部分，在高校科技创新与成果转换领域扮演着重要角色，但国有资产监管问题削弱了其对高校的积极作用（章亿发等，2021；闫平和彭勃，2019）。同时，高校校办企业作为具有高校职能与企业职能的双重主体，既承担自负盈亏的有限责任，也承担国有资产保值增值责任，这要求探索适合高校校办企业的国有资产监管体制以明晰责任边界，铲除滋生腐败的土壤，促进校办企业与高校的双向赋能和协同发展（李健生，2019；王胜楠等，2018）。二是高校校办企业国有资产监管的实践困境。高校校办企业的角色特殊性使其国有资产监管长期游离在国资委监管体制之外，而高校作为出资人其能力并不满足“投资者适当性”，国资委和高校的监管缺位与错位造成监管效能不足（王颖，2021）。同时，高校行政化、高校校办企业的监管制度与技术尚不完善导致了产权不清、监管职能错位等现实困境（鲍家志，2015；苏竣等，2007）。三是高校校办企业国有资产监管的未来路径。在“管企业管资产管资本”的国有资产监管体制转型过程中，应实行高校校办企业所有权与经营权分离，完善内部控制与评价机制，构建多维多主体监管体制，形成“四维一体”的国有资产监管体系（朱炜等，2022；周瑛，2011；丁胄等，2014；李健生，2019；高红和管仲军，2020），实现高校校办企业改革与反腐败斗争的双重治理目标。既有研究存在以下不足：一是基于制度视角的研2023.12财会月刊117DOI：10 19641/j cnki 42-1290/f 2023 12 015究大多从宏观层面论述产权制度与国有资产监管效能之间的关系，缺乏对国有资产监管政策的关注。二是过于重视质性研究方法，忽视了定性研究方法，较少对高校校办企业国有资产监管政策展开实证研究，缺乏对政策全貌的系统化梳理和政策体系内部各要素的深度分析，对高校校办企业国有资产监管政策的现实困境和优化路径的探讨缺乏数据支撑，降低了政策建议的科学性与可行性。鉴于此，本文采用内容分析法，以20002022年间中央政府出台的73份高校校办企业国有资产监管相关政策为样本，构建监管主体、监管过程和监管工具三维分析框架并展开分析，以期为高校校办企业国有资产监管政策体系的优化提供实证支撑。二、三维分析框架内容分析法是一种半定量的研究方法，能够处理大量且时期较长的数据，其通过在分析框架的约束下对政策文本内容进行编码与分析，对显现内容进行系统性和客观性描述（黄萃等，2015）。对高校校办企业国有资产监管政策进行分析是一项复杂的系统工程，基于单一维度的分析难以有效解读与理解政策体系的完整性、内容的合理性、结果的有效性。对其的分析既要反映政府在不同监管过程中的政策供给，又要体现多元主体监管的协同贯通。在参考既有研究的基础上（黄萃等，2011；刘国佳等，2021），本文最终选取监管主体、监管过程以及监管工具三个相互支撑和补充的基本维度，构建高校校办企业国有资产监管政策三维分析框架。（一）监管主体X维度监管主体是指高校校办企业国有资产监管政策的实施主体与作用对象，这是政策系统中决定政策成功或失败最为关键的因素。高校校办企业国有资产监管实践中存在多重委托代理链条，包括“全体公民各级政府各级财政部门各级教育部门高等院校高校国有资产管理部门管理者”（高红和管仲军，2019）。总体来看，以各级政府及其附属机构为代表的政府力量构成政府主体，以高校校办企业为代表的市场力量构成市场主体，以公民为代表的社会力量构成社会主体。本文将监管主体归纳为政府、市场和社会三类。（二）监管过程Y维度监管过程是政府制定和实施高校校办企业国有资产监管政策时必须考虑的关键要素之一，不同监管阶段对政策作用的领域、方式及力度等都会有所差异，并关系到全周期监管体系的建立。财政部2018年发布的关于进一步加强和改进行政事业单位国有资产管理工作的通知 中指出，要加强资产全生命周期管理，强化资产配置与资产使用、处置的统筹管理。学界将国有资产监管过程概括为资产购入、使用、报废三个阶段（帅毅，2013）。基于此，本文将监管过程归纳为资产购置、资产使用和资产处置三个阶段。（三）监管工具Z维度政策工具是“人们为解决某一社会问题或达成一定的政府目标而采取的具体手段和方式”（陈振明，2004）。政策工具分类依托于政策特征，学界一般采用Rothwell 和 Zegveld（1984）或 McDonnell 和 Elmore（1987）的分类方法。在高校校办企业国有资产监管政策体系中，政策工具作为监管的重要手段，一般也被称为监管工具，其需要把“不敢腐”的强大震慑效能、“不能腐”的刚性制度约束、“不想腐”的思想教育优势融于一体，推动反腐败斗争与高校校办企业体制改革双重目标的实现。本文借鉴Rothwell和Zegveld（1984）的研究思路，将监管工具划分为供给型工具、需求型工具和环境型工具三类。其中：供给型工具是指政府等主体通过增加人才、资金、场地和技术等要素，实现高校校办企业国有资产监管反腐资源供给的政策工具；需求型工具是指政府等主体通过设立示范区或交流合作等措施对社会多元主体进行鼓励与引导，刺激其产生高校校办企业国有资产监管反腐需求的政策工具；环境型工具是指政府等主体通过法规管制、目标规划或组织管理等措施，为高校校办企业国有资产监管反腐工作提供相应环境的政策工具。这三类监管工具又可细分为12个子工具，具体如表1所示。三、研究设计（一）数据收集与筛选1.数据收集。首先，通过阅读相关文献确定检索方向与检索词条：一是从教育部等官方网站查找与高校校办企业改制改革相关的政策文献；二是从国务院等官方网站查找与国有资产监管有关的政策文献。其次，为保证样本选取的全面性，在预检索基础上确定“高校国有资产”“校办企业改制”“高校监管”“国有资产监督与管理”“科技成果转化”等检索词。最后，在北大法宝、法律之星等政策法规数据库进行检索，并在国务院及各部委网站的政策文件库进行二次检索以查缺补漏，共检索出98份政策文件。2.数据筛选。为确保样本选取的准确性、代表性118 财会月刊2023.12与规范性，对政策文本实施进一步筛选：一是仅采用中央层级的文本，以保证样本的权威性；二是政策标题和内容需与高校校办企业国有资产监管密切相关，以保证样本内容的相关性；三是政策文本必须是相关部门颁布的具有约束力的法律法规、规定、意见、办法、通知等规范性文件，部门间转发、批准许可等不计入，以保证样本的规范性；四是政策发文时间为2000年1月1日 2022年8月31日。最终梳理出有效政策样本73份，部分政策示例见表2。（二）数据编码1.确定编码规则。政策文本编码通常将具有完整语义的最小段落确定为一个分析单元，单元编号方式采用“政策编号章节编号序列号”。编码员根据政策分析框架对每个分析单元进行内容分析，筛选与监管主体、监管过程和监管工具相关的分析单元进行编码。其中：监管主体维度将政府、市场和社会分别编码为11、12、13；监管过程维度将资产购置、资产使用和资产处置分别编码为21、22、23；监管工具维度将供给型工具、需求型工具和环境型工具分别编码为31、32、33。由于一些分析单元的表述具有综合性，为保证编码的全面性与客观性，按其实际反映的维度进行独立判断并重复计数。2.人工编码。一是编码准备。对3名编码员进行培训，使其对高校校办企业国有资产监管政策的监管主体、监管过程与监管工具三维分析框架及编码规则的理解具有内在一致性。二是预编码。将编码员分为2组，每组1名编码员，给每组分配相同的20篇政策文本进行预编码。试编码完成后对2组编码结果进行分析讨论，直至2组编码结果一致。三是正式编码。由2位编码员分别进行编码，第3位编码员负责审核。若编码不一致则进行讨论直至结果一致。编码过程及部分条文示例见表3。四、结果与分析（一）监管主体分析编码结果表明，政府、市场与社会三类监管主体占比顺次为83.52%（887）、11.77%（125）、4.71%（50）。这表明以政府为核心、以市场和社会为辅助的“一核两翼”主体协同格局已经形成。做优“一核”、壮大“两监管工具类型供给型工具需求型工具环境型工具监管子工具信息技术资金供给教育培训鼓励引导试点示范交流合作管理机构法规管制目标规划考核监督组织管理策略举措监 管 子 工 具 内 涵政府等主体通过将互联网等信息技术融入国有资产全周期监管，实现技术监管的高质量与全覆盖政府等主体通过专项财政资金或社会捐赠等多种方式提升资金供给效率，为监管工作提供坚实的资金保障政府等主体通过职业技能培训等方式提升监管人员的综合素质和专业素养，提高监管队伍的质量和数量政府等主体通过颁布专项奖励制度等方式，鼓励和提倡多元主体参与高校校办企业国有资产监管反腐败工作政府等主体通过设定监管示范单位、评选优秀监管案例等示范活动，促进各主体参与监管反腐工作的积极性政府等主体与国内外的相关组织通过智库联盟、论坛等形式开展合作与交流，搭建监管经验交流平台政府等主体通过设立国有资产监督管理机构或部门，促进监管工作的专业化和常态化政府等主体通过出台监管法律和制度等方式，使监管工作有法可依，有法必依政府在法律与政策文件中对高校校办企业国有资产监管腐败相关问题提出目标与要求政府等主体通过构建内外部监督机制，发挥监督工作合力，形成内外衔接、上下贯通的国有资产监督格局政府等主体通过优化组织间资源共享机制等方式破除组织间壁垒，充分发挥自上而下的组织监督、自下而上的民主监督，以及同级相互监督的作用政府等主体通过政治思想引导、文化环境建构等方法与手段，增强监管工作的实际效果高校校办企业国有资产监管工具类型及内涵表 1编号1234567发文部门教育部、财政部国务院办公厅财政部教育部国务院国资委教育部办公厅国务院国资委发布时间2000.062001.112006.052015.062019.112020.072022.05文件名称教育部、财政部关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见国务院办公厅关于北京大学清华大学规范校办企业管理体制试点问题的通知事业单位国有资产管理暂行办法教育部关于进一步规范和加强直属高等学校所属企业国有资产管理的若干意见国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见教育部办公厅关于进一步加强国有资产出租出借管理的通知国务院国资委关于企业国有资产交易流转有关事项的通知高校校办企业国有资产监管政策（部分）表 22023.12财会月刊119翼”，打造优势互补、协同发展的行动共同体成为未来发展的重要方向。在监管实践中，高校校办企业国有资产监管的政府主体主要涉及国资委和教育部，其中国资委只承担国有资产出资人职责，教育部则主要负责推进教育事业的发展，缺乏资产监管的能力。教育部和国资委的职能缺位与错位导致高校校办企业国有资产监管成为“三不管”地带，使得国有资产监管面临腐败问题。另外，政府虽是监管腐败工作的主导者，但是市场和社会主体也具有不可替代的优势，尤其是在反腐新时代背景下，以资产管理公司为代表的市场及以非政府组织和公民为代表的社会主体已经具有相应的监管意识与能力，是重要的参与主体。但监管体制机制的不完善增加了市场和社会主体参与监管的阻力，降低了自下而上沟通渠道的多样性与有效性，外部监督效能下降，进一步导致了主体间监管信息梗阻。（二）监管过程分析编码结果表明，资产购置、资产使用和资产处置各阶段占比顺次为 36.90%（300）、28.17%（229）、34.93%（284）。这表明高校校办企业国有资产监管政策更加侧重于对资产购置和处置阶段的监管，而对资产使用阶段的重视程度相对不足，对资产全生命周期监管的关注存在重心偏移，不利于全周期监管的实施。校办企业作为高校的衍生物，其拥有的国有资产被认为是“非经营性”资产，具有非生产性、非经营性、非增值性与非营利性等特征，这导致政策更加侧重于对资产购置和保有环节的监管，缺少对资产使用的考核与监督（高红和管仲军，2019）。2003年国务院出台 企业国有资产监督管理暂行条例，强调提高资产的使用效率。一些地方政府通过成立政府公司或公共资源共享平台的方式，试图打破高校校办企业国有资产分割分散使用的区域、部门和单位壁垒，以提升国有资产使用效益。但由于国有资产所有权虚位，资产实际使用部门的利益被不断强化，俨然成为资产的实际控制人，严重削弱了国有资产共享与共用机制的有效性。直至2020年，教育部办公厅出台 关于进一步加强国有资产出租出借管理的通知，要求严格控制国有资产出租行为，有效抑制了资产使用阶段监管腐败的蔓延趋势，提高了资产的使用效益。未来需要加强国有资产配置、使用、处置各阶段的审核和监督管理，构建从“入口”到“出口”全生命周期的资产管理体系。（三）监管工具分析由图1可知，供给型、需求型与环境型三类工具之间的频数与占比存在明显的差异，环境型工具（1164，84.23%）过溢，需求型工具（112，8.10%）和供给型工具（106，7.67%）过缺，监管工具间存在结构性失衡。这表明监管政策在构建监管大环境的同时，缺少对监管所需技术、资金与人力等各类资源应有的重视，弱化了监管工作的可持续性。环境型工具在校办企业国有资产监管政策体系中序号52366政策名称国务院办公厅关于北京大学清华大学规范校办企业管理体制试点问题的通知教育部关于做好2009年度直属高校产业工作的意见教育部办公厅关于进一步加强国有资产出租出借管理的通知政 策 内 容 单 元对学校占有和使用的国有资产，经清产核资并经有关部门确认后，按照资产属性，实行经营性资产与非经营性资产分别建账、分开管理的制度学校企业改制，必须遵循国家关于国有资产处置和产权交易的有关规定及程序，由学校或由学校资产公司代表学校实施对下属企业的审计和评估，并履行相应的审批手续，防止国有资产流失资产由下属企业、挂靠的行业协会等社会组织使用的，应按照资产出租管理。根据国家有关规定向其他单位开放共享科研基础设施和大型科研仪器的，PPP（政府和社会资本合作）模式下新建或存量资产交由项目公司使用、经营的，暂不按照资产出租管理编码号5-2-123-2-666-5监管主体编码111111/13监管过程编码21/222322监管工具编码331333331高校校办企业国有资产监管政策编码过程及条文示例（部分）表 3500450400350300250200150100500政策数量监管工具类型信息技术资金供给教育培训鼓励引导试点示范交流合作管理机构法规管制目标规划考核监督组织管理策略举措供给型需求型环境型334033452523713924371988176图 1 高校校办企业国有资产监管政策的监管工具频数统计120 财会月刊2023.12占据核心地位。具体来看，各环境型监管子工具的占比不同，法规管制、考核监督、组织管理、目标规划、策略举措占比顺次为 31.62%、28.36%、12.74%、5.93%、5.14%。其中，法规管制占比最大，这表明：一方面，制度建设是消除高校校办企业国有资产监管腐败问题和防止国有资产流失的关键。国有资产监管体制变革过程中会造成某些监管制度的“盲点”，滋生腐败的空间，易成为权力恶性膨胀的土壤，并导致组织间管理的“接缝点”缺乏控制与监管，诱发资产处置过程中资产去向不明等监管腐败问题。另一方面，伴随着社会形势的发展，国有资产监管仍会出现许多新情况、新问题和新任务，要求对旧有制度更新、补充与完善，这也增加了法规管制工具的使用频率。考核监督的占比次之，表明推动形成监管大格局、监管一盘棋是高校校办企业国有资产监管的目标与手段。党的十九届四中全会明确要求，形成以管资本为主的国有资产监管体制。这相应地要求在监管理念、监管重点、监管方式和监管导向等方面做出全方位与根本性的转变，对考核监督的数量与质量提出更高要求。组织管理的占比再次之，表明组织通过调整内设机构职能、理顺组织运行机制、畅通组织间沟通衔接、避免组织工作交叉等方式提高组织效能，为监管反腐工作提供强力的组织支持。供给型和需求型工具在政策体系中发挥辅助作用，其中前者倾向于提供信息技术与资金，后者倾向于加强鼓励引导与交流合作。这说明现有政策体系倾向于通过“技术+人才”两条腿走路的方式，推动监管队伍、监管技术与监管设备的更新与发展，为监管反腐建设奠定雄厚的基础保障。同时，通过鼓励引导，激发政府、高校、企业与社会组织等多元主体的监管意识，促使其坚守监管底线，并推动形成主体功能明显、优势互补的监管格局，构建人民群众广泛支持并参与监管反腐的新时代格局。总体来看，高校校办企业监管政策中的监管工具在频数与类型上的搭配变化与“管企业管资产管资本”的国有资产监管职能转变相契合，这种转变相应地要求调整国有资产监管方式和手段，综合运用供给型、需求型和环境型监管工具，推动校办企业国有资产监管质量变革、效率变革和动力变革，消除面临的“塌方式”腐败等问题。（四）交叉分析对高校校办企业国有资产监管政策的监管主体、监管过程和监管工具的三维交叉分析如图2所示。1.从监管主体维度来看。政府主体在各监管过程中使用监管工具的比例相较于市场和社会主体更加均衡。政府主体需要通过监管工具箱保证监管职责的全面履行，在不同监管过程中涉及的监管工具类型与数量会相对均衡。市场主体作为国有资产的使用者，会综合使用法规管制、鼓励引导和教育培训等监管工具，促使企业建立系统完善的内部控制制度，优化监管模式与流程，提高内部监管效能。社会主体主要包括社会公众、社会组织与公众媒体三个部分，但由于各主体的局限性，未能充分发挥其监管优势，也相应地削弱了舆论宣传、鼓励引导、资金投入等监管子工具的政策效用。具体来说：一是对于社会公众，信息不对称等问题导致其相较于政府和市场拥有的监管信息较少，缺乏监管的能力。同时，国有资产监管腐败问题通常并不直接侵犯社会公众的个人利益，相应地公众缺乏监管意愿，最终导致公众通常游离于监管实践之外，对此需要进一步调整监管工具，为公众参与监督搭建自下而上的沟通渠道，促进公众进一步融入监管大格局中。二是对于社会组织，政府对社会组织的管理经历了“双重管理体制”向“综合监管”的转轨（敬乂嘉，2016），提升了社会组织承接政府职能的能力，强化了其链接政府与公众的桥梁作用。但由于社会组织在监管领域面临组织合法性等问题，鼓励引导、目标规划等监管工具对社会组织的赋权增能效果有限，梗阻了社会组织的参与渠道，削弱了监管合力的发挥。三是对于公众媒体，其作为社会的第四种权力，在现实中与政府呈现出竞争合作关系，即政府对媒体的规制与媒体对政府的监督（邵燕斐和童国华，2014）。在技术进步和市场需100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%019213081415235201829011138487631111769941572991138资产购置阶段资产使用阶段资产处置阶段资产购置阶段资产使用阶段资产处置阶段资产购置阶段资产使用阶段资产处置阶段政府市场社会供给型工具需求型工具环境型工具图 2 监管过程中各监管主体与监管工具分布2023.12财会月刊121求的推拉作用下，新媒体迅速崛起，并进一步强化了民意表达、社会意见汇总、社会事件处理的综合作用，有效凝聚了监管反腐的工作合力。但新媒体面临的公共服务功能和企业化管理矛盾突出等问题，削弱了其作用的发挥。2.从监管过程维度来看。资产购置与资产处置阶段涉及的监管工具总量大且类型搭配均衡，但资产使用阶段涉及的监管工具总量较少且类型搭配失调。这表明现有政策体系倾向于通过监管关口前移保障国有资产安全和通过监管关口后移强化主体责任。但资产使用阶段作为资产全周期监管链条中的重要环节，在实践中存在多头监督、重复监督和监督不到位等问题，引发了资产的违规出租、出借等，从而产生腐败案件，削弱了监管的连续性和有效性，易造成国有资产流失。3.从监管工具维度来看。监管工具结构不均衡，存在过溢风险。政府面对高校校办企业国有资产监管腐败过程中出现的“窝案”“串案”等新型腐败问题，需要及时调整监管工具的数量与结构，构建多元主体协同监管大格局。目前，各监管主体在不同的监管过程中都大量使用环境型工具，这既与监管工作的复杂性与敏感性相关，也与反腐败斗争形势的严峻性有关，相应地要求构建完善的法规管制、清晰的目标规划、严密的考核监督、规范的组织管理、灵活的策略举措“五维一体”监管模式，为监管工作的持续深入推进奠定制度、组织与功能基础，并在“一核两翼”的主体协同格局下，以强化政府主导作用为关键，以深化校办企业自我监管作用为重点，以更好动员社会组织、公众和媒体协同参与为支撑，充分调用社会各类资源打击监管腐败行为。五、结论与建议（一）研究结论1.监管主体特征：超聚焦与分散聚焦。2015年6月教育部印发 关于进一步规范和加强直属高等学校所属企业国有资产管理的若干意见，要求加强高校所属企业国有资产的监管，加快建立事企分开、权责明晰的国有资产监管体制机制，防范国有资产流失，实现国有资产保值增值，这标志着高校校办企业国有资产监管政策的监管主体从超聚焦模式向分散聚焦模式转变，最终形成了以政府为主导、市场和社会主体广泛参与的“一核两翼”多主体协同监管格局。在此之前，监管主体集中于政府主体，监管面临的腐败问题主要依靠政府主体“一肩挑”，其需要快速建立政策体系并发挥制度的规范、引导作用。市场和社会主体由于监管意愿和能力相对较弱，在该阶段的实质性参与相对较少。在此之后，监管主体分散聚焦于多元主体中，各类社会组织监督意愿与能力的提升使其开始承接政府职能，利用自身的专业优势和桥梁功能为监管反腐工作的顺利推进提供优质的教育培训服务和人才队伍。以高校校办企业为核心的市场主体在“无形的手”的指导下采用二级市场减持、非定向产权交易或增资稀释等方式推动了校企产权制度改革，避免了产权不明等问题可能引发的监管腐败，借助市场化方式理顺了政府与市场间的关系，推动了从“管企业”向“管资本”的转变。2.监管过程特征：关口前移与关口后移。高校校办企业国有资产监管腐败问题常暴露在资产购置与资产处置阶段，这要求政策做好监管关口前移和关口后移，提高监管成效，抑制腐败蔓延趋势。在资产购置阶段，高校校办企业的多数国有资产是由高校资产或技术成果转化而来，但由于产权制度与内部控制制度缺失等因素，导致了监管腐败问题的发生。关口前移要求建立完善的产权制度，采用合理适度的融入式跟进监督，延伸日常监督触角，压实监督主体责任，真正发挥“探头”“前哨尖兵”作用。在资产处置阶段，由于高校校办企业没有定期对企业的资产展开清查，无法及时掌握各类资产的动态，从而滋生了监管腐败的温床。监管关口后移要求管理部门及企业对资产账务开展定期盘查，并对清查出问题的账目及时做出处理，做到“物物相符，账账对应”，真正掌握资产情况，从而铲除腐败土壤，实现反腐败的“零容忍、无死角、全覆盖”。3.监管工具特征：多元化与均衡化。监管工具总体呈现出多元化与均衡化特征。由于国有资产腐败问题涉及多元主体，反腐败工作具有长期性、艰巨性和复杂性，构建监管大格局需要数量繁多且种类丰富的环境型工具，因此该工具使用频率最高。供给型工具使用频率次之，这是政策制定者基于现实状况，不断吸取经验，提高反腐败意识，健全高校校办企业国有资产监管政策体系的结果。需求型工具使用频率最低，其主要是引导各个部门提高政治站位、树立反腐意识、挖掘监管过程中可能存在的腐败空间。总体来看，监管工具逐渐趋于多元化与均衡化，形成了较好的互补作用，工具的协同效力增强。可见，在“管企业管资产管资本”的国有资产监管体制转型过程中，对多元主体职能要求的转变是推动监管工具发生变革的重要力量，随着政府角色定位的转变和对社会的放权让利，监管工具也出现了相应的调整。122 财会月刊2023.12（二）政策建议1.完善监管主体，构建协同监管格局。一是强化政府监管。政府监管是高校校办企业国有资产监管的重中之重，强化政府监管的主导作用需要打造包括权力监督、国家监察在内的综合监督，以及司法监督和其他各项专门监督在内的多维度监督体系，提高监督的有效性。二是完善市场和社会监管。以内部控制为主的市场监管在“无形的手”的作用下会自发提升监管效能，以民主监管、群众监管和舆论监管为主的社会监管作为一双“无处不在的眼睛”，会加大监管合力（赵园园和张明军，2020）。两类主体通过更灵活多变的形式和渠道，对党内监管、国家监管予以补充，对高校校办企业领导及其工作人员形成一种“软约束”。综上，政府可以通过设立诸如智慧监管平台的方式构建横向集成化和纵向扁平化的监管协同结构，向市场和社会赋权增能，织密政府、市场和社会间的行动网络，构建多元主体协同监管格局。2.强化监管过程，形成监管链条闭环。一是以专项监管提升各监管过程的监管效能。政府和高校需要综合分析往年资产购置、资产使用与资产处置各阶段经常出现的监管腐败问题类型，梳理问题处置情况，将所有问题进行综合研判，从共性问题中凝练出专项治理目标，有计划、有针对性地开展专项治理。同时，紧盯关键少数、关键岗位，加强日常监管，坚持在重要节点开展专项督查。二是以“回头看”推动全周期监管行动的落实。以问题整改为突破口，将监督检查中发现的问题反馈给相关组织并要求逐条制定整改措施，明确整改目标、整改时限、整改责任人。同时，要求相关组织针对存在的问题开展自查自纠、举一反三，并将问题整改列入下一年度组织工作计划，督促形成个性化条款，既“当下改”，又“长久立”，不断完善问题整改的长效机制。3.优化监管工具，提高监管工具效能。一是丰富监管工具，提升监管工具的全面性。例如，创新供给型监管子工具，针对专家学者、社会公众等群体，通过增加兼顾物质奖励和精神奖励的工具类型与数量，更充分地挖掘这类群体的主观能动性，保障其参与的积极性与合法利益。二是科学配置监督工具，强化监督工具使用的合理性。高校校办企业国有资产监管是一项系统性工程，需要全局发力，并遵循实际情况，因时因地，相机决策，选择最合适的监管工具类型，优化监管工具的内部结构，提高监管工具与政策目标之间的匹配性，进而发挥监管工具的最大协同效果。三是精准使用监管工具，强化监管工具使用的动态性和导向性。随着监管腐败问题形势的动态变化，需适量增加供给型和需求型工具的总量，或者通过调整环境型子工具的搭配比例，以最大程度地发挥监督工具箱的监督合力。鲍家志 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