黑龙江省振兴发展进程中的相对贫困治理研究_季琳欢.pdf

黑龙江省振兴发展进程中的相对贫困治理研究季琳欢（中共大庆市委党校，黑龙江大庆163313）摘要从阐释相对贫困的内涵与特征入手，以历史与现实角度分析黑龙江省开展相对贫困治理的重要意义，依据我国城乡二元结构的基本现实和贫困治理质态转轨的变化趋势，精准研判黑龙江省相对贫困治理面临的主要难点，以减贫理念、贫困识别、政策体系、扶贫体制、增长动力为着力点，提出黑龙江振兴发展进程中相对贫困治理的可行建议。关键词相对贫困；振兴发展；黑龙江省中图分类号F127文献标识码A文章编号1009-6043（2023）08-0018-04作者简介季琳欢(1988)，女，黑龙江杜尔伯特人，副教授，研究方向：政治学与反贫困理论。基金项目2023 年大庆市哲学社会科学规划研究项目：大庆市以乡村振兴促进共同富裕的路径研究(DSGB2023189)。第 2023 年第 8 期（总第 564 期）商业经济SHANGYE JINGJINo.8，2023Total No.564党的十八大以来，黑龙江省委、省政府坚决贯彻党中央、国务院脱贫攻坚重大决策部署，始终把脱贫攻坚作为重大政治任务和第一民生工程来抓。2021 年，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，黑龙江作为全国脱贫攻坚战场的重要组成部分，如期解决了区域性整体贫困和消除了绝对贫困，现行标准下全省 62.5 万贫困人口全部脱贫，28 个贫困县全部摘帽，1778 个贫困村全部出列。由此，我国的减贫道路迎来从消除绝对贫困到缓解相对贫困的重要转向，相对贫困治理成为龙江振兴发展进程中的新命题。一、相对贫困的内涵与特征贫困问题研究学术史源远流长。文献资料显示，最早提出相对贫困概念的人是英国经济学家彼得 汤森。他指出“贫困不仅限于基本生活资料的不足，还在于参与社会生活的机会、条件等资源的剥夺与缺乏”1。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚 森则认为贫困的本质是权利的缺失造成了贫困人口自我发展能力的缺乏，收入低只是贫困的外在表现，他的“权利贫困论”进一步扩展了贫困研究的视角。马克思在 资本论 中建立起较为成熟的贫困理论，他认为私有制造成无产阶级的劳动异化，导致了劳动者收入受资本生产调节的相对贫困。相对贫困使贫困概念的内涵从经济领域拓展到社会与文化等综合领域，指的是“个人或家庭所拥有的资源，虽然可以满足其基本的生活需要，但是不足以使其达到社会的平均生活水平”2。相对贫困不仅反映了社会生活水平，也体现了个人主观感受的“相对剥夺感”，既与经济发展的阶段性有点，也与收入分配有关。2019 年党的十九届四中全会提出：“要坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”，这是“相对贫困”第一次出现在中央文件中。全面建成小康社会后，相对贫困在我国扶贫开发工作中的战略定位更加凸显，成为我国未来减贫的重要内容。不同于绝对贫困现象的相对“明确性”，相对贫困拓展了贫困概念的传统含义，其内涵决定了城乡相对贫困群体较之农村绝对贫困群体具有更复杂的特征。一是多元性。城乡相对贫困群体主要包括结构性贫困人口、流动性贫困人口、能力贫困人口以及发展性贫困人口等等，其主体能力缺失大致源于资源贫乏、社会排斥和相对剥夺。二是差异性。不同时期、不同社会发展阶段呈现出不同的相对贫困；不同地区不同群体也会呈现出不同的相对贫困状态，并带有城乡的差异。三是隐蔽性。相对贫困具有社会比较意味，表现为群体之间的“相互对照”，在一定程度上可视为社会心理问题，识别和统计的难度较大。四是长期性。相对贫困不会随着经济发展水平的提高而自然消失，贫困发展的动态性以及资源禀赋、经济机会、个人能力的差异决定了相对贫困治理的长期性，它比绝对贫困持续时间更长，治理任务也更艰巨、更复杂。二、黑龙江振兴发展进程中相对贫困治理的重要意义在重点解决了农村贫困问题后，基于贫困治理战略的质态转轨，巩固脱贫成效、开展相对贫困治理是黑龙江省接续扶贫工作的重点。推动黑龙江省贫困治理工作由消除绝对贫困迈向缓解相对贫困的新阶段，促进黑龙江省取得贫困治理的新成果、新胜利，对于实现龙江全面振兴全方位振兴意义重大。(一)中国特色社会主义的本质要求纵观建国以来中国人民摆脱贫困的斗争史，党和政府始终高度重视扶贫开发工作，始终坚持共同富裕这一社会主义的本质要求。我国消除绝对贫困的重要经验之一就是在经济体制改革和发展过程中注重“益贫式”经济18-DOI:10.19905/ki.syjj1982.2023.08.046增长，通过“最优分配”实现以发展促进减贫，促进了经济社会转型与减贫有机衔接、经济中高速增长与消除贫困的同步互促和良性循环，形成了既有助于减贫、又有利于发展的中国特色反贫困理论。就中国特色社会主义的根本原则来说，相对贫困治理是为了实现不同群体更公平更均衡地获得并享受经济社会发展成果、促进社会公平正义以及最终实现全体人民共同富裕的重大战略部署，彰显了社会主义制度的优越性，体现了中国特色社会主义的本质要求。(二)巩固脱贫成效、适时转变减贫战略重点的现实需要随着我国农村绝对贫困得到历史性解决，当前和今后一段时期，我国贫困治理的重点就是巩固、拓展、提升脱贫攻坚成效，增强贫困群体自我发展能力，确保已经脱贫人群稳定脱贫不返贫，尽可能减少新生贫困群体。依据全面建成小康社会后中国贫困治理历史阶段的重大转变，在准确研判相对贫困动态演化过程的基础上，统筹城乡的扶贫目标与治理机制，将有助于黑龙江省在 5 年过渡期内巩固好脱贫攻坚成果、促进贫困治理战略与乡村振兴战略有机衔接、推动黑龙江省的相对贫困治理走向城乡融合发展的新阶段。(三)消弭城乡发展差距、缓解经济社会主要矛盾的积极探索当前，我国经济社会主要矛盾的表现之一就是城乡发展的不平衡、乡村发展的不充分，区域差异、城乡差异、社会公共服务的差异较大并将长期存在。推动城乡区域协调发展、缩小城乡差距是我们开展相对贫困治理的工作目标。近两年的 黑龙江省国民经济和社会发展统计公报显示，2021 年和 2022 年黑龙江省城乡人均可支配收入的比值从 1.881 升至 1.886，这表明近两年我省城乡居民的收入差距有所增大，且城市内部和农村内部的差距也在不断拉大，需要引起高度警惕。相对贫困治理是有效缓解我国经济社会发展结构性矛盾的切入点和突破口，它的本质就是要解决发展的协调性、公平性和充分性的问题，通过补齐农村发展的各种短板，有助于扭转城乡差距过大、农村发展滞后的局面。三、黑龙江振兴发展进程中相对贫困治理的主要难点与绝对贫困治理相比，我国相对贫困的治理面临着难以突破的体制机制障碍、难以确定的多维贫困标准、难以衔接的城乡两套贫困治理体系以及部分困难群体脱贫稳定性差等诸多困难与挑战。如何突破当前的局限与困境，准确把握相对贫困治理的新态势，是当前黑龙江省扶贫开发工作所面临的现实问题。(一)难突破：城乡双重二元结构的体制障碍城乡双重二元结构是我国城乡二元结构出现的新形态，包含了基于“城乡分治”的原有城乡二元结构和因人口流动而产生动态的新二元结构，前者是计划经济的产物，后者是改革开放以来市场力量和政府行为双重作用的结果。在一定程度上说，改革开放后形成动态的新二元结构是改革开放前区域、管理界限分明的原有城乡二元结构的“升级版”。第七次全国人口普查的数据结果显示，2020 年我国流向城镇的流动人口为 3.31 亿人，其中从乡村流向城镇的人口为 2.49 亿人。在人口流动的过程中，一些农民工虽然实现了地域转移和职业转换，但由于缺乏“融合”的制度安排，还没有实现身份和地位的转变，无法均等化的享受公共服务和社会保障，并未真正融入城市。长此以往，不仅带来经济问题，还会引发一系列次生矛盾。城乡双重二元结构是制约我国城乡一体化发展的主要社会结构性障碍，是影响城市健康发展的重要因素，已引起政府层面高度关注。早在党的十七届三中全会就明确提出要破除城乡二元结构，但从实践上看，各地还是相对忽视动态的新二元结构问题，对待城市外来人口的思维定势和有关政策有待转变。(二)难确定：城乡相对贫困标准的多维体现以往我国绝对贫困的标准是农民人均纯收入的一个具体数值，而相对贫困的标准则应具有多维特征，既要反映“贫”的经济维度，也要反映“困”的社会发展维度。由于一些隐性的贫困如“多维可行能力缺失”难以用具体数值或指标精确地衡量，收入贫困和多维贫困的重合度较低，这导致相对贫困标准的制定和操作难度较大。此外，基于城乡之间经济发展水平的多样性背景和现实，是否应该制定城市与农村的差异性相对贫困标准；如果制定了差异性的标准，如何覆盖到所有应该覆盖的群体；城市的相对贫困标准到底是适用于户籍人口还是常住人口；相对贫困标准的调整时间和调整幅度该如何确定等等，这些都是政府和学术界需要进行深入研究和把握的焦点问题。(三)难衔接：城乡两套贫困治理体系的相互独立绝对贫困治理时期，国务院、省、市的扶贫开发领导小组专门负责农村的扶贫开发工作，而城市多是社会保障、民政、住建等部门按照各自的贫困标准负责城市贫困救助的保障工作。直到现在，我国城市仍然没有专门的扶贫开发管理机构，负责贫困救助的相关部门基本处于“九龙治水”状态，未能形成贫困治理的合力。脱贫攻坚时期，我国农村的贫困治理探索构建了一整套行之有效的政策体系、工作体系和制度体系，以精准为核心要义的精准扶贫方略解决了农村绝对贫困问题，相比之下，城市的贫困治理体系建设还相对滞后，一定程度上缺乏政策上的创新和新的动力机制探索。目前来看，城乡两套贫困治理体系的贫困标准不一、管理体制分治、政策分散且衔接与转轨难度较大，如何打破城乡间的空间壁垒和联动发展约束，在短期内形成城乡相对贫困治理统筹联动的格局不易实现。(四)难巩固：部分困难群体脱贫稳定性差当前世界经济形势持续走低，全球气候变化问题加剧，国际形势的不确定风险影响着我国农业和农村经济的发展。从国内大环境来看，农村人口老龄化、农村空心化、农村劳动力整体素养低、产业可持续发展等问题导致着脱贫后返贫和新发贫困现象频发，如何保持不返贫是社会各界关心的重大问题。目前黑龙江省农村部分困难季琳欢：黑龙江省振兴发展进程中的相对贫困治理研究19-群体脱贫稳定性差具体表现为因病、因灾等致贫返贫风险导致脱贫人口主体仍然脆弱；农民可持续增收的长效机制还不完善、精神贫困、能力贫困以及贫困代际传递问题仍然存在。此外，黑龙江省巩固脱贫成果仍然存在一些短板，例如农村基础设施短板、公共服务短板等，与群众对美好生活的期望还有差距，这些都是相对贫困治理工作需要直面并解决的难题。四、黑龙江振兴发展进程中相对贫困治理的对策建议以相对贫困理论、中国特色反贫困理论为研究基础，针对当前龙江振兴发展进程中相对贫困治理现状特别是面临的困难与挑战，落实习近平总书记对 2020 年后扶贫工作的重要部署以及对东北地区和黑龙江的重要讲话重要指示批示，把我党关于相对贫困治理的理论、方针、政策与正确的工作方法相结合，提出以下五个方面的对策建议：(一)更新减贫理念，促进贫困治理战略转型1.树立相对贫困治理理念。贫困治理理念是否符合客观现实、客观规律和公共利益，决定着减贫工作的成效。因此，从绝对贫困治理转轨到相对贫困治理，必须及时更新贫困治理理念与话语。由于相对贫困在本质上蕴含着发展、共享、公平问题，且人民对美好生活的需要也是多方面的，这决定了相对贫困治理理念应该是多维的、具有公平正义意蕴的。坚持以人民为中心、满足人民对美好生活的向往是相对贫困治理的价值遵循，综合运用多种减贫手段形成长效机制是相对贫困治理的工具理念，政府、市场、社会、个人等多元主体有机参与是相对贫困治理的共治格局，创新机制、从制度源头上保障社会公平正义是相对贫困治理的制度保障。2.明确相对贫困治理的变化趋势。扶贫形势是决定扶贫战略的逻辑起点。进入到相对贫困治理阶段，我国贫困的治理目标由关注人的生存需求转向人的发展需求，由关注“单纯增收”与“量”的增加转向追求“美好生活”与“质”的提升，体现了社会主要矛盾的变化；治理对象由以农村贫困人口为主转向兼顾城乡贫困人口，治理对象包括了农村、城市的贫困群体以及城乡之间流动性贫困群体；治理路径由政府主导与制度控制转向社会建设与社会政策调节，由集中叠加式兜底转向专项长效性扶持，由政府行政调配转向更多依靠市场手段。以上三个方面的转变是 2020 年后黑龙江省扶贫形势需要关注的重点。(二)坚持多维识别，制定合理的相对贫困标准1.坚持从经济到社会的多维贫困识别。贫困概念的演化历程也是贫困识别不断拓展维度的过程。在消除绝对贫困之后，“贫困群体”已成为一个渐进的程度概念。众所周知，我国长期以来沿用农民人均纯收入的固定值作为绝对贫困标准，随着经济社会的不断发展，城市与农村的生活水平、发展机会差距越来越大，且城市内部的发展差距也在拉大，基于社会学视角提出的发展性概念的相对贫困问题开始得到政府和社会的高度重视。因此，从长远来看，相对贫困的识别必然要走向建立一个包含收入、健康、教育、人力资本等多维度的综合性识别体系。当前我国广东省、浙江省、江苏省已经探索出一套相对贫困的测量识别办法，对于黑龙江省制定相对贫困识别体系具有一定的参考借鉴意义。2.探索制定科学动态的相对贫困标准。贫困的评价标准一直都是各国和国际组织的贫困治理工作较为重视的问题。近年来，学术界已经开始讨论 2020 年后中国相对贫困线的设定问题，尽管未形成统一的结论，但相对贫困线测量标准要结合社会主要矛盾变化并与国际接轨将是主要趋势。“结合国内外相对贫困标准的设定经验以及相关学者的建议，在统筹考量经济社会发展水平等因素的前提下，可选取居民中位收入的固定比例作为相对贫困线。具体来说，相对贫困线的制定应遵循社会发展的阶段性规律、突出地方政府统筹与规划的主体性和灵活性，科学合理地设定分城乡、分区域的居民收入中位数比例”1。国内学者大多倾向于按居民收入中位数的 40%作为 2020年后的相对贫困线，这样既保留了绝对贫困标准以收入为核心标准的优势，将贫困标准固定在收入较低水平的群体范围内，又客观、全面衡量了全社会的贫困程度。同时，这个标准并非一成不变，可根据人们的收入水平和物价的变动情况，适时调整相对贫困线，最终制定一个是多维的、科学的、动态的、符合中国特色的相对贫困标准。(三)加强衔接转换，健全贫困治理政策体系1.以政策供给的优化升级、调整和新设促进政策衔接。2020 年后我国的减贫政策体系，并不是与脱贫攻坚的战略和政策完全脱钩，而要针对相对贫困的产生原因、类型及特点，在保持减贫政策必要的稳定性、连续性、过渡性的基础上，对已有政策进行分类评估，做好总结筛选、拓展提升和梯度跟进，重塑新型城乡减贫政策体系。一是明确需要退出或修正的政策。审视过往“扶贫开发政策异化”“农村偏向”等问题，及时退出一些不合时宜的突击性政策、超常规性政策。二是明确需要延续的政策，避免政策断崖式的退出。在巩固脱贫成果的 5 年过渡期内，考虑到脱贫攻坚与乡村振兴在产业发展、民生保障、基层治理等方面的一致性，一些产业帮扶政策、定点帮扶等政策可继续实施。三是明确需要升级强化的政策。加大兜底保障、扶志扶智等帮扶举措、相关政策的实施力度，可对脱贫不稳定地区的脱贫成果起到巩固与加强作用。四是明确需要新设的政策。根据经济新常态下城乡经济社会新形势，加紧研究制定与农村脱贫攻坚相接续的政策体系，进一步补齐和完善相关政策的空白点和薄弱点。2.建立健全综合性的城乡贫困治理政策体系。一是实施以基本公共服务均等化为基础的防贫政策。从实际来看，黑龙江省城乡间的基本公共服务水平还存在一定差距，这意味着农村仍然是黑龙江省相对贫困治理的主战场。具体来说，要做好普惠性、基础性、兜底性民生建设，推进城乡义务教育、医疗卫生、就业和社会保障、基础设施等基本公共服务均等化，补齐农村欠发达地区基本商业经济第 2023 年第 8 期SHANGYE JINGJINo.8，202320-公共服务短板，在一定程度上保障弱势群体的发展权益，尽可能促进底线均等和发展公平。二是完善瞄准特殊困难群体的特惠性救助政策。细分特殊困难群体的救助标准，对孤儿、事实无人抚养儿童、“失独”家庭、城乡贫困老年人等“老、弱、病、残”等特殊困难群体提供生活救助、急难救助、医疗救助、教育救助等量身定做的特惠性救助政策，对城市中包括受疫情影响的零就业家庭等贫困群体加以覆盖，以此实现防治结合。目前，黑龙江省已将 27.5 万建档立卡贫困人口纳入社会救助范围，并推动农村低保标准超过国家扶贫标准，一些城市也已开始探索将农村的扶贫开发政策、城市的救助政策与低保政策相衔接，力争充分发挥城乡低保制度、就业和扶贫开发政策的作用。(四)增进协同联动，建立城乡统筹的扶贫体制相对贫困治理阶段是城市与农村共同减贫的阶段。建立相互协调、相互配合、要素共享、发展共进的城乡统筹的扶贫体制是我国贫困治理发展的必然趋势和格局。而建立城乡统筹扶贫体制的思路并不是简单地把城市和农村的扶贫体制合二为一，而是要打破城乡分设和部门壁垒，由“城乡扶贫分治”转向“城乡扶贫并轨”。1.推行属地化管理方式。我国相对贫困治理不像脱贫攻坚时期拥有精准识别出的固定的扶贫对象，它的治理对象具有显著的流动性和多元性，究其原因是当按照户籍实施扶贫政策时，一些相对贫困的流动人口并不在户籍地。因此，以经常居住地为切入点，冲破户籍、土地等制度性约束或障碍，以“经济社会空间区片划分”取代“行政区划划分”，实行扶贫对象属地化管理，具有可信性和可行性。具体方法是对行政区划内的所有人口进行贫困问题监测，“将城市的公共服务和社会保障等政策引入常住人口 属地化管理，解决流动人口贫困治理缺失问题，填补城乡扶贫中农民工扶贫工作这一相对真空地带”1，保证在相对贫困的监测、防贫预警以及常规化治理方面实现属地人口的全覆盖。2.优化政府部门联动机制。一是组建专门的政府部门负责指导和统筹城乡相对贫困治理工作，协调政府、企业、社会各方资源，解决“管理机构分治”的问题，达到城乡贫困共治的效果。二是加强政府部门内部资源和力量的整合。通过归口管理和多部门协同治理，解决力量分化、资金分散、职能重叠等问题，增强贫困治理的领导力和组织力。需要注意的一点是要明确“城乡”的异质性，城乡贫困治理要各有侧重，城市相对贫困治理的重心是推进基本公共服务的均等化，当前农村相对贫困治理的重心则是巩固脱贫成效。(五)激活内生动力，实现包容性发展1.以人力资本投资强化赋能。城乡发展的“马太效应”和“累积性因果循环贫困”使得低收入人群在大中小城市之间迁徙、坚守与逃离。从主观原因来看，贫困人口长远生计能力低是主要原因。因此，相对贫困治理应充分借鉴我国脱贫攻坚时期激发贫困人口内生动力的经验。即为贫困者“增能”，改善与人力资本有关的资源分配的不合理，将“嵌入式发展”与“内生发展”有机结合，增强贫困群体抵御风险的自生能力和参与竞争的发展能力。一是发挥教育扶贫“富脑袋”的作用。通过采取教育培训等“授人以渔”方式提高困难群众的就业能力和致富能力，加大力度培养农业生产经营人才，二、三产业发展人才，公共服务、治理和科技人才；加大对贫困人口的教育投入，确保贫困地区的孩子能够接受良好教育，缩小城乡教育差距，阻断贫困的代际传递。二是要强化志智双扶。弘扬中华民族勤劳致富的传统美德，改变贫困地区群众的精神面貌，激发贫困群众的主体意识和积极向上的精气神。2.以包容性增长促进社会公平。“包容性增长”最早是由亚洲开发银行在 2007 年提出，指的是在“参与”和“共享”基础上的经济增长。“包容性增长”的实质是将每一个个体融入发展之中，强调对身份特权的否定和发展权利的同质均等性提供，通过消除“社会排斥”和保护合理差别，旨在实现分配正义与高效率发展之间、社会公平性与发展普惠性之间的平衡，兼具经济意义、社会意义和政治意义。可以说，发展机会是摆脱贫困的重要条件，包容性增长其让人们享有公平公正发展机会的经济增长方式是缓解贫困的有效方式。在源头制度设计上，破除城乡二元结构下的户籍制度以及教育、医疗、社会保障等制度或体制障碍，为贫困治理提供公平公正的制度环境。在增长动力上，发挥好市场与社会的力量，既要通过市场化机制，运用发展式扶贫模式，将经济发展成果惠及全体人民，形成发展减贫发展的良性循环；又要有效运用社会力量，特别是利用好各类人才的学识和经验，发挥好本地大学毕业生、农业生产经营人才助力农村发展的积极作用。总之，相对贫困是宏观视野也是微观视点、是总体状态也是个人感受、是历史进程又是当下生活。不同于我国绝对贫困问题以“集中优势”来“决战决胜”，相对贫困的多维性与动态性决定了贫困治理的长期性与复杂性。统筹考虑我国城乡二元结构的基本现实，处理好国情、省情、经济社会发展的不平衡性以及完善全社会的收入分配格局是把握我省相对贫困治理的关键。通过积极转变思路，不断巩固拓展脱贫攻坚成果，构建相对贫困治理的长效机制，有助于实现改善民生和缩小收入差距的双重治理目标，长远上将促进社会的公平正义和人的全面自由发展，具有特别重大而深远的理论和现实意义。参考文献1季琳欢.2020 年后我国相对贫困治理的战略转型研究J.商业经济,2021(9):159-161.2郭熙保,罗知.论贫困概念的演进J.江西社会科学,2005(11):39.责任编辑：高萌季琳欢：黑龙江省振兴发展进程中的相对贫困治理研究21-