地方政府债务管理方法探究、模式.pdf

钱源达持续高压政策下的各地政府债务管理实践与城建投融资体制重构之卓远探索山东省德州市地方政府债务管理与平台公司发展培训南京卓远资产管理有限公司 金融服务部部门经理 钱源达13851759036南京卓远资产管理有限公司 管理咨询部业务总监 徐长闯15905167751课件课件二零一七年七月二十一日山东德州2contents01地方政府债务问责、应对与整改02地方政府投融资体制发展历程与重构03存量化解与增量规划的“金字塔”方法论04专题：政府购买服务及其与政府付费类PPP关系3contents01财政部发函追责五省市分析150号文背景下的存量违规举债担保甄别实践23地方政府债务问责、应对与整改发函追责回应之：河南、四川、山东4contents01财政部发函追责五省市分析150号文背景下的存量违规举债担保甄别实践23地方政府债务问责、应对与整改发函追责回应之：河南、四川、山东5重庆重庆违法违规提供担保违法违规提供担保担保标的担保标的：就融资平台就融资平台0 0.5555亿元的亿元的融资提供融资提供承诺函承诺函债权主体债权主体违规违规债权主体债权主体：融资租赁公司融资租赁公司融资事件融资事件：通过签订通过签订回租赁合回租赁合同同与与融资租赁合同融资租赁合同，为为政府政府提供融资款提供融资款一、财政部发函追责之-重庆违法违规要点：1、政府违法违规提供担保，出具承诺函。（协助协调函也属违规!）2、融资租赁公司直接与黔江区教委签订融资租赁协议。6一、整改情况（一）关于黔江区财政局出具承诺融资0.55亿元问题。经黔江区财政局与贵州中黔资产交易中心协商，已撤回黔江区财政局出具的承诺协调资金支付融资产品本息的协助协调函，并提前兑付本金及收益。（二）关于黔江区教委与上海爱建融资租赁有限公司签订融资租赁合同1.2亿元问题。截至2016年12月，重庆鸿业事业（集团）有限公司（以下简称鸿业集团）已偿还该笔债务0.38亿元，剩余0.82亿元。经黔江区财政局与上海爱建融资租赁有限公司协商，已撤回黔江区财政局出具的相关文件，解除了黔江区财政局的担保责任。（三）关于黔江区教委与江苏金融租赁股份有限公司签订融资租赁合同1亿元问题。江苏金融租赁股份有限公司（简称“江苏金融租赁公司”）已与重庆黔江区教委签订了合同结束协议，并于2017年1月24日收回了全部未偿债务，两笔项目全部终止。同时，该公司正在按照银监会要求对存量融资租赁项目进行全面排查，对存在的同质同类问题认真整改，严控风险。7二、问责情况（一）关于黔江区政府有关负责人。对负有领导责任的黔江区政府区长徐某进行批评教育，对负有主要领导责任的区政协主席夏某（时任黔江区政府常务副区长）给予党内警告处分。（二）关于黔江区财政局有关负责人。对违法违规担保负有直接责任的黔江区财政局局长卢某给予行政撤职处分。（三）关于融资平台公司有关负责人。对违法违规举债负有直接责任的鸿业集团董事长肖某给予行政撤职处分，对违法违规举债负有直接责任的重庆市黔江区城市建设投资（集团）有限公司董事长张某给予行政撤职处分。另外，负有相关责任的鸿业集团资金部部长曾某已被免职并开除党籍，司法机关已对其涉嫌犯罪行为进行追究。（四）关于金融机构有关负责人。银监会对给重庆黔江区提供违规融资的江苏金融租赁股份有限公司处以行政处罚30万元，对该公司副总经理佘某给予警告、处以5万元罚款等。8山东山东举债主体违规举债主体违规举债主体举债主体：市总工会市总工会，通过向全市通过向全市企事业单位职工发行信托理财产品企事业单位职工发行信托理财产品募集资金募集资金8 8亿余元亿余元举债方式举债方式：通过财源建设基金方式通过财源建设基金方式将上述资金转给融资平台将上述资金转给融资平台，并以财并以财政资金作为还款来源政资金作为还款来源举债方式违规举债方式违规一、财政部发函追责之-山东违法违规要点：1、政府及其相关部门通过其他主体举借政府性债务。2、政府将违规举债资金，再次违规转移给企业（平台公司），并以财政资金作为还款来源。9一、整改情况邹城市总工会已向干部职工退还了全部资金，违法违规举债问题全部整改到位。二、问责情况山东省对邹城市违法违规举债直接责任人员、市政协副主席姚某（时任市总工会主席）给予党内严重警告、行政降级处分；对负有重要领导责任的时任常务副市长李某给予党内警告处分。此外，时任邹城市市长谢某负有主要领导责任，正按规定程序核查处理。10河南河南违法违规提供担保违法违规提供担保举债主体违规举债主体违规担保标的担保标的：就市公共资产管理公司就市公共资产管理公司6 6.4 4亿元贷款本息出具亿元贷款本息出具承诺函承诺函举债主体举债主体：市公共资产管理公司市公共资产管理公司举债标的举债标的：中信信托有限责任公司中信信托有限责任公司1 1.7878亿元的信托贷款亿元的信托贷款还款方式还款方式：财政预算资金财政预算资金一、财政部发函追责之-河南违法违规要点：1、政府违法违规提供担保，出具承诺函。2、企业举债还款资金来源为政府财政预算资金。11一、整改情况市财政局向市公共资产管理公司下达了关于对驻马店市公共资产管理公司项目建设融资资金管理有关问题的通知，明确有关贷款本息不纳入市财政中长期规划和政府购买服务年度预算，并通知相关金融机构。市公共资产管理有限公司提前将6.4亿元贷款本息全部偿还中国建设银行股份有限公司驻马店分行。市公共资产管理有限公司提前将1.78亿元贷款本息全部偿还中信信托有限责任公司。12二、问责情况（一）省政府约谈驻马店市政府主要领导，进行严肃批评教育，并责成驻马店市政府向省政府作深刻书面检查。（二）对负有直接责任的驻马店市行政事业单位国有资产管理中心主任翟某（副处级）给予行政撤职处分。（三）对负有领导责任的驻马店市财政局副局长康某给予行政警告处分。（四）对负有其他相关责任的驻马店市财政局综合科科长魏某给予行政记过处分。13四川四川违法违规提供担保违法违规提供担保担保标的担保标的：就融资平台通过贷款融就融资平台通过贷款融资资、信托信托、私募债等方式融资出具私募债等方式融资出具承诺函承诺函违规使用企业债务资金违规使用企业债务资金举债主体举债主体：国有公司国有公司，以银行贷以银行贷款款、信托产品或私募债等方式融资信托产品或私募债等方式融资资金使用资金使用：用于相关用于相关政府政府项目项目一、财政部发函追责之-四川违法违规要点：1、政府违法违规提供担保，出具承诺函。2、平台公司将贷款资金用于政府项目，还款资金来源为财政预算资金。-43号文14接到财政部相关函件后，省财政厅下派了工作组，督促巴中、新都两地政府对政府举债事项进行整改，核查了新预算法实施前后每笔政府债务。基本情况是清楚的，但最后的结论没有出来。应该说审计署的定性是准确的，最终如何追责，需要待省级其他相关部门对相关人员的责任认定后，由省政府答复给财政部。15一、财政部发函追责之-内蒙古2017年伊始，财政部首次公开向地方政府违规举债和担保行为问责，集中处置了五省市地方政府违法违规举债担保行为。内蒙古内蒙古举债方式违规举债方式违规举债方式举债方式：政府购买服务政府购买服务政府与融资平台签订政府与融资平台签订 委托代建购委托代建购买服务协议买服务协议 ，约定于建设期及建约定于建设期及建设期第设期第1 1年至年至第第1717年年通过购买服服务通过购买服服务资金支付建设资金资金支付建设资金举债主体违规举债主体违规违规使用企业债务资金违规使用企业债务资金举债主体举债主体：融资平台融资平台高等级公路建设开发有限责任公司高等级公路建设开发有限责任公司举债额度举债额度：向农业发展银行贷款向农业发展银行贷款105105.5 5亿元亿元资金使用和项目实施主体资金使用和项目实施主体：各市县各市县交通局交通局违法违规要点：1、伪政府购买服务。2、平台公司将贷款资金借于政府部门使用。（前半部分合规，后半部分违规）16小 结地方债务问题始终不是个规模问题，绝不会因规模大而问责，而是取决于是否违法违规举债（并且，已被问责的省市，地方政府违法违规几乎都与地方政府投融资平台公司有关，针对PPP项目的核查问责预计不是今年的重点）。从近期披露的山东、河南、重庆、内蒙、四川、江苏湖北等地违规举债问责处罚的案例来看，也印证了这点。通过以上五省市问责案例，我们可以总结：地方政府合法合规举债需要遵循以下两条原则：第一，切断财政性资金与企业性资金混同使用的链条；第二，政府举债与企业举债的”借、用、管、还“应各自分别闭环运作。17具体来说：1、政府债务政府还政府只能通过发行地方债举借债务（并且是限额管理），不得通过其他任何渠道、或通过任何其他主体举借政府性债务。严格“收支两条线”管理。2、企业债务企业还企业自身举债资金，政府不得要求其用于公益性项目并承诺纳入财政预算资金，或承诺承担补充还款（或担保）责任。地方政府债务限额管理：控制举债规模，实行限额发行，是勒紧地方债的那根“缰绳”。2015年，新增地方政府债务的“天花板”是6000亿元，2016年是1.18万亿元，2017年是1.63万亿元。“这个限额是经全国人大批准后，再分解到各省的，不允许超额发债。这就像大货车一样，不允许超载行驶才会更安全。”18几点需要引起注意的问题问题一：关于今年“核查-整改-问责”力度较大的原因是什么？下半年还会持续高压监管么？原因1：新预算法出台前，未以公法约束政府举债。虽然担保法禁止地方政府及事业单位作为担保人，但担保法属于民法，即使违反民法，民不举官不丢，政府很难受到制裁。新预算法出台后，属于公法，政府债务法律地位发生根本变化。（公法：法无授权不可为。私法：法无禁止即可为。）原因2：今年加大问责处罚的一个宏观背景是宏观经济意外走稳，一、二季度经济增速均达到了6.9%，超出市场和官方预期，主要因为大宗商品价格上涨及进出口超预期恢复。作为逆周期调节的基建投资可以适度放缓，这时通过基建投资稳增长的压力不大，防控地方政府债务风险力度也就加大了，通过处罚违规举债“杀鸡儆猴”。因此，预计今年下半年高压监管将持续。19几点需要引起注意的问题问题二：地方政府违规举债终身问责，是否会落实？实际上，举债终身问责案例已经出现。如湖北黄石时任开发区管委会主任孔某被开除公职，并移送司法机关处理;山东省邹城市时任常务副市长李某被给予党内警告处分;重庆黔江区时任区政府常务副区长被给予党内警告处分。（注意“时任”二字，就是曾经担任，现转任他职，但依然被处理，所以终身问责绝不只是说说而已）。20几点需要引起注意的问题问题三：对于存量担保债务如何定性？地方政府承担什么责任？国办函201688号国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知存量担保债务不属于政府债务。按照中华人民共和国担保法及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。具体金额由地方政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。21contents01财政部发函追责五省市分析150号文背景下的存量违规举债担保甄别实践23地方政府债务问责、应对与整改发函追责回应之：河南、四川、山东22二、发函追责回应之-河南河南省主要涉及的问题是举债主体违规以及违法违规提供担保。对此，其印发了关于组织开展政府违法违规举债担保问题自查自纠工作的通知（简称“豫财148号文”），以规范政府债务。该通知的对象为各级地方政府以及省级融资平台公司，主要目的是解决违法违规举债担保的问题。通知中要求各级地方政府及融资平台公司立查立改，通过修订合同条款、撤销担保承诺等方式进行彻底整改，并提出将政府违法违规举债担保问题纳入常态化监管事项，加强专项检查和追责。23二、发函追责回应之-四川四川省被问责的事项主要涉及地方政府违法违规提供担保，与违规使用企业债务资金。对此，其于2月17日发布了四川省人民政府关于进一步加强政府债务和融资管理的通知（简称“川府10号文”），对于政府债务管理思路更加清晰与明朗，主要从投融资主体（地方政府、融资平台）与新型融资工具（PPP、政府性基金）两个层面展开进行整改。四川省还对新型融资模式的采用列出应遵循的三条基本原则：第一，严格划分财政支出边界；第二，各级政府要综合评估本级财政承受能力，杜绝以新型融资模式名义增加地方政府债务负担；第三，在财力可控的范围内，将确需依法承担的财政支出责任编入中期财政规划，确保财政风险总体可控。此外，其对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的融资平台公司，给予其作为PPP项目的社会资本参与方和购买服务的实施主体的权力。24二、发函追责回应之-山东2017年初山东省迅速对财政部问责事件做出应对，在1月25日由财政厅发出了关于坚决制止和纠正政府债务管理领域违规违纪问题的紧急通知，对地方政府提出了“一个渠道、一个厘清、五个不得”的要求。此外，山东省还提出了建立政府债务限额管理制度、政府债务全口径预算管理制度、风险预警和应急处置制度、债务报告和公开制度以及编制权责发生制政府综合财务报告制度。这“五项制度”联合通知中提出的“一个渠道、一个厘清、五个不得”共同构建了涵盖“借、用、管、还”全过程的债务制度管理体系。鲁财债鲁财债【20172017】1 1号号一个渠道一个渠道一个厘清一个厘清五个不得五个不得地方政府举债地方政府举债：发行政府债券发行政府债券（省级政省级政府府）明确划清政府与融资平台企业债务界限明确划清政府与融资平台企业债务界限 地方政府及其所属部门不地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人债务得为任何单位和个人债务以任何方式提供担保以任何方式提供担保 政府债务不得通过企事业政府债务不得通过企事业单位等举借单位等举借 政府债务不得用于经常性政府债务不得用于经常性支出等中央明令禁止项目支出等中央明令禁止项目 地方政府举债不得突破批地方政府举债不得突破批准的限额准的限额 在在PPPPPP中中 ,地方政府不得向地方政府不得向其他出资人承诺保底收益其他出资人承诺保底收益或回购本金或回购本金归纳了半年后出台的50号文的多数重要观点25contents01财政部发函追责五省市分析150号文背景下的存量违规举债担保甄别实践23地方政府债务问责、应对与整改发函追责回应之：河南、四川、山东26与以往地方政府债务管理和平台公司调控政策不同，50号文中提及了明确的整改期限-2017年7月31日，但并非50号文中所提及的所有内容均在此次整改范围之内。从50号文本身看，相关问责措施紧跟在“二、切实加强融资平台公司融资管理”之后而非全文最后，说明直接违法违规举债和融资担保清理才是本次整改的重点（PPP项目相关的不是，政府购买服务的整改期限为10月底）。（来自政策制定者的声音）具体而言，7月31日前整改不到位将被核查和问责的情形主要有三种：一是除按规定发行的地方政府债券（含土储专项债、收费公路专项债及未来新增的各类政府专项债）外，地方政府及其所属部门通过企事业单位直接举借债务；二是平台公司举债债务后直接提供给政府及其所属部门使用；三是地方政府及其所属部门为任何企业融资提供任何形式的担保或偿债承诺（例如：除传统的担保函、承诺函、安慰函外，带有“同意、了解、配合、协助”等字眼均视为违规）。一、50号文关于7月31日整改到位事项的解读27实例1：签订政府购买服务协议后，政府将企业贷款本息纳入财政预算XX年7月13日，ZZ市有限公司与ZZ市人民政府签订政府购买服务协议（片区棚改项目），向国家开发银行股份有限公司借款XX亿元。ZZ市政府出具了ZZ市人民政府关于将棚户区改造项目银行贷款还本付息资金列入财政预算的议案。二、南京卓远参与湖南某地债务自查实例28根据国发【2015】37号文及87号文，棚改可以采取政府购买服务的方式，市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，只要做到“先有预算，后支付”，并且程序合规，是允许的。但是，平台公司通过棚改项目融资取得的资金，地方政府不得将还本付息资金纳入财政预算（平台公司与地方政府、平台公司与金融机构，两层关系不能并作一层）。-企业举借的债务，不得由财政资金负责安排偿还。整改建议：将该政府议案中关于”将银行贷款本息偿付纳入财政预算”相关表述删除，同时将合同内容修改为：政府购买服务资金纳入年度财政预算。（核心要点：1、金融机构依据内部风控要求，对合规的政府购买服务项目发放贷款。2、地方政府按照政府购买服务的规范化操作流程，将购买服务资金纳入年度财政预算。）二、南京卓远参与湖南某地债务自查实例29实例2：签订政府购买服务协议，将购买服务资金纳入市本级预算XX银行于2017年3月16日、2017年3月21日向投资开发有限公司发放XX亿元贷款，以该公司与市土地储备中心签订的委托开发政府购买服务协议（七个地块征收拆迁项目）项下产生的全部应收账款作质押。XX市人大、政府、财政批准同意将太阳村等7个地块征收拆迁项目委托开发资金纳入ZZ市本级财政预算。XX银行XX市人大批准投资开发有限公司贷款应收账款质押七个地块征拆项目，政府购买服务，纳入市本级预算二、南京卓远参与湖南某地债务自查实例30整改建议：合法合规，无需整改。首先，87号文仅对“储备土地前期开发”纳入了负面清单，但土地征收拆迁不属于此范围（需要注意的是，土地一级开发中的“几通几平”就属于负面清单内容了，如有则需剔除）。因此，认定土地征拆可采取政府购买服务，则购买服务资金可以而且应当纳入财政预算（先预算、后购买服务），并且在不长于三年时间内，按期支付给投资开发有限公司。（核心要点：只要该项目本身属于政府购买服务范畴之内，此模式就是合规的。）对比实例1和实例2，合规的政府购买服务需要满足的条件：第一，项目本身符合87号文对政府购买服务内涵和外延的界定（不在负面清单内）。第二，政府与平台公司、平台公司与金融机构两个层面关系应界定清楚，不得将财政预算资金与企业举债资金混为一谈。二、南京卓远参与湖南某地债务自查实例31实例3：违规向平公司注入土地2010年，ZZ市人民政府关于开发建设银团贷款有关问题协调会备忘录明确“由武广公司已报批并登记在市储备中心名下的武广片区土地过户到武广公司名下，以后报批回来已完成征地拆迁的土地直接登记在武广公司名下”。截至调查之日，公司融资用地13宗、共XXX平方米（2015年度取得1宗），其中：划拨土地3宗、XXX平米；出让地10宗、XXX平米，取得的出让地未通过招拍挂程序。二、南京卓远参与湖南某地债务自查实例32整改建议：储备土地注入平台公司都是严格禁止的，并在94号文后，2017年1月财政部发函问责中（江苏）已有先例，是“红线”。如果是熟地，至少走个形式招拍挂的流程（补缴出让金），平台公司支付土地出让金并合法取得土地使用权证，保证程序合规。如果是生地，建议剥离回至土地储备中心，62号文，地方政府是可以发行土地储备专项债券进行融资的（能解决土地一级开发所需资金），这是合规的融资行为，是又一“明渠”。二、南京卓远参与湖南某地债务自查实例33实例4：以土地储备预期收益作为贷款的还款来源ZZ市人民政府Z政函20XX5号关于给予XX项目相关政策的批复，同意将“湘水湾”项目XX亩土地整体打包，授权新技术产业开发区管理委员会进行土地一级市场开发，自求项目投资收益平衡。XX开发区投资有限公司2015年-2017年以湘水湾片区二期工程项目合计向金融机构贷款XX亿元，以储备土地预期出让收入作为偿债资金来源。二、南京卓远参与湖南某地债务自查实例34此类违规情形多见于平台公司与土储中心”两块牌子、一套人马“，平台公司董事长兼任土储中心主任。整改建议：储备土地预期出让收入是财政性质收入，在政府报表中是归入“政府性基金收入”项下（并且是在真正实现时才列报，全额纳入政府报表，除上级提留外资金全部进入国库），而非平台公司收入，应当严格按照财政资金“收支两条线”进行管理。建议平台公司与金融机构协商修改贷款资金还款来源相关合同条款，以企业自有资金作为还款来源，或者增加以母公司增信（如有）或第三方增信（如融资担保机构）作为补充还款来源。二、南京卓远参与湖南某地债务自查实例35contents02地方政府投融资体制发展历程12地方政府投融资体制重构经验：百城提质工程地方政府投融资体制发展历程与重构36contents02地方政府投融资体制发展历程12地方政府投融资体制重构经验：百城提质工程地方政府投融资体制发展历程与重构37节点一：1994年预算法出台，奠定政府投融资格局1994年预算法的出台奠定了其后近20年的地方政府投融资体制的格局，至2010年19号文发布，基本形成了地方政府为主导、投融资平台为抓手的投融资格局。由于地方政府无举债融资之权利，政府通过担保、信用背书等方式借力地方政府投融资平台（平台公司1.0版本时代）之道，大规模募集建设资金。虽在现在看来此为融资之“暗道”，但结合当时关注城镇化发展水平来看，当时的地方政府投融资体制是能满足城建发展的需要，在当时的历史条件下，也确实促进了中国城镇化进程。此后，各地投融资平台如同雨后春笋般成立（尤其是2009年之后），融资规模节节攀升，创历史新高。地方政府投融资体制迅速构建和成长，进入了”快速发展期“。38节点二：2010年19号文关于加强地方融资平台公司管理问题的通知的发布，剥离平台融资职能政府的融资冲动，加上金融市场的推波助澜，使各地出现系统性风险的端倪。值此之际，2010年19号文随影而至，剥离（削弱）平台融资职能，封堵平台融资之路。平台公司为政府项目融资虽为暗道，但在整个政府投融资体制之中依旧占据举足轻重之地。况且，在明渠未成气候之际，仍需依靠平台公司筹集城建发展所需大量资金。融资平台在更加严格的监管环境下，在旧有存在价值丧失前，如履薄冰地为政府募集建设资金。可以看到，第二节点是原政府投融资体制逐步瓦解，新投融资体制逐步形成的焦灼时期。39节点三：2014年新预算法和43号文关于加强地方政府性债务管理的意见发布，初步确立新时期的投融资格局2014年新预算法颁布，赋予地方政府依法适度举债融资权限，为加快建立新的、规范的地方政府举债融资奠定了基础。结合43号文等相关政策，修明渠、堵暗道，疏堵结合，相得益彰。修明渠方面，地方政府获得举债融资权限，鼓励政府和社会资本合作模式（PPP）。堵暗道方面，通过政府债务甄别剥离平台存量政府债务，并剥离平台政府债务融资职能，除发行地方政府债券，地方政府及其所属部门不得违规举债或为任何单位和个人债务以任何方式提供担保。至此，新型投融资机制基本形成，本节点的重点是“加强”地方政府性债务管理，但在本阶段，存在明渠开的少，暗道堵的多的局面。导致的结果是地方政府违规举债担保等问题逐步暴露，是地方政府债务规范化管理的一个“阵痛期”，也为第四节点“规范”地方政府举债融资相关政策出台埋下伏笔。40节点四：2017年50号文关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知和87号文关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知第四节点以“规范”为主旋律，是对之前各项政策中对投融资参与主体规范措施的总结，虽然提法不新，但是执行强化，目标明确，问责清晰。在不久前结束的全国金融工作会议上，习近平总书记指出：”各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任“，彰显出中央”严控地方政府债务风险、规范政府举债担保行为“的坚定决心。”核查-整改-问责“机制的常态化运作将是趋势。政府投融资体制进入了“规范发展期”。41contents02地方政府投融资体制发展历程12地方政府投融资体制重构经验：百城提质工程地方政府投融资体制发展历程与重构42河南省“百城建设提质工程”的有益探索背景：一边是大量的城市建设资金需求，一边是融资能力的缺乏、融资手段的短缺，如何破解这一发展中的难题，是很多市县皆面临的普遍性问题，而河南省通过“百城提质工程”的尝试，在事前做好整体的投融资规划，为我们打开了新的思路。1、在财政资金约束条件下，如何安排未来3-5年城市基础设施和公共服务建设投资时序？2、如何为各基建项目设计最适合的融资模式？建设资金从何而来？债务期限结构如何合理搭配？3、投资和融资如何实现资金平衡，以保证在偿债高峰年份资金链安全？地方政府投融资体制重构经验：百城提质工程43河南“百城提质工程”的特点，主要体现为“目标清晰、保障到位、任务明确、路径可行”。（1）目标清晰“百城建设提质工程”的目标非常清晰，在债务风险可控的基础上实现区域经济、社会的可持续发展，支撑市政基础设施和公共服务设施建设，把县级城市培育成河南省的投资增长点，为加快提升县级城市综合承载能力创造良好条件。通过百城建设提质工程增强城市综合承载能力，主要从完善城市交通体系、改善城市生态环境、提高基础设施建设力度等多方面出发，并对工程实施完成后的城市建设提出了明确的目标要求。44（2）保障到位为推进“百城建设提质工程”的顺利进行，河南省委、省政府在出台了关于推进百城建设提质工程的意见之后，省政府办公厅印发了配套文件河南省百城建设提质工程用地保障方案、河南省县城规划建设导则和河南省百城建设提质工程投融资方案，从土地、投融资等方面提供政策性保障和支持。（“1+3”）45（3）任务明确河南“百城建设提质工程”一改以往大水满贯式的投资建设风格，要求各县市结合本地发展实际情况，对准全省百城建设提质工程指标体系，找准城市建设短板和瓶颈，有重点的突出重点区域、领域及项目。重点区域：需根据河南省百城建设提质工程的要求，结合各地城乡总体规划和“十三五”规划进行选择；重点领域：需在重点区域的基础上进行选择，结合各县/县级市发展特色，构建投资时序数理模型，明确重点领域；重点项目：重点项目是抓手，各市县应结合重点领域的目标发展差距，重点选择带动效应大、经济效益好、环境可承载的项目进行投资建设。46（4）路径可行百城建设提质工程目标实现的关键，除了上文提到的保障到位，更需从项目落地层面着手。项目落地应从项目资金供给、融资模式选择和整体进度安排三个方面统筹考虑项目资金供给要统筹各县市政府现有和潜在的资金来源，重点关注政府直接投资能力和政府债务限额。地市级政府负债率控制在90%以下，县级政府负债率控制在80%以下，原则上都不可突破100%负债率红线。融资模式选择是政府发挥项目供给资金杠杆，通过各项目适合的融资模式选择，有效平滑政府的资金支出责任，缓解支出压力，并促进代际公平。做好各项目分年度资金投入测算，关注项目每年对政府资金支出的需求（解决期限错配问题）。整体进度安排是综合平衡各项目资金需求和供给的结果。在资金供给与需求平衡测算过程中，对于拟采用PPP模式建设的项目，设置财政支出的10%作为上限，进行额度管控；政府债务率以100%为警戒线，进行政府债务总额控制。以严格控制政府整体债务风险为首要原则，必要时，对项目进行二次筛选，有选择的剔除部分项目（适度做减法）。47contents03地方政府债务管理的卓远方法论地方政府债务管理的卓远方法论1存量化解与增量规划的“金字塔”方法论48地方政府规范举债的卓远思考在地方政府债务管理持续高压政策背景下，“城市要发展、举债要合规”已成为目前各地城镇化推进和城市基础设施建设面临需要解决的双重问题。南京卓远在近10年服务中国城镇化各方的基础上，根据客户的长期及近期需求，以目标导向与问题导向双重思路出发，提出了“投融资体制改革金字塔模型”，以全方位为政府、平台公司及城镇化相关主体解决投融资体制重构及改革问题。从目标导向思路出发从问题导向思路出发战略层面策略层面自上而下自下而上49从目标导向思路出发，以地方政府投融资体制完善为长期目标，分层级分步骤地提出战略与路径首先，从长期来看，完善合理的顶层设计及基于区域特色的资源配置是地方政府在城镇化过程中进行成功的投融资体制改革的前提。因此，卓远在战略层面对地方政府城市建设投融资体制进行顶层设计及优化，通过厘清政府与企业在城建投融资领域责权边界、设计科学合理的组织架构以保证地方政府投融资体制思路的完整与清晰。（案例：海东市城市投融资体制优化）其次，地方政府在城市建设过程中往往对项目的投融资缺乏整体性、时序性及逻辑性的考虑，应结合地区的城市规划及整体资源进行区域性的投融资规划，从区域层面的城市建设开发出发为政府提供建议与指导。（案例：河南“百城提质工程”类项目）50从问题导向思路出发，面对现状我国地方政府在投融资环节出现的运作不规范问题，卓远将地方政府现状问题进行细分，分别从存量违规债务甄别整改、投融资模式规范与创新、投融资平台转型三个方面出发，提出一系列措施以解决现状问题和提升现阶段投融资领域的水平。首先，50号文提出要全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作，并于2017年7月31日之前清理整改到位，对此，卓远可协助地方政府（及平台公司）进行存量债务自查，通过全面梳理地方政府及平台公司的存量债务，遴选出其中违法违规举债及担保行为，提出具有操作性的整改方式将负面影响降到最低。其次，在规范各类投融资模式，尤其是政府与社会资本方合作项目（PPP）方面，为地方政府及社会资本方提供符合规范的融资和运作方案。（50号文提出，但不作为此轮核查整改重点范围内）最后，为全面推进融资平台转型方面，50号文中关于清理整改融资担保、限制资产注入及承诺偿债来源行为等均透露出平台公司“斩断非市场化行为”这一发展趋势，卓远从投融资平台公司区域资源梳理与整合、平台转型系统规划、内部组织架构与管理机制优化等方面提供全方位咨询服务，以推动投融资公司的市场化转型和内部管理提升。5152contents04专题：政府购买服务及其与政府付费类PPP关系政府购买服务内涵与外延1政府购买服务与政府付费类PPP项目关系2387号文之-政府购买服务负面清单53contents04专题：政府购买服务及其与政府付费类PPP关系政府购买服务内涵与外延1政府购买服务与政府付费类PPP项目关系2387号文之-政府购买服务负面清单54根据国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见（国办发201396号）（以下简称为“指导意见”）和政府购买服务管理办法（暂行）（财综201496号）（以下简称为管理办法）的相关规定：政府购买服务是指“通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。”一、内涵55而此处的“一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项”主要是指：基本公共服务：公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项；社会管理性服务：社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适宜由社会力量承担的服务事项；行业管理与协调性服务：具体包括行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项技术性服务：科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项；政府履职所需辅助性事项：法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项。二、外延可见，政府购买服务的正面清单中，更直接体现“服务”，更多的是一种智力成果或劳力服务的概念，区别于工程建设和货物。56contents04专题：政府购买服务及其与政府付费类PPP关系政府购买服务内涵与外延1政府购买服务与政府付费类PPP项目关系2387号文之-政府购买服务负面清单5787号文明确指出的负面清单如下：不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。时间节点：违法违规政府购买服务，排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。58contents04专题：政府购买服务及其与政府付费类PPP关系政府购买服务内涵与外延1政府购买服务与政府付费类PPP项目关系2387号文之-政府购买服务负面清单59第一，从标的看。政府向社会力量购买服务的标的为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性，主要是智力服务与劳力服务，涉及的金额一般较小；PPP合作项目的标的为公共服务产品及连带的维修、运营服务(一般是建设工程项目后继续维修、运营服务，公共产品为主属性，服务为辅)，涉及的金额一般较大。60第二，购买机制。政府向社会力量购买服务按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，涉及的金额一般较小；PPP合作项目的社会资本的采购按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、竞争性磋商的方式确定，单一来源、询价等方式一般不予采用，主要原因是涉及的金额较大。61第三，预算安排与债务承担。这是最主要的区别，也是87号文发布的主要意图。政府向社会力量购买服务所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑，是政府短期预算资金安排，属于政府债务范畴。此次87号文再次强调政府购买服务的预算管理，进一步规定：政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接，足额安排资金，保障服务承接主体合法权益。年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。而PPP合作项目所需资金在财政中长期预算计划安排，具有长期性，在产品未完成之前属社会资本风险，不属于政府债务范畴。62小 结综上，政府购买服务和政府付费类PPP项目，两者都是政府与社会力量的合作，都属于广义上的政府和社会资本合作。但是政府向社会力量购买服务购买的是公共服务，偏重智力、劳力服务，通常金额较小；而PPP是遴选社会资本进行基础设施建设和公共服务建设并在此基础上提供运营服务，偏重公共产品，通常金额较大。然而，由于我国目前PPP政策中有关于政府购买服务相关规定不明确、不统一，或多或少给当下以政府购买服务名义违规融资的行为提供了所谓的“政策依据”，因此，在87号文明确了政府购买服务的内涵和外延（负面清单）的基础上，PPP相关政策仍需进一步完善，以保证政策相互衔接、不冲突。63