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云南行政学院学报2024 年第 2 期53政府管理与公共治理党“管”数据：基于政企数据权力 演化的治理逻辑*邓崧，马茜摘要：数据是治国理政的重要资源，党“管”数据则是推动国家治理体系和治理能力现代化的关键路径。而在数据资源的流动下发生着数据权力的动态演化，存在政企主体数据发展优势表现不同，且需平衡少数大型企业依托政府数据资源优势异化形成数据权力的利弊影响，呈现出党“管”数据的需求。基于此，本文将从静态视角和动态视角分析政企主体间数据权力的形成和异化，从理论与实践的角度分别阐释党“管”数据的必要逻辑，进而探讨中国特色治理模式下党“管”数据的实现路径。研究认为，党“管”数据是制度优势、组织架构和安全发展的必然要求，是规制政企数据权力动态异化的必然选择，并凝练出“1+4”治理路径，推进实现善治目标与国家治理体系和治理能力现代化。关键词：党管数据；数据权力；动态演化；权力异化中图分类号：D25文献标识码：A文章编号：1671-0681（2024）02-053-012作者简介：邓崧，云南大学政府管理学院教授、博士生导师、博士，主要研究方向为公共管理方法、数字政府；马茜，云南大学政府管理学院硕士研究生，主要研究方向为数字政府。一、问题提出2020 年 4 月，中共中央、国务院印发的关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见首次提出数据作为一种新型生产要素，意味着数据已成为像劳动力、资本等要素一样融入社会经济价值创造过程之中的不可或缺的资源，推动着国家数字经济的创新发展a。数据要素不同于传统生产要素，具有主体复杂、权属复杂、价值复杂等特征，而随着数据要素重要性的不断凸显，逐渐形成了以数据流动为链条，价值利益为能量，牵涉国家、政府、企业、公众多主体“互动”的数字生态。值得注意的是，数字生态的形成与权力密不可分，在新的数字生态下，权力可以说成为数据的另一个代名词，形成了“数据即权力”的新局面，权力机制和运作方式也发生了变化。数据权力是基于生产要素的权力b，即在掌握数据资源的基础上，从跨主体的数据流动活动投稿日期：2023-04-04*基金项目：国家社会科学基金重点项目“新时代数字强边研究：基础理论、战略逻辑、模型建构与管理实践”（22FGLA001）；云南大学哲学社会科学创新团队项目“数字政府及其在边疆治理现代化中的实践”（CY2262420227）。a 中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见EB/OL.（2020-04-09）2022-10-10http：/ 马平川.平台数据权力的运行逻辑及法律规制J.法律科学（西北政法大学学报），2023（2）：98-110.54邓崧，马茜：党“管”数据：基于政企数据权力演化的治理逻辑中获得的某种对政府、企业、公众以及社会组织决策和行为等方面的影响力和控制力，呈现出动态的、隐蔽的关系性协作，其产生逻辑不同于传统意义的自上而下式依靠信仰、权威而确立的权力ab。该权力的变革主要体现在强制权向解析权、层级权力向空间权力、公开权力向隐蔽权力转变c，变得愈加复杂和模糊化。不可否认在当前的数字生态下，数字经济得到大力发展，不仅催生了大量新业态、新模式，效率得到极大提升，还使得人们的生活愈加便利和智能。但充分释放的数据红利背后对个人、商业及国家也存在着巨大的安全隐患，数据决定着流量、驱动着智能、驱动着认知，既产生于人，也作用于人。数据即资源，其已成为支配数字化生活方方面面的关键要素。大数据资源掌控者、算法技术掌控者已逐渐成为“操纵”整个数字生态运行的潜在权力者，其背后联结的是公众个人信息安全、企业商业利益及国家数据主权等利益，因此对数据治理工作开展深入研究必不可少。结合本土发展逻辑和实践场域，考虑我国特定的文化和制度背景，为构建具有中国特色的数据治理模式，“党管数据”的理念应运而生。而现有研究多是探讨党管数据的内涵与推进路径，较少对“党为何管数据”这一根本问题进行阐释。基于此，本文将从制度、组织及安全三个层面论述党管数据的理论必要，并聚焦政府、企业两主体间数据权力的动态演化进一步强化党管数据的应然逻辑，为实现数据要素治理助力国家治理体系和治理能力现代化提出具有针对性、可操作性的“管”理路径。二、党“管”数据的探索与实践（一）内涵探索党“管”数据即坚持党的绝对领导，充分发挥数据要素资源潜在价值的同时兼顾数据的安全、规范和可持续发展，推进国家治理体系和治理能力现代化。其中，“管”不是控制数据，也并非采取强制管制措施对一切数据进行约束，而是站在一个统领全局的高度为数据领域的发展提供战略指导，核心是管战略、管开放、管安全。1.坚持党的领导。中国共产党是全面领导且长期执政的政党，与西方轮替执政的政党有着根本不同，具有强大引领力、动员力和感召力，是推动国家治理能力升级的关键性力量，引导形成可持续发展的国家治理优势。因此坚持党的领导地位是党“管”数据的本质要求，党“管”数据要落实到具体的举措，充分发挥党建优势，加强党在各领域数据治理工作的统一领导。2023年4月，中共中央印发的中央党内法规制定工作规划纲要（20232027 年）指出要落实党在各种组织、各项事业中全面、系统、整体的领导，完善党协调各方的领导制度体系d，强调了中国共产党领导的核心地位。唯有坚持党的系统领导，才能保证党在治理过程中的权威性和主导性，把握社会前进的正确方向，保证国家治理体系的特色和优势转化为实际的治理效能。2.营造开放的数据流动环境。数据流动是党“管”数据的发展要求，营造良好数字生态，释a 屠玥，许竹.数字权力：视听流媒体平台中隐形的存在与控制J.当代电影，2021（11）：76-82.b 陈鹏.数据的权力：应用与规制J.安徽师范大学学报（人文社会科学版），2021（5）：111-119.c 周尚君.数字社会对权力机制的重新构造J.华东政法大学学报，2021（5）：17-26.d 中共中央印发中央党内法规制定工作规划纲要（20232027 年）EB/OL.（2023-04-19）2023-05-26.http：/ 王懂棋.党管干部视角下的制度变迁J.贵州社会科学，2020（8）：25-31.b 田苗，王立涛.党管人才从哪“管”起J.人民论坛，2019（1）：74-75.c 朱清河，谢昕忻.中国共产党“党管媒体”的百年探索与基本经验 J.长安大学学报（社会科学版），2021（4）：15-25.d 叶蓁蓁.从党管媒体到党管数据J.城市党报研究，2018（1）：40-42.56邓崧，马茜：党“管”数据：基于政企数据权力演化的治理逻辑动态演化，而党的领导力在其中不存在转移和变化，因此，党可以为数据流动的规则制定统一的执行方针，实现数据资源的充分利用和安全监管。在探索党“管”数据的发展道路上，天津市以实际成效证明了数据的“统”和“管”关键在于顶层设计。2019 年天津市大数据管理中心正式挂牌，是全国唯一一个归口在中共中央网络安全和信息化委员会办公室的部门，统一负责市级信息化建设以及数据的开放和运营，深入贯彻了党中央对网信工作的统一领导，在高效统筹各部门数据、真正解决民生所需中实现了数据“统起来”“跑起来”“管起来”。最后，党“管”数据是安全发展的必然。2021 年 9 月 1 日数据安全法正式施行，彰显了国家对数据安全的高度重视，制定了宏观层面上的总体布局和战略规划。随着数据资源重要性的不断凸显，数据安全已经成为未来大国博弈的焦点。对外来说，中国积极推动和引领“一带一路”倡议的落实和拓展，为共建国家的数字经济合作提供了发展路径，但国家重要数据泄露和国家主权安全受威胁等事件频发，“滴滴出行”赴美上市事件牵涉着中国十几亿人的个人隐私数据，极易被外资利用扰乱我国的经济秩序和威胁数据安全，对国家的信息安全提出了更高要求。对内来说，数据权属的生成过程复杂，数据体量质量不清、开放共享困难、权属不明晰、交易运转不畅等诸多问题，呈现出数据管理难、监管难、明晰难等痛点，加大了数据安全和隐私保护的难度。尤其企业在技术精英和大数据资源的加持下，极易出现对规则的制定、监督、处罚等方面的垄断。在传统的配置性权力下，主要依托法律规范来框定违背安全准则的行为，而在数字时代，权力的产生更为隐蔽，组织边界的模糊与跨组织行为的增加，导致很多“复杂性”行为并未受到法律规范，进而出现行政权力缺席或作用有限的情况。因此，党“管”数据是迫切且必要的，必须加强和完善党“管”数据的制度与规则制定。（三）实践探索2015 年，人民数据管理有限公司（以下简称“人民数据”）开始了“党管数据”的积极探索，依托人民日报、人民网的信息化实力与优势，成立起数据领域的“国家队”，成为党“管”数据理论与实践的平台。在保障国家全域数据安全方面，“人民数据”不断完善和创新，做好党政机关、央国企、民企等数据的存储、管理与使用工作；同时，在数据发展层面，积极尝试助力数字经济、服务社会发展等系列有益举措，推动数字时代的高质量发展。“人民数据”践行党“管”数据具体体现在：首先，始终以服务人民为宗旨，打造了金融风控系统、人民党建云平台，立足于地域和行业痛点构建大数据方案；其次，致力于数据要素标准化建设，成立大数据确权平台，构建大数据运营生态；再次，打造“数字经济大脑”数据平台，探索数字交易市场，助力产业间数据的开放共享；最后，发挥国资国企作用，打造离岸数据安全共享区、开放实验区等保障数据安全a。地方政府也在创造性地探索党“管”数据，尤其是天津市的“四个统筹”在实践上取得了新突破，成为党“管”数据的天津样本，并结合城市治理需求，打磨出城市“智”理的新模式。天津市贯彻习近平总书记关于网信工作的重要讲话精神，增强“统”的意识，将大数据管理中心归口网信，做好顶层设计，统一负责数据资源管理、资源共享等，实现了全市信息服务机构、政务部门、公a“党管数据”是保证数据安全的必由之路EB/OL.（2021-09-07）2023-05-27.https：/ 网络等数字技术的发展重构着环境中生产者、传递者、消费者之间的关系，由数据决定的权力在形式、结构上都发生了区别于传统轨迹的变化。但是传统权力在社会发展中依然发挥着重要作用，只是在很大程度上会受到具备符号性、流动性、隐蔽性的新权力形式带来的冲击与挑战b。一方面，传统权力主要由物质资源和组织层级决定，掌握着生产资料意味着对生产性权力的掌控。随着平台经济的发展，权力的来源不再局限于传统的实体资源，平台的应用能力、硬件基础、庞大用户群体等都将成为权力的新来源。另一方面，生产关系也发生了极大转变，数字时代下的生产者与消费者之间的界限也逐渐模糊。随着线上和线下交易市场的融合，平台经济作为核心枢纽，编织着更大的“利益网”，政府、企业、社会也因此有了更大的发展空间和合作可能。此外，企业平台不断吞噬新的数字空间形成“权力”，并以此进行平台经济垄断和资本的无序扩张。无可置疑，大型企业的创新发展为市场、社会注入了新的生机活力，但与此同时，企业也正以其强大资本力量和数据资产掌控着整个市场命脉，只有在国家强有力的监管下才能遏制其无限扩张的“脚步”c。因此，数据权力的隐蔽性、复杂性、风险性决定了党“管”数据的必要。（一）静态视角：政企间的数据发展优势霍布斯在利维坦中提到权力是人们自愿将自己的权力移交给群体中的某个权威者，并由其实现大多数人的“共同意志”d。权力的形成与掌握的资源比例、重要程度息息相关，而数据资源的特殊性在于资源体量的无限衍生和资源价值的无限挖潜，即数据在流动场景中才能实现资源汇聚和价值升级。因此，数据权力的本质也因数据本身的复杂而具有动态性。基于数据权力的动态逻辑，政府和企业间的数据权力衡量不应该局限于所掌握资源的体量这一单一视角，尽管政府掌握着我国 80%以上的数据资源，但其资源真正发挥的价值或是最终转化为数据权力的比例并未与之匹配。相反，少数巨头平台企业在数据深度分析与挖掘中在某种程度上获得了一定的影响力优势，也就是说从掌握数据到拥有数据权力存在一个演化的过程，根据前文中论述的数据权力概念，其形成逻辑是资源优势要在资源的应用中将其转化为影响力优势，而后才转化为权力优势。政府、企业的资源优势和权力优势的不匹配，需从技术、应用和价值三个层面进一步阐释。a 党管数据的津门“智”理EB/OL.（2021-08-16）2021-09-07.https：/ 尹华容，王惠民.数据权力的兴起、异化及规制J.湖南大学学报（社会科学版），2022（3）：124-132.c 张以哲.数据资本权力：数字现代性批判的重要维度J.西南大学学报（社会科学版），2021（1）：42-51.d 霍布斯.利维坦M.北京：商务印书馆，2017：51.58邓崧，马茜：党“管”数据：基于政企数据权力演化的治理逻辑一是技术层面，数字技术是实现数据价值化与知识发现的重要手段和核心技术，技术能够在数据叠加和排列组合中找到价值“线索”。自平台经济兴起，企业聚集了大量技术精英，包括软件开发、平台运营、数据挖掘、算法编程等领域，核心在于通过“用户画像”、算法偏好等方式满足当下市场个性化、多样化需求，提供“量身打造”式的产品及服务。而政府在涉及数据技术层面的工作多数是以外包或是其他购买形式与市场合作，推进基础设施建设、软件服务平台应用、数据深度挖掘，以满足政府决策科学性、流程高效性、服务便捷性的需要。直观来看，当下某些大型企业相较于政府所具备的处理数据的技术优势更为明显，数字技术在资源转化为权力优势的过程中是至关重要的催化要素。二是应用层面，数据和传统产品不同，其自身价值的体现与具体应用密不可分，在资源优势向权力优势转变过程中，还存在一个影响力优势阶段，数据的应用产生了一定范围内的影响力，即为数据权力的形成奠定了基础。从政府和企业两主体掌握数据的应用场景分析，企业的数据应用场景涉及衣食住行等更细化和更贴近公众日常生活的复杂性场景应用中，企业数据得到不断补充和更新，数据更具活力，大量零散、碎片的数据在流动中释放完备价值。而政府数据因其属性特点，数据开放流动受到严格限制，部分数据的应用场景局限，数据流动范围较小。数据流动范围一定程度上决定着影响力优势，政府虽然掌握大量数据，但在数据应用层面其数据“活性”弱于企业。三是价值层面，权力的定义强调大多数人的“共同意志”，这样的支持大多源于与自身利益的相关性，数据权力不同于传统权力的确立，没有明确的权力产生和权力废除制度，而以隐蔽形式成为各主体“心照不宣”的权力局势。企业运用数据权力可以满足用户的个性化需求，大多与用户的利益或权利显性相关，而政府运用数据权力时，并非每个权力对象都能感受到直接的利益价值，政府利用数据权力进行决策满足的是绝大多数人的共同需求，如整体“大环境”的改善和优化。政府的活动行为在公众意识中是理所应当且稳定存在的，而企业按需回应式的盈利行为反而得到公众的高度关注甚至形成依赖，相较而言，公众对政府、企业带来的价值感知在潜移默化中存在转变为某种权力赋予的可能。综上，从技术、应用、价值三个层面解释了在数据转化为数据权力过程中应当考虑影响力因素。政府掌握着更多的数据资源，拥有的是资源优势，但资源优势不等同于权力优势；企业拥有更完善的数据挖掘技术、更全面的数据应用及更直观的价值输出，这些均为企业获得数据权力的催化剂。因此，在政府和企业两主体间呈现出资源优势与权力优势的“反差”，即掌控大量资源并不意味着占据权力优势，看似严格把控的背后其实对数据的有效监管形成了威胁。（二）动态视角：数据市场化流动中的权力异化从动态视角来看，数据权力在主体间具有转移性a，在数字时代背景下，数据流动的过程就是权力的转移和生产的过程b。数字时代出现权力转移的原因主要体现在两个方面：一是权力资源要素的构成发生了变化，新的生产要素出现，权力在空间和范围层面扩大，同时催生了新的影响权力资源的因素和场景；二是权力资源的分配格局发生了变化，表现为某些权力主体占有资源a 陈德权，朱鑫，周倩.从信息公开到数据开放的历史演变与逻辑阐释基于权力转移理论的视角J.中共天津市委党校学报，2021（6）：69-77.b 李齐.数字时代的权力生产与政府责任J.中国行政管理，2019（11）：75-81.59邓崧，马茜：党“管”数据：基于政企数据权力演化的治理逻辑的数量和质量上的调整a。有学者提出从政务信息公开到全面推进政府数据信息开放共享实则是“政府社会”之间权力的转移，表现为权力较大一方的政府拥有的信息权力逐渐收缩，而权力较小一方的社会具备的权力在与日俱增。陈鹏则揭示了数据权力背后隐藏的资本权力，少数平台企业不仅掌握了大量的用户数据，还在为政府提供平台服务时获取了部分政务数据，并在技术和算法优势的加持下成了数据权力的掌握者，即企业依托政府数据资源优势异化形成了自身的数据权力b，数据的规制不再是将数据攥在手中那么简单。国家对于社会和市场的规制性权力原本很大程度上是属于政府的公权力，在政府机关委托网络平台企业协助处理工作事务过程中存在公权力向平台私权力异化的现象c，层级间的权力界限被隐蔽性的数据权力模糊化。企业拥有政府数据的加持，能更加有效开展市场活动，获取市场信息，但也因企业掌握的资本且牵涉大多数人利益而成为其背后数据权力形成的重要支撑。因此，政府手中数据的流动是至关重要的，成则激发市场活力，败则引发垄断风险，其间对数据权力异化的动态化监管不可或缺。“十四五”数字经济发展规划提出开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用，通过特许开发和授权应用等方式鼓励更多社会力量对政务数据和公共数据的增值开发d。国内外具有不同的公共数据运营模式，国外依靠政府主导以及数据信托与数据中介等市场驱动模式，我国则以行业主导、区域一体化、场景牵引三种模式为主e，基本构成“数据提供者数据管理方综合数据运营方行业数据运营方数据服务方服务需求方”为主线的公共数据市场化运营流程。数据的市场化运营主要涉及政府和企业两大主体掌握的公共数据与市场数据的流通，在数据运营探索中，成都市大数据集团搭建公共数据运营平台打通政企数据的流通通道，由市政府授权、网络中心监管为各行业的数据使用单位提供数据服务；2021 年易华录企业的“数据银行”项目落地，旨在为政府实现数据的资产化，在政府授权下，对数据进行加工并包装为数据产品，进而为企业提供服务等。2022 年 9 月，某二手车信息服务平台被诉二手车车险数据交易涉及垄断，其凭借公司与全国车险信息平台的合作关系获得数据优势，为下游车行企业提供二手车历史保险信息查询，其利用资源优势以及市场高度依赖实施差别待遇、收取不公平高价行为，利用行业性公共数据形成市场支配性地位为己谋利公共数据分为垄断型和发展型f，发展型数据以产品或服务形式流动于市场，为市场提供所需数据，有利于实现数据价值优化。但不可避免地会出现市场中的强势企业以其资本实力或影响力率先获取资源优势，从而在市场中获得更多由政府授权数据转化而成的数据权力优势。（三）内在逻辑基于静态视角分析政企间数据权力的形成逻辑，发现政府拥有数据资源优势，但在技术、应a 李占乐.新媒体环境下公众制约政府公共决策何以可能基于权力转移的视角J.领导科学，2021（2）：99-102.b 陈鹏.数据的权力：应用与规制J.安徽师范大学学报（人文社会科学版），2021（5）：111-119.c 尹华容，王惠民.数据权力的兴起、异化及规制J.湖南大学学报（社会科学版），2022（3）：124-132.d 国务院关于印发“十四五”数字经济发展规划的通知EB/OL.（2022-01-12）2022-01-10http：/ 公共数据运营模式研究J.软件和集成电路，2022（6）：70-83.f 邓崧，吕雨婷，杨迪.数据垄断的演化与分类基于国内公共数据与商业数据J.信息资源管理学报，2022（1）：80-90.60邓崧，马茜：党“管”数据：基于政企数据权力演化的治理逻辑用、价值层面缺乏影响力优势，企业反而具备更强的资源权力转化优势。动态视角下基于部分学者提出的政企间数据权力的异化逻辑进行探讨，在公共数据的市场化运营中，政府开放的公共数据产品及服务易于被强势企业内化为其市场支配地位的依据，进一步使数据权力得以强化。且在政府寻找委托或是合作企业过程中，虽以“公平”形式选择，但因企业具备的资本和影响力差异，其背后潜藏着强势企业垄断地位的形成。综上，政企数据权力的动态演化与政企主体的特有属性息息相关，一方面政府与企业间不仅存在监督关系，亦有合作关系，难以保证数据监管的独立性；且政府与企业掌握的数据资源不同，政府主要掌握公共数据，而企业则掌握商业数据，在数字经济发展的强势背景下，两类数据产生了更多的碰撞和交汇，利益牵扯中究竟谁拥有更大的数据权力似乎并不明朗。数据资源作为孕育数据权力的“培养皿”，政企间不同的资源差异和技术差异形成了各自的发展优势，在缺乏统筹协调中二者数据权力产生异化，造成了不利影响政府层面，政府内部各部门间存在利益藩篱，数据不愿共享、各自为政生成了数据壁垒，对外与掌握核心技术的资本或科技巨头合作中，不可避免形成对技术的依赖，进而影响政府公共议程及治理议程a；企业层面，企业利用数据资源以及自身技术优势，易形成对消费者的大数据杀熟，进而强化其市场地位。总之，政企数据权力的动态演化中，政府与企业不可避免产生了权力异化，任何一方或是双方合力都难以解决，而数据发展“各有所长”与异化风险在内部的动态调整中难以规避的现实决定了需要处于政府、市场之外的党进行干涉，即解释了党“管”数据在政企数据权力演化中的必要性逻辑（参见图 1），只有从根本上做出规划和领导，真正实现党“管”数据，才能维护稳定的数据权力“生态”。图 1党“管”数据与政企数据权力演化的内在逻辑四、党“管”数据的“1+4”治理推进路径党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”这一概念，强调“全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，要主动推进政党治理、改进政府治理、优化社会治理。在数据要素与国家治理深度融合的当下，其重要性日益凸显，成为党治国理政的重要资源，党“管”数据也就成为中国特色的数据治理必经之路，“管”数据是管战略、管安全、管技术、管开放。首先，政企间数据权力的动态化关系有利于数据资源的多渠道融合发展，汇聚数字经济发展中多元主体力量，形成强大的资源后盾。a 黄其松，陈朝朗.论数据权力基于要素、认知和行为维度J.电子政务，2023（4）：117-124.61邓崧，马茜：党“管”数据：基于政企数据权力演化的治理逻辑但不可否认，权力掌握在少数人手中难免会出现垄断或不公平的非理性行为，在数据红利的驱使下利用数据权力赚取利益，以歧视性交易破坏市场竞争环境，用户数据隐私安全面临威胁，政府数据监管权威受到挑战。因此，针对政府与企业间因存在的发展优势差异、异化风险需要党的纠偏和领导。其次，数字时代下，形成多主体积极参与的良性数据生态系统十分必要，“封闭式”的数据流动限制，可能对数字经济的创新和发展带来不利影响a，应该顺应时代潮流，以“开放式”的发展视角去探索和实现更大的数据价值。因此，党“管”数据如何管，可总结为“1+4”治理路径，“1”顶层规则，即明确数据在党治国理政以及推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的关键性地位；“4”多元路径，即核心战略层面，坚持党的领导地位，强化“管”的核心内涵；安全层面，平衡政企“过度”行为，营造公平市场环境；技术层面，提升设施建设创新，完善数据治理条件；开放层面，建立数据开放平台，促进政企优势互补，实现数据权力良性运转。（一）“1”：顶层规则数据被称为社会发展的“新石油”，深刻影响着国家治理、政府运转、经济发展以及社会治理等方方面面，是国家重要的战略资源。为保证数据治理沿着正确的政治方向前进，在资源与权力交织的“新生态”中做好顶层规划尤为重要，所谓“治国犹如栽树，本根不摇则枝叶茂荣”，只有从根本上找准数据资源的价值定位，把握发展方向，才能实现国家治理更加精细化、高效化、智能化。一是实施数据驱动战略，构建数据要素国家治理体系。数据要素的融入打破了原有要素空间的组织结构和流动秩序，形成数据要素和管理要素充分融合的局面，在数据资源化、资产化、资本化的进程中，既发生了物理反应也发生了化学反应。一方面对内要强化党、政、企、社等不同应用领域以及数据采集、分析、流通等不同管理阶段之间相互关联、相互协调的运行机制，最大化资源、效率和价值的整合与优化；另一方面对外则依托自身数据资源优势，以资源自主可控重塑国家关系，打造国际竞争优势。二是挖掘数据价值潜力，推动国家治理体系和治理能力的可持续创新。数据的价值难以评估，具有无限挖潜性，通过加强对数据的有效利用以及国家实行的开放数据体系，使数据价值在充分使用过程中得以充分释放，且充分发挥数据的创新动力，推动传统产业的转型，加快大数据与实体经济的融合发展，促进新兴产业的培育，创新应用的更新。（二）“4”：多元路径1.管战略：坚持党的领导地位，强化“管”的核心内涵。党“管”数据要管战略，即全局性统领和指导数据的发展，做好方向性的规划。与政府的“管”不同，政府强调执行层面的数据汇集、处理、发展、监管等具体的管理举措，而党“管”数据则是党对全局的把控，对各主体、各资源的协调，其核心是促进发展，营造良好数字生态。一是增强阵地意识，把好政治方向。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，在数据管理领域，在党、政府、企业三大主体中，同样要发挥党的绝对领导作用。政府与企业是两股不同的力量，政府力量的核心是维护公平正义，守住数据发展的安全底线；企业力量的核心则是效率创新，是激活数据生态活力的重要能量。因此，党的领导关键在于推动两股力量的互洽，在合作、交易、服务中引领政府、企业找准自身定位，明晰并承担起部门职责和行业规范内数据发展责任。二是完善数据管理体系，形成一套兼具制度约束和人性化管理的制度，明确党“管”数a 李振利.数字经济高质量发展下数据隐私权保护新途径的研究J.宏观质量研究，2022（01）：107-126.62邓崧，马茜：党“管”数据：基于政企数据权力演化的治理逻辑据不是大包大揽，而是管重点、管核心、管方向的顶层设计，以及刚性原则与柔性手段并济的管理方式。三是构建数据要素流动规则。政府与市场均掌握着一定体量的数据资源，无论是内部流动还是市场流动都应有指导性的规则予以规范，实现数据行业健康和可持续发展。2.管安全：平衡政企“过度”行为，营造公平市场环境。党“管”数据要管安全，即平衡好数据流动与数据安全之间的矛盾，促进数字经济高质量发展。大型的数字平台企业以其数据资源优势和影响力优势，融合了部分由政府、社会所“让渡”的数据权力，使得社会增加了对数字企业平台的依赖感。数据权力的动态异化，使企业获得了更多渠道的数据资源可投入市场化运营，因此，党要对数字经济市场加以规范，防止垄断和不正当竞争行为，也要约束政府对市场的过度监管。一方面，完善信息基础设施和网络技术安全，落实审查机制及风险评估机制。政府与企业内部应贯彻落实等级保护制度，在等级保护环境下不断完善和加强数据安全防护体系，对公开数据进行脱敏处理，隐私数据则加大保护力度，跨境数据严格审查与风险评估，避免重要数据泄露，危害公众利益和国家信息安全。另一方面，依法规范政府、企业的“过度”行为。企业层面，进一步规范市场的大数据杀熟行为，交易应建立在公正公平、知情和自愿的前提下，不能根据用户画像来针对性地采取“价格歧视”。同时要约束强势企业垄断行为，鼓励数据资源共享，带动中小型科技企业平稳发展。政府层面，明确数据保护法的保护范围和惩罚力度，落实数据的分类分级，防止数据界定不清，相互扯皮等情况，从数据主体、敏感程度等层面进行划分确权，重点保障数据主体的根本利益和安全性，严格执行依法治理。同时，政府虽然“让渡”了数据资源，但对数据的监管力度在不断强化，倘若政府的监管过度将极大限制数据的流动和价值实现，因此，党“管”数据应该对政府的过度监管予以约束，在鼓励发展和数据保护中找到平衡，保障数据的开放、健康、安全发展。3.管技术：提升设施建设创新，完善数据治理条件。党“管”数据要管技术，即加强基础设施建设，构建数据发展的基础底座，实现治理环境的技术化、智能化。技术的发展和创新是注入国家治理的新鲜活力，通过技术赋能打破组织屏障和黑箱，对于技术层面的落实，一方面要提升硬件设施的建设和创新，以问题为导向，以公众的实际需求为出发点，加大投入，实现数字化向智慧化的转变。另一方面，也要注意软实力方面的提升，包括数字人才培养、多元主体间合作机制构建等。一是打造数据综合管理“大平台”体系，实现政府工作人员间跨地区、跨部门、跨层级无障碍运转，提高工作效率，减少烦琐的工作流程，减少组织内部矛盾。二是以技术赋能创新实现条文向场景式治理转变，结合人工智能、大数据、云计算、VR、AR 等数字技术打造可呈现社会问题的虚拟空间，实现在实体空间与虚拟空间的互动中构建最优决策，实现科学、快速、高效的场景应用预测。利用多渠道、多平台、多手段开展服务，精准预测工具效果、快速响应公众需求，实现跨地域的空间治理；三是可引入区块链技术赋能数据系统建设，打破主体间的信任问题，以分布式账本的形式，营造安全、诚信的运营环境。同时也要加强对区块链技术的规范和引导，对技术赋能有正确的认知，技术只是手段，不可过分依赖于技术解决一切问题。四是提升政府人员的数字素养和数字化应用水平，应加强相应培训和宣传，建立政企间技术交流机制，实现技术和人的知识体系步调一致。4.管开放：建立数据开放平台，促进政企优势互补。党“管”数据要管开放，即推动数据资源的高效、可持续性供给和流动，最大限度挖掘数据要素的潜在价值。前文论述了政府因掌握绝63邓崧，马茜：党“管”数据：基于政企数据权力演化的治理逻辑大部分的数据资源而具有资源优势，但发挥数据资源优势的能力有限，很多数据处于闲置状态，价值未充分利用，而企业以技术、应用和创新优势具备更强的权力转化能力，能更有效发挥数据价值。因此，党“管”数据应该引导政府数据开放和企业技术应用，从政府、企业各自具备的优势着手，促进双方资源优势和应用优势的相互融合，以平衡双方资源与权力的对应关系，是实现数据价值最大化的重要路径。首先，设立专门负责统筹协调的组织机构，并明确各部门职责。如天津市在党“管”数据的推进中，以网信办作为统筹机关确立统一性，打破各地区各自为政的分割局面；同时，应依托“党管干部”原则组建党委领导班子，培养数据人才。其次，搭建公共数据开放平台。对内破除政府部门间数据壁垒，实现数据的高效流动和更新；对外满足市场数据需求的同时，也能发挥数据的辐射作用。最后，探索政企数据市场化流动机制。发挥政府资源优势与企业技术、创新优势，加快新型基础设施建设和核心技术攻关，加强对数据资源的整合和创新，带动政府、企业基础设施和人才培养活力发展。推动数据的多场景、多渠道的融合发展，鼓励政府、企业等主体融合，共同探索新的产业模式和场景应用，延伸产业链条，催生新产业、新业态、新模式，在党的核心领导下推动各类资源的充分利用，探索数字经济发展的潜在路径。五、结语党“管”数据，其主要目的是为推动国家治理体系和治理能力现代化，实现善治目标。而国家治理现代化包括系统、结构、方式以及治理理念的现代化，是一项全面且复杂的社会工程，涉及市场、社会、政府、基层等多个社会治理领域。首先，数据的流动存在于政府、社会组织、企业、公民等多种社会治理主体间，落实党“管”数据，明确数据流动规则，构建和谐稳定的数据治理生态，充分发挥各治理主体的积极性和创造性，达到“1+12”的社会治理效果。其次，在党“管”数据基础上，持续推进协同治理，引导构建全社会共同参与的国家治理体系，让公众充分参与到国家政治生活之中，进一步提高国家治理效率、改善国家治理效果。最后，举一反三形成以数字化推进国家治理体系和治理能力现代化的发展思路，以线上线下融合的形式发挥互联网技术在国家治理和社会治理中的作用，在实现数据聚集和开放共享中推进社会协同，畅通沟通渠道。主要参考文献1邓崧，吕雨婷，杨迪.数据垄断的演化与分类基于国内公共数据与商业数据J.信息资源管理学报，2022（1）.2 黄其松,陈朝朗.论数据权力基于要素、认知和行为维度 J.电子政务，2023（4）.3 李齐.数字时代的权力生产与政府责任 J.中国行政管理，2019（11）.4 周尚君.数字社会对权力机制的重新构造 J.华东政法大学学报，2021（5）.5 尹华容，王惠民.数据权力的兴起、异化及规制 J.湖南大学学报（社会科学版），2022（3）.6 张以哲.数据资本权力：数字现代性批判的重要维度 J.西南大学学报（社会科学版），2021（1）.7 陈德权，朱鑫，周倩.从信息公开到数据开放的历史演变与逻辑阐释基于权力转移理论的视角 J.中共天津市委党校学报，2021（6）.8 李占乐.新媒体环境下公众制约政府公共决策何以可能基于权力转移的视角 J.领导科学，2021（2）.9 马平川.平台数据权力的运行逻辑及法律规制 J.法律科学（西北政法大学学报），2023（2）.10 陈鹏.数据的权力：应用与规制 J.安徽师范大学学报（人文社会科学版），2021（5）.64邓崧，马茜：党“管”数据：基于政企数据权力演化的治理逻辑The Partys“Management”of Data:Governance Logic Based on the Evolution of Government and Enterprise Data PowerDeng Song,Ma QianAbstract:Data is an important resource for the Partys governance,and the partys“management”of data is a key path to promoting the modernization of the national governance system and governance capacity.Under the flow of data resources,there is a dynamic evolution of data power and different performance of government and enterprise data development advantages.It is necessary to balance the pros and cons of a few large enterprises relying on the differentiation of government data resource advantages to form data power,showing the need for the Party to“manage”data.Based on this,this paper analyzes the formation and alienation of data power between government and enterprise subjects from static and dynamic perspectives,explains the necessary logic of the Partys“management”of data from theory and practice,and then explores the realization path of the partys“management of data under the governance model with Chinese characteristics.The study believes that the partys“management”of data is an inevitable requirement for institutional advantages,organizational structure and safe development,and an inevitable choice for regulating the