江苏农村社会养老服务现状及对策研究应用.docx

江苏农村社会养老服务现实状况及对策研究
黄润龙1，史秀莲2
1南京师范大学人口研究所，江苏 南京
2南京钟山职业技术学院，江苏 南京
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收稿日期：8月31日；录用日期：9月19日；公布日期：9月22日

摘 要
老龄化是中国未来人口发展关键趋势，而中国农村社会养老存在很多问题。本研究以江苏农村为例，在实地调查基础上，分析了江苏农村社会养老现实状况和问题，提出了对应对策。本研究认为，对于老人健康需求最大，其次为日常生活需求；医养结合造成新问题应引发民政和卫计部门注意；农村民非社团少、养老护理员待遇低而工作不稳定，造成护理员严重缺乏。面对农村社会养老问题，首先应分摊责任，明确政府、小区、家庭责任边界；其次，根据“小政府大社会”管理理念，逐步加大政府对于民办非企资助力度，加大政府对于农村社会养老产品购置力度；应结合城市化和工业化，主动转移农村老年人口。
关键词 :老年人口，社会养老服务，对策研究，江苏农村

1. 引言
为主动应对人口老龄化，建立起和人口老龄化进程相适应、和经济社会发展水平相协调社会养老服务体系，党十八大汇报提出了“主动应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。”，十八大三中全会《决定》第十二部分深入明确，要“主动应对人口老龄化，加紧建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系，健全残疾人权益保障、困境儿童分类保障制度”，这对于我们做好养老服务业，尤其是农村老年服务工作提出了新要求。
2. 问题提出
中国城市社会养老服务工作得到了各级领导高度重视，而农村社会养老问题令人担忧。多年来，农村养老服务问题日益受到学界关注。很多研究表明，农村家庭规模小型化和空巢化，直接造成了农村家庭养老功效不停弱化[1] 。因为大量农村劳动力转向城市，家庭组员对老年家庭组员照料成本(直接成本和机会成本)也在不停上升[2] 。家庭微观数据研究也表明，传统家庭养老在农村变得不可连续[3] 。而且，老年人对日常照料和其它养老服务需求对家庭组员行为决议起到关键影响作用[4] 。众所周知，中国农村基础养老服务体系完善程度严重落后于城市，养老服务供需间矛盾日益突出。农村养老问题已经成为一项关键社会问题[5] 。怎样有效缓解养老服务供需间矛盾就显得十分紧迫和关键。
农村小区养老服务设点少、农民经济收入低、社会养老服务覆盖面狭窄、社会养老服务配套设施不全、人口居住密度低，第三产业欠发达、年青人少，老人受教育程度低、农村老人对于现代信息工具如计算机、智能手机等掌握少，智能养老服务难以开展。各地方政府全部在主动进行社会养老服务设施建设，不停完善各项社会养老服务，缓解养老压力。不过在实际工作中，农村社会养老问题多阻力大。其关键表现在以下三个方面：
1) 农民经济收入低，社会保障待遇低，看不起病。农村居民社会保障程度很低，农村长久体力劳动造成健康透支，疾病多、看病难、收入低、看病贵，长久就出现了“小病拖，大病扛，扛不住了见阎王”。即使有社会医疗保险，不过报销点少、可供选择医院少，社会保险报销百分比低，生病后无人照料。
2) 儿女外出百分比高，空巢孤寡百分比高。很多年青人离开了家乡和家庭，农村出现了空心化，空巢、孤寡家庭增多。老人居住分散，民间社会服务组织少，社会养老服务成本高，服务效率难提升，农村老人成为社会弱势群体中弱势人群。尤其是远郊纯农小区，交通通讯不便，社会养老服务尤为困难。
3) 农村老人受教育程度低，生活单调、精神生活枯燥。农村长久社会建设设施缺乏，年轻人少、社会民间非营利组织少，农村社会养老服务成本高、效率低。因为受教育程度低，农民没有固定收入，只能靠透支自己体力去换得微薄收入。改革开放前农村公共基础设施——修路用电等，全部要靠自己筹款建设。改革开放以后，年轻农民多数进城打工，干是“脏累苦”活为孩子挣学费；留在村里农民，搞承包、为她人种地，缺乏技术含量，多靠出卖体力和健康。一旦有病也得忍着，为是给孩子读书省钱，只能有最低程度营养确保。当孩子大了、生活好起来，身体也垮了，到医院一查，往往全部是大病重病。面对大量费用而又无把握诊疗，她们又不愿给家庭添累，不愿把自己钱全部花到治病上。城镇差异之下，透支体力，看不起病，医疗条件差，社保报销百分比低，农民营养差；农村卫生环境差，污染不停发展，这些造成农村经济弱化、农民贫困化，进而加大农村年轻人大量流出，社会养老服务难度大。
3. 江苏农村社会养老服务现实状况
江苏人口老龄化发展速度快速，也一直受到政府和社会高度重视。12月15日江苏省政府印发了江苏省“十二五”老龄事业发展计划，具体对城镇居民基础养老参保率、健康档案建有率、居家养老服务中心(站)全覆盖率、老年人居家呼叫覆盖率、养老护理人员持证上岗率、基层老龄协会覆盖率、老年志愿者参与百分比、参与各类教育机构学习老年人百分比等项目提出了全方面要求和具体发展计划。同时对农村养老院、敬老院建设改造提出了具体要求。然而，江苏人口老龄化发展快速，城镇经济社会差异大，出现了老年社会养老服务体制和机制上问题。11月江苏农村人口仅占39.8%，但60岁以上老年人口百分比却占全省49.0%，比平均水平高9.2个百分点；江苏城市、城镇、乡村老龄化百分比分别为12.6%、15.1%和19.7%，农村老龄化程度高于城镇、一样高于城市水平。城镇倒置现象显著，国家老龄委在公布估计汇报指出，现在这种城镇倒置情况将一直连续到2040 年。更关键是，乡村老年居民社会养老服务覆盖面不足。无锡市小区居家养老服务点覆盖率为100%，而农村仅为60%；城市中心区社会养老机构床位利用率为85%，而农村仅为65% [6] 。尤其是散居村落，因为服务成本高、经济收入低，老年农民极难享受到基础社会养老服务，由此出现若干社会养老空白点，成为“被社会养老服务遗忘角落”。
农村养老问题愈加突出，应对老龄化问题能力更弱，面临问题愈加严峻。怎样深入研究农村老年人面临实际问题和困难境地，有针对性地提出行之有效处理方法，是处理农村人口老龄化关键步骤。在江苏省民政局支持下，7~8月我们前后到无锡、南通和淮安市(分别代表苏南、苏中、苏北水平)，调查了社会养老服务状态，尤其关注农村地域社会养老问题。具体调查这三个地域城镇社会养老服务机构3、4和5个，小区居家养老服务中心2、3和5个，累计22个点，问卷及访谈调查老人余人。结果以下：
3.1. 城镇经济差异大、老人健康需求大
经济收入差异大、经济发展速度差异，苏南年轻人流入多，户籍老龄化严重、常住人口老龄化程度低。研究表明，苏南人均经济收入大致为苏北人均收入2倍，城镇人口人均可支配收入又是农村人口人均纯收入2倍。即苏南城市人均收入是苏北农村地域4倍左右，于是大量苏北农民流动迁移到苏南城镇打工挣钱。苏北农村除了少许村镇干部以外，年轻人平时极少，仅在过年过节时出现，大量老人在农村无人照料。而据国家人社部数据，中国城镇职员人均养老金水平约为2.06万元，新农保为859.15元，二者相差近24倍。城镇居民实际基础养老金月人均则只有81元，不足城市职员平均养老保险金1/21。这么养老金水平，无法负担起老年经济保障重担。城市居民中含有大量企机关退休职员，而农村居民中该百分比少。
因为农村离开城镇距离不一，各家庭生育儿女数量不一，家庭经济情况不一，由此造成对社会养老服务需求不一。因为长久体力劳动，农村老人身体素质低于同龄城市老人，同时农村地广人稀，医疗服务点少、医疗卫生常识不足，社会医疗保险覆盖面低，保险报销百分比低。农村老人需求大致依次为健康需求、日常生活需求和精神需求等。7月南通市崇川区虹桥街道1112个60岁以上老人进行居家养老需求调查，调查表明，老人中身体欠佳百分比为11.3%，其中60-74岁有0.6%身体较差，75-89岁为9.1%，而90岁以上达成46.3%。需要提供居家养老服务老人百分比为40.5%。老人在医疗方面选择是，上门医疗需求最大(47.9%)，听取健康讲座(25.1%)，需要陪同就医和理疗按摩(15.9%、11.2%)。老人期望养老方法为，和儿女一起居住(51.3%)，独立居住(20.5%)，再次是机构养老，即老年公寓或敬老院(16.0%)；愿意在小区养老(12.1%)。老人在生活料理方面，需求最大是相关家电家俱等维修(26%)，其次是餐饮(24.8%)，老人对于电话热线服务需求也很大(20.4%)；老人对于洗衣被、代请保姆、家居清洁等需求较弱(6.7%、8.4%和13.6%)。老人对于文体活动选择差异很大，选择最多是看书读报(27.3%)、棋牌(22.3%)和器械健身(15.8%)；较少选择是唱戏(7.7%)、球类(8.0%)、太极(9.2%)和跳舞(9.7%)，但60~74岁老人选择跳舞、球类、太极和器械健身百分比显著偏高。
3.2. 医养融合引发新问题
老年身体不好，对于医疗卫生需求大，尤其对于康复诊疗、多种门诊、输液、理疗、按摩、心理疏导、运动指导、心理咨询、精神疾病早期诊疗、多种疾病检测等。半数以上高龄老人不一样程度患有高血压、糖尿病、骨质疏松、老年痴呆、帕金森综合症等。医养融合不仅是医院到养老机构进行门诊。
医疗机构(老年医院、护理院等)申请民政部门床位补助难；而养老院申请医疗定点更难。民政有自己床位补助标准，卫生有自己医疗设点标准，二者格格不入。卫生部门设点有基础医护人员、医疗仪器设备要求，但老年疾病全部属于慢性病、病症单一、住院时间长，对其能否有别于其它医疗卫生单位要求呢？少数养老院即使取得了卫生部门同意，许可能够开设医疗检验、康复诊疗设施，能够使用社会医疗保险进行结账，但仅有极少养老机构同时享受养老和医疗双方补助。
其次，医养结合单位创办造成卫生医疗补助大幅度上升。＊＊市居民基础医疗保险基金支大于收，整年社会医疗保险基金总支出54,122万元，亏损达2256万元，亏损面达成基金总收入4.35%。尤其在市区居民医疗保险基金亏损额达成9000万元[7] 。调整了居民筹资水平，不过，开支过大，基础医疗保险基金亏损局面难以扭转。
再次，城镇不一样结算水平影响农村老年患者诊疗。在南通市崇川区常青乐龄护理院调研发觉，根据现在社会医疗保险政策，护理院、医保定点单位，接收老年患者，城市老人医保卡平均天天可报销(结算)80元/人，农村则为50元/人，而且2(3)个月必需出(转)院。所以，很多医院护理院，入院前先对病人进行评定，进行严格地筛选，同时为了取得最大报销数额，这些医保定点单位通常全部严格限制农村老人入院百分比、严格限制重病患者入院。这种做法显然不利于“保基础”——保障农村高龄及失智、失能老人基础医治及生活。同时，用“假出院”方法，虽满足了“定时出院”要求，但这种“瞎折腾”做法全然不顾老年病实际情况。
3.3. 养老护理员严重缺乏，护理员待遇低而不稳定
根据省民政厅统一布署，从起利用3年时间对江苏农村敬老院进行改造升级，要求达成“三有三能六达标”——有彩电、空调和独立卫生间；老人不出院能洗澡、能看病、能康复娱乐；消防、卫生、环境、五保供养水平、管理服务人员配比、工资待遇达标。达成这些要求以后，政府给以补助和资助。但其间补助标准透明度不高，拨款时间不清，双方互信程度低。养老院等基层单位怕达标后不给钱；政府怕给钱后不达标，很多地方双方就拖着。
江苏省政府养老设施投入可不谓不多，对民营社会养老机构提出了补助标准，每建设增加一张床位则政府一次性补助0.3~1.0万元，每招收当地老人每个月补助50~120元不等。这么“补砖头补床头”做法，即使提升了政府对于社会养老支持力度，尤其是改善了养老院基础设施，不过对于养老护理员基础收入改善极少。伴随人口流动，劳动力成本越来越高，原来确定养老护理员为当地最低工资水平1.5倍，月经济收入大致为2500~3500元，其中还包含五险一金(养老、医疗、失业、工伤、生育保险和住房公积金)，由此引发她们不满。养老护理职员作时间长、责任强、工作性质杂、护理老人任务重，同时传统文化认为养老护理属于侍侯人、低人一等行业，养老护理业难以找到人，养老护理员大多年纪在60岁上下、文化素质低(初中及以下)，所以养老护理质量低下。尤其在农村养老院，养老护理没有分类，老人精神性疾病、老人残疾等全部要收，于是护理不专业。大年初一，湖南娄底双峰县“爱心养老院”六旬护工罗某因被拖欠六个月工资4万多元而迁怒杀人，致使8位失能老人死亡，6位老人重伤住院[8] 。这说明农村养老院、养老护理员问题，政府不能任由其发展，不能因其民办性质而不管，必需增加补助，加强管理。政府应该从人着手，从养老护理员培养、培训、分类管理、分级考评等出发，规范养老护理行为，激励中青年从事养老护理业，提升养老护理员责任心和业务水平，同时提升她们经济收入水平和社会待遇。有些地域提出养老护理员经济收入不应低于该地域职员人均收入水平。同时，对不一样年纪、文化程度新人进行入职补助，对补助工作经验，不一样护理年数，给不一样工龄补助。无偿对护理员进行培训，经过考评，取得高中低不一样层次证书护理员给不一样奖励和激励。提升养老护理员社会地位，每十二个月五一、重阳节等节日，由地方领导出面对评选出优异护理员进行多方位表彰。
4. 对策研究
伴随大数据盛行，越来越多中国学者开始借鉴和吸收国外学者对相关养老问题研究，取得了丰硕研究结果。为主动应对日益严峻农村人口老龄化，亟需建立以需求为导向，多元化农村养老服务体系[9] 。现有研究结果提出提议和对策，除了不停增加农村养老服务供给，不停完善养老保障制度，加大政府对农村公共养老服务基础设施投入力度外，还包含到重视各类机构养老和家庭养老相结合[10] ，加紧养老资源整合。另外，引入市场机制来发展养老服务，经过政府和市场通力合作和双向增加[11] ，主动进行社会养老服务管理和服务方法创新[12] 。而依我们调研所见，提出提议对策以下。
面对农村快速老龄化现象，各级政府要有长远计划和全局见解，首先应该分摊责任，明确政府、小区、家庭和民非组织责任边界(图1)。政府责任有三，关键是制订养老政策规范养老服务，建设社会养老保障设施，及购置养老服务、评定和规范社会养老服务。小区组织责任则为，发挥邻里互助作用，建立并提供志愿服务、为老人及家庭提供小区养老资源和信息，帮助政府机构评定和管理社会养老民非企业，同时包含建立老人健康、家庭、经济状态基础信息档案，做到心中有数，考虑不一样老人给不一样照料。老年家庭则接收养老服务技术指导和咨询，为老人提供劳务、资金和精神慰籍。民非组织
则接收政府和小区委托为家庭提供专业性养老服务、技术指导和咨询，并提供具体养老劳务和服务。
其次，根据“小政府大社会”理念，同时，考虑到农村老人收入和对于社会养老服务支付水平十分有限，应该加大政府对于民办非企资助力度，加大政府对于农村社会养老产品购置力度，主动激励城镇社会养老民非组织对于农村渗透和辐射，民非组织有其民间网络和资源，开展农村社会养老服务，往往能达成事半功倍效果。政府在建设和落实家庭基础养老服务体系(图2)基础上，监督落实各级社会养老服务机构责任，保障农村老人基础生活。政府办养老(护理)院要优先吸收高龄老人、失智失能老人；同时向周围地域辐射，为周围小区养老提供咨询和帮助。
再次，应结合中国城市化和工业化，主动转移农村老年人口。农村老年人有生活习惯问题，也有部分实际利益关系，如老人在农村居住，常作为空巢老人被关心、被照料，而和儿女同住以后，则无社会关心并丧失很多社会待遇。而对于愿意在农村居住老人，政府应尽可能采取集中供养方法，提升社会供养效率。
最终，小区组织应该在“自愿、互利和就近”标准下，加大对于“邻里帮扶小组”指导和资助。对于不愿和儿女同住，又不愿集中居住老人，可采取“邻里互助”方法。具体由小区出面组织邻里互助合作组，主动提倡老人间相互关心、相互照料。小区领导和党团员建立“爱心联络”——分工联络若干组，一旦碰到突发事件，立即能够和小区干部联络以取得帮助。有条件地域应普遍安装“安康通”等紧急呼叫设施和实施紧抢救护方案，预防老人在家中发生不测事件。
总而言之，不管大家认识怎样，中国老龄化仍将深入发展，农村人口也将继续分化降低，农村社会养老服务仍然任重而道远。

图1. 政府、小区、家庭和民非组织在养老服务中责任边界

图2. 中国基础养老保障服务体系组成
基金项目
作者十分感谢江苏省无锡市、淮安市和南通市民政局、市老龄办和市老年学会对此次调研工作热情接待。
文章引用
黄润龙,史秀莲, () 江苏农村社会养老服务现实状况及对策研究
The Present Situation and the Countermeasure Studies of Social Endowment Service in Rural Jiangsu. 老龄化研究,03,31-37. doi: 10.12677/AR..23005
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