抽象行政行为制度的概念及范围样本.doc

浅析中国抽象行政行为及相关规范制度内容摘要：抽象行政行为问题是中国行政法学界一直很关注问题。尤其是加入WTO以后，中国行政机关抽象行政行为规范性深入受到了质疑。怎样对中国抽象行政行为进行概念、范围界定和怎样对其进行规范并提供对应救助路径就需要我们进行研究并提出部分有效方法。关键词：抽象行政行为 听证程序 行政复议 行政诉讼在中国行政法中对行政行为分类中，最关键就是抽象行政行为和具体行政行为划分。伴随现代行政发展，行政现象日益复杂，行政法律关系也逐步复杂化。相关抽象行政行为救助问题开始引发大家关注，尤其是中国加入WTO后，世贸组织要求其组员国行政公开，尤其是中国“红头文件”公开。另外，依据有权利就应该有救助标准，我们对抽象行政行为给相对方权利造成侵害应该给和对应救助。中国行政复议法、国家赔偿法将部分抽象行政行为纳入了受案范围。中国行政诉讼也应将其合适纳入行政诉讼范围。同时，我们还应该建立对应制度，为抽象行政行为作出要求对应、法定程序来规范抽象行政行为。一、抽象行政行为概念及其范围抽象行政行为是一个学理概念，在中国行政法领域对于抽象行政行为定义，最少有30多个，这些定义一个共同特征是企图划定一个抽象行政行为边界，方便区分具体行政行为和抽象行政行为。通说认为抽象行政行为，是指行政机关针对非特定主体制订，对后发生法律效力并含有反复适用力规范性文件行为。从特征上说，非特定人是相对特定人而言；对后发生法律效力是指其效力及于未来；能够反复适用是指能够不止一次地适用该规范性文件，符合上述三个条件才能称为抽象行政行为。 相关抽象行政行为范围，有学者认为中国抽象行政行为等同于行政立法行为。其依据是立法法第二条“法律、行政法、地方性法规、自治条例和单行条例制订、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规章制订、修改和废止，依据本法相关要求实施”。所以，抽象行政行为不包含制订规章以下规范性文件行为。但中国现在行政立法行为显然是指国务院制订行政法规，国务院各部委制订行政规章，省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地使得人民政府和国务院同意较大市人民政府制订公布行政规章行为。而中国绝大多说学者认为，法律、法规明确授权行政机关制订规范性文件行为也属于抽象行政行为。将抽象行政行为等同于行政立法行为是极为不妥，它会造成很多问题。最少会造成以下问题：（1）对行政立法进行了过大解释，扩大了行政立法行为范围，肯定造成时间中行政立法权普及化、部门化和地方化，影响行政法制完整和统一；（2）这种“等同”完全排除了在行政立法行为和具体行政行为之间步骤存在，意味着行政机关除了立法，就只能采取具体行政行为，极大地限制了行政机关职权，使得行政行为单一化、简单化。中国理论界普遍认为，抽象行政行为是行政机关制订法规、规章和其它含有普遍约束力规范性文件行为。上至国务院，下至乡政府，各级行政机关全部有权依据宪法和组织法实施抽象行政行为。二、作出抽象行政行为过程中相关制度听证程序通常认为，行政听证程序是指行政主体在作出包含相关当事人权益决定时，必需先听取对方意见一个法定程序。其基础目标在于尊重行政相对人法律人格，确保行政处理决定正当性和公正性，事前防范侵犯行政相对人正当权益行政行为发生。世界上有很多国家全部建立了行政听证制度，其中以美国最为发达。中国在中国行政处罚法中首次要求了行政听证程序。这是中国行政法制建设一次很有意义突破。在听证范围问题，在具体行政行为中，除了现在行政处罚法要求几类重大行政处罚实施听证之外，其它部分包含行政相对人重大权益具体行政行为，如限制人身自由多种具体行政行为、较大数额行政收费、行政许可等是否需要实施行政听证程序？中国行政机关大量抽象行政行为是否也有必需或可能实施行政听证制度？ 现在，法学界很多学者和实际工作者对行政听证程序发展给很大关注。我们着重探讨一下对抽象行政行为是否有必需进行听证。从中国情况看，在行政处罚法确立对行政处罚听证程序以前，尚无法律、法规或规章对抽象行政行为实施听证作出明确要求。但在行政处罚法施行以后，有些地方行政主管部门开始了对抽象行政行为进行听证实践，甚至作出了相关听证具体要求。如1997年4月23日，福建省物价委员会就确定福州市居民使用管道混合气收费价格问题专门举行了听证会。参与听证会物价决议官员认为：听证会上意见“对于我们科学合理地确定福州管道混合气价格很有帮助。”再如江苏省物价局今年则制订了专门江苏省公用事业价格决议听证暂行措施。这些全部反应了部分行政机关对在抽象行政行为领域实施听证制度实际探索和主动态度。在国外，听证制度较为发达国家如美国、日本等，是将行政听证制度利用于制订法规等抽象行政行为中。在美国，行政机关制订行政法规通常全部要经过听证程序，但听证又分为非正式程序和正式程序即审判式听证两种。非正式程序是行政机关在法规制订中，先将其所要制订法规草案或其关键内容给予通告公布，供公众了解和评论，行政机关能够接收书面或口头意见、采取非正式磋商、会谈、咨询和其它方法来听取公众意见，最终考虑公众意见来制订法规。在这一点上，中国相关制订行政法规、行政规章要求广泛听取相关方面意见和之是有相同之处。但在行政立法中实施听证制度和通常性地听取社会各界意见是有重大区分：听证（不管是正式听证或非正式听证）是一个严格法律制度，它对行政立法机关立法活动是有约束力，未经听证行政立法将是无效。如美国将法规草案或其关键内容向公众通告就是一个法定程序要求，未经这一过程而制订法规，将因程序上严重缺点而不能生效。而行政立法中通常性地征求公众意见可由行政立法机关依据情况自行决定，不管是否采取均不影响其立法活动效力。据此而言，中国到现在为止还不能说已建立了对抽象行政行为听证法律程序。正式听证程序则在方法上更为严格，它是行政机关在制订某一法规之前要举行专门审判型听证会，由相关当事人到会提出意见及其证据并和行政机关进行口头辩论，听证所作统计将是制订该法规依据。在美国，制订行政法规关键采取非正式程序，只是对部分法律尤其要求要举行审判型听证法规制订，才利用正式听证程序。在日本，对于法规命令制订程序没有通常性听证程序要求，但有时要求：“制订一些命令应经过听取审议会意见（公害赔偿法第60条第2款）、如开公听会、听取相关人员及通常公众意见（景表法第5条）”。在中国，对抽象行政行为是否有必需广泛实施行政听证程序，这要依据行政听证功效并结合中国抽象行政行为特点和实际情况来考虑。听证程序作为一个现代行政民主法律制度，其功效在全部行政程序中是很独特。这些关键表现为：首先，在行政活动公正和效率价值取向上，它偏重于确保公正，兼顾效率，有时甚至在一定程度上要牺牲效率。其次，在程序和实体关系上，这一程序作用并不在于确保行政实体权力实现，而是关键在于保障行政相对人正当权益，即它是有利于行政相对人，它是经过给予行政相对人听证权利形成一个外部约束力，以抗衡行政权力恣意使用，确保行政行为正当、合理性，并阻止违法行政行为生成。可见这一程序和行政程序中其它步骤诸如立案、调查、取证、实施等在功效上是不一样，后者是偏重于实现行政实体权力，偏重于有效实现行政目标。最终，听证程序对行政行为违法防范是事前，这便使它不一样于行政复议和行政诉讼等事后救助程序。结合以上抽象行政行为特点和行政听证功效来分析，抽象行政行为是有必需进行听证程序。 论文浅析中国抽象行政行为及相关规范制度来自无偿论文网 在中国对抽象行政行为进行听证原因有：第一，抽象行政行为通常是要求大家行为规范，要求和分配大家之间权利义务活动，这一活动本质和宗旨就是要求公正、合理地分配权利义务，而听证关键功效就是保障公正，是在全部行政程序中确保公正最关键步骤。第二，行政法规、行政规章等行政立法行为，这些行为权力起源于国家立法机关（议会）委托和授权，其结果使立法方法发生了重大改变。议会立法是代表协商讨论后以民主表决方法决定法案经过，而委托和授权给行政机关以后便基础成为由行政机关单方作出决定方法，即它并非是各相关利益方协商合意结果。而且，在行政机关内部，行政立法最终形成上有时还采取是首长个人负责制而不是少数服从多数合议制，所以在民主性上远不会或权力机关立法，由此它轻易产生只站在行政主体本身立场而轻视相对人利益结果，也轻易产生个人专制立法。这种立法在高效上是有优点，但它极轻易侵犯相对方正当权益。而在行政立法中利用听证程序则能在很大程度上填补这种不足。听证程序能够使行政相对人参与到和自己利益亲密相关立法过程中，在一定程度上能够表现相对方意志。第三，抽象行政行为针正确是广泛而不特定对象，而且能反复适用，一旦其不公正、不合理，对以后产生危害性将是普遍而长远，即使未来能经过一定法律程序得到救助也将造成部分大损失，国家为纠正这种危害所负出代价也比较巨大。而行政听证制度，依据其功效能够事前防范这种结果。怎样在中国建立适合中国国情抽象行政行为听证程序。我们应该考虑以下多个方面问题。相关听证范围问题。听证程序即使能够表现一定公平、公正价值，但假如事事全部必需经过听证则会牺牲行政效率。所以，我们必需对听证范围进行界定。首先，凡不包含公民、法人或其它组织较大权益抽象行政行为，全部无须确立听证程序。如行政机关内部抽象行政行为，只包含公民、法人或其它组织很小数额收费（如清洁费等）或罚款等，因为这类抽象行政行为没有包含或较小包含公民、法人或其它组织权益，同时，和行政处罚法要求对行政处罚听证范围也做到大致一致。对包含公民、法人或其它组织较重大权益抽象行政行为，假如有一定方法和方法能明确、立即地防范和纠正，也无须硬性确定听证程序。如对实施性抽象行政行为就可如此。另外，紧急事项例外。对于虽包含公民、法人或其它组织重大权益，但属于在国家政治、经济、军事等方面因情况紧急而立即作出重大调整抽象行政行为，依据行政法应急性标准，则不应采取听证程序。相关听证方法问题。中国抽象行政行为听证程序应借鉴美国非正式听证程序。（二）行政公开程序。抽象行政行为公开包含两个方面，即抽象行政行为作出过程公开和结果公开。其作出过程公开有听证制度保障。我们所要说是抽象行政行为结果公开。这和保障行政相对方知情权相适应。尤其是中国加入WTO以后，世贸组织要求其组员方必需将其行政法规、规章及规章以下规范性文件公开并建立对应咨询制度。避免“红头文件”对相对方造成损害，而相对方却对其一无所知。从制度上深入保障行政相对方知情权。除以上述两种程序制度外，还有很多制度应该进行完善，如应该在作出抽象行政行为时结合具体实际情况，并向权威专业人士进行咨询。总而言之，在中国必需建立对应制度保障中国抽象行政行为正当性、合理性。三、对应救助制度依据“有权利就应该有救助”标准，针对抽象行政行为造成侵犯相对方权益行政纠纷应该提供对应救助方法。目前，中国行政复议法将部分抽象行政行为纳入行政复议范围。如行政复议法第七条要求能够对国务院部门要求、县级以上各级政府及其工作部门要求、乡（镇）政府要求进行行政复议，但仍然排除了对国务院部门规章和地方政府规章行政复议。中国国家赔偿法将部分抽象行政行为纳入了诉讼范围。国家赔偿法要求，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其它组织正当权益造成损害，受害人有依据本法取得国家赔偿权利。采取“违法标准”，而非“审查具体行政行为正当性”标准，而“违法行使职权”既可能经过违法具体行政行为表现出来，又可能经过违法抽象行政行为表现出来。国家赔偿法实质上已经过大了司法机关对审查监督范围。但中国行政诉讼法及相关落实实施中国行政诉讼法若干问题解释中全部将抽象行政行为排除在诉讼范围之外。 因为中国行政诉讼制度还在深入发展过程中，所以诉讼范围不宜过分宽泛。但中国行政诉讼法应该和中国行政复议法、国家赔偿法要求相适应，将部分抽象行政行为纳入行政诉讼范围。其必需性表现在（1）人民法院作为国家审判机关宪法地位决定了能够将抽象行政行为纳入受案范围，确保法院审判权完整性。（2）中国实施人民代表大会制度，但这种法制并不排除法院审查抽象行政行为正当性。（3）从抽象行政行为和具体行政行为共性及其在行政管理活动中利用实际情况出发，决定了抽象行政行为应接收司法审查监督。（4）从司法实践来看，法院无审查抽象行政行为职权，便无从审理行政案件，不利于保障行政相对方正当权益。（5）依据WTO相关司法审查要求，组员方政府部分抽象行政行为，如行政法规、部门规章、政府规章、含有普遍约束力决定、命令等，将纳入到法院司法审查范围；部分终局行政裁决行为将纳入到法院司法审查范围。这些全部要求中国行政诉讼受案范围应该深入得到扩展。另外，外国经验也为我们提供了可借鉴范本。比如，法国行政法院能够受理公民对条例质疑案件，利害关系人假如认为条例违法，可在条例公布后2个月内向行政法院提起越权之诉，请求撤销不正当条例，也能够在任何时候在其它诉讼中，主张条例无效，对本案不能适用。日本行政法学者认为撤销诉讼是请求撤销“属于行政厅处分及其它权力行使行为”，这些处分就包含直接具体地决定国民权利法令及条例，但这些法令和条例必需是含有“纷争成熟性”，即已至最终决定终局阶段。对于英美国家来说，有所谓“推定可审查原理”（Theory of assumption of reviewability），即通常法律和司法判例不排除审查者，全部能够推定为法院可对行政机关任何行为进行审查。依据以上分析，我认为中国行政诉讼法应将抽象行政行为合适纳入受案范围，加强对抽象行政行为司法监督，深入保障行政相对方正当权益。同时能够督促行政主体在作出抽象行政行为时能够依据法定职权、法定程序。降低抽象行政行为违法性和不合理性。这同时也确保了行政诉讼法和行政复议法在对抽象行政行为要求范围上一致，确保了法律规范统一性。另外，中国还对抽象行政行为进行立法监督。中国立法法第88条中要求，全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触行政法规。国务院有权改变或撤销不合适部门规章和地方政府规章。地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制订不合适规章。省、自治区人民政府有权改变和撤销下一级政府制订不合适规章。注释： 马原主编：行政审判实务，北京师范大学出版社 1993年版，第51页。 应松年主编行政行为法，人民出版社1992年版，第755页，方世荣论具体行政行为武汉大学出版社1996年版，第88-90页。 参见经济日报1997年5月14日。 浅析中国抽象行政行为及相关规范制度 作者：66WEN搜集整理 起源： 更新时间：10月29日 参见中国经济时报1997年7月9日。 参见王名扬：美国行政法，中国法制出版社1995年版，第360页。 参见王名扬：美国行政法，中国法制出版社1995年版，第366页。 日南博方：日本行政法，杨建顺等译，中国人民大学出版社1988年版，第53页。 江必新：行政诉讼问题研究，中国人民公安大学出版社 1989年版，第65页。 高鸿：抽象行政行为可诉性研究，载行政法学研究1997年版第3期。 王名扬：法国行政法，中国政法大学出版社1988年版，第145页。杨建顺：日本行政法通论，中国法制出版社1998年版，第727页、第730页。参考书目：1、寻求行政诉讼制度发展良性循环 张树义主编。北京：中国政法大学出版社出版，。2、行政法和行政诉讼法 姜明安主编。北京：北京大学出版社 高等教育出版社出版，1999年版。3、行政法学新论 应松年主编。北京：中国方正出版社出版，1998年版4、法国行政法 王名扬著。北京：中国政法大学出版社，1988年版5、日本行政法通论，杨建顺著。中国法制出版社，1998年版