谈我国农村社区公共产品供给制度变迁轨迹样本.doc

中国农村小区公共产品供给制度变迁轨迹诠释谷 洪 波（湖南科技大学 法学院， 湖南 湘潭 411201）摘 要：本文从新制度经济学和公共财政学部分相关概念和理论出发，分析了中国家庭承包制下农村公共品供给制度变迁背景，然后经过和人民公社时期这一制度进行对比分析，结合当今实际指出了变迁过程中形成多个模式，并进行了对应评述和提出了政策提议。关键词：农村小区 公共产品 供给制度 变迁轨迹 诠释作者介绍：谷洪波，女，（1966），湖南韶山人。湖南科技大学法学院副教授，关键从事农村经济问题研究。1978年以来，中国农业和农村经济取得了巨大增加。究其原因，这不能不关键归根于家庭联产承包责任制实施。据林毅夫（1994）估量，在1978-1984年间，由家庭承包制替换原有“集体全部，统一经营”农业经营管理体制对中国农业生产力贡献份额高达46.89%，更有学者如张军和何寒熙则认为3/4增加是因为农业经营体制变迁带来（1996）。总而言之，家庭承包制替换原来集体经营管理体制，极大地释放了农村活力，激活了农民生产主动性，农业生产和农民生活水平有了突飞猛进提升。制度变迁在极大地促进农村私人产品供给同时，也带来了农村公共产品供给改变和创新，本文将尝试对这一变迁轨迹作一理性分析和诠释。本文所讲“农村小区”是指乡（镇）村一级集体经济单位。“公共产品”包含纯公共产品和准公共产品两大类。纯公共产品根据萨缪尔森定义，是指这么一类产品，在此“每个人对这种物品消费并不会造成任何其它人消费降低”，它有两个特征，即受益非排她性和消费非竞争性，如国防、外交、环境保护。凡只含有纯公共产品两个特征中一个，称为准公共产品（或混合品），它包含含有受益非排它性而不含有消费非竞争性公共资源，如公共操场、教育和含有消费非竞争性但不含有受益排她性俱乐部产品，如影院。本文所要研究“乡村小区公共产品”是指乡或村范围提供，为全乡或全村村民（或其中一部份）所消费公共产品性质产品或服务，含有显著地域特征，既包含纯公共产品，也包含准公共品。一、变迁社会、历史背景（一）、变迁是农村基础制度环境变革要求新制度经济学认为，制度之间是相互依存，一项制度安排变动将使原有制度结构失衡，从而可能引发其它制度安排变动。家庭承包制替换人民公社制度，是中国农村基础制度安排层次变动，这种变动肯定要造成农村小区公共品供给制度变迁。人民公社时期农村实施是由五类相互依存制度组成制度安排整体，即“政社合一”组织制度，集体全部财产制度，按工分分配酬劳分配制度，统购统销流通制度，限制流动劳动主体管理制度（包含口粮制度和户籍制度）。经过这一制度安排，国家从而控制了农村各项资源产权，包含生产资料全部权、产出占有权和剩下索取权和人力资源全部权，这就组成了人民公社时期中国农村制度秩序，即这一基础性制度安排确立了农村小区生产、交换和分配规则基础规则，当初农村公共产品供给制度是：公共产品供给和使用全部由集体统一组织、安排，农民只是集体经济组织内劳动者。因为经过税收等制度内财政手段等筹集到公共资源极为有限，而且仅限于公社本级，所以制度内公共品供给不足，人民公社正常运转所需公共产品不得不关键依靠制度外供给，即各级集体经济组织生产大队和生产队资金筹集，实际中采取则是以劳动力替换资本方法，由政府以行政命令方法动员并组织劳动力负担土壤改良、水利建设、道路修建等劳动密集型投资项目，劳动对资本替换达成了相当高程度。人民公社制度分配为这种替换发明了条件，人民公社体制下，劳动收益是在扣除各项费用后以工分为权数分配给组员。由国家全方面控制农村资源人民公社制度造成了整个农村经济缺乏激励和低效率，此背景下，从1982年起开始撤消人民公社，建立乡（镇）政府，并对应建立了乡财政，农民身份也随之发生了很大改变。她们已不再纯粹是集体经济组织内生产者，而是相对独立于乡政府和村委会农业生产经营者，她们重新取得了人民公社时期失去基础权利：财产占有权、生产经营权、劳动自主权和剩下索取权。这一改变使原有小区公共品供给制度失去了对相关制度安排依存而变得失效，所以，其变迁也就势在肯定了。（二）.变迁是农村小区公共品需求情况改变结果。家庭承包制实施及社会、经济发展，造成农村小区公共品需求出现了很大改变。1、 收入水平提升和经济市场化诱发了对公共品新需求家庭承包制实施，使得农村经济得到长足发展，农民收入水平大大提升，伴随农户收入水平提升和农村经济市场化，农户对公共品需求不再限于公社时期数量和类型，她们产生了对公共品新需求。关键表现在一是在处理了温饱问题以后，农民开始追求生活质量提升，这么，农民对健康、文化娱乐和医疗卫生服务等含有准公共品性质产品需求上升；二是农民对农村基础设施产了新需求。农民除了对传统基础设施需求日益增加外，对部分新型基础设施，如对通迅设施、水利设施、公园等建设需求日益旺盛。2、不一样农户间存在着公共品需求差异。家庭承包制实施后，农户对公共品需求差异，因为资源禀赋（包含人力资源、资本等）不一样在拉大，表现在收入、生产条件水平和组成.、生产结构甚至家庭结构上。如，有孩子上小学家庭会更主动地主张改善村小学教学条件；收入水平较高家庭会对医疗保健服务等有较高需求。二. 家庭承包制下和人民公社时期乡村小区公共品供给制度比较：变迁和延续（一）人民公社时期，公社小区公共品供给渠道及特征1、供给渠道（1）财政渠道：1958年人民公社化运动，使乡（镇）政府被“政社合一”人民公社所替换，财政体制也随之改变，实施“财政包干”财政管理措施。1962年，“财政包干”改为“统收统支”，公社收入全部上交县财政，支出也全部向县财政领报，这实质上是取消了人民公社作为一级财政管理体制。1970年以后，江苏等部分省份地域依据农村经济发展要求，前后恢复了人民公社财政，实施不一样形式管理体制。公社财政建立，初步划分了政府财政收支和公社财务收支范围和界限。（2）制度外渠道：公社财政对小区公共品供给仅限于公社一级部分项目，更没有针对生产队和生产大队两级支出项目，所以维系整个小区公共品正常供给除了公社财政外，还有赖于各级集体组织（即生产队和生产大队）所筹集资金。在工分制下，集体经济组织供给公共品，其成本按物质成本和人力成本两种方法分摊：物质成本由管理费.公积金和公益金支付，从而在总收益中扣除；人力成本则以增加总工分数，从而降低工分值方法填补。需要指出是，因为工分制条件下工分总量膨胀几乎不受约束，加之人民公社制度对农民自由流动和选择劳动权利严格限制，农民并不能切身体会到负担轻重，只是无形中以自己贫困为代价。所以从物质成本分摊角度讲，公社所提供制度外公共品对社员个人而言是一个外生变量，决定制度外公共品供给水平关键原因，是政府指令。2、公社时期小区公共品供给制度特征在公社时期，制度外公共品供给占有极为关键地位，这一时期小区公共品供给制度，能够总结为以下特征（1）小区公共品供给现有财政渠道，又有集体经济组织（制度外财政）渠道。而且后者占有极为关键位置；（2）公共品供给决议规则是自上而下，政府及集体组织是唯一供给主体；（3）因为分配制度作用，公共品供给所造成农民负担尽管是沉重，但同时是间接和隐性；（4）因为农户没有任何权利且有高度同质性，所以对农户而言，既无所谓对公共品需求，更无所谓需求差异性。需求方这一特征使得公共品集中统一供给更为顺畅。（二）、家庭承包制下农村公共品供给渠道和方法1、对公社时期制度外筹资继承和延续人民公社于1983年正式废除，乡被恢复为一级政府，和此对应，乡开始建立乡镇财政。即使建立了乡镇一级财政，不过乡村小区公共产品制度外筹资体制也同时以其它形式保留了下来。一是乡镇制度外财政。现在，中国农村乡镇制度外财政收入起源关键有以下四方面：（1）乡镇企业上交利润和管理费；（2）乡镇统筹资金；（3）多种集资、捐赠收入；（4）多种罚没收入。二是农民依据法律、法规要求所必需负担村提留、农村义务工和劳动积累工。村提留（又称“三提”）包含公积金、公益金和管理费。从游离于正规预算财政体系之外这一点看，制度外财政及其它税外负担和公社时期公共产品制度外筹资性质是相同，能够认为：现行农村小区公共产品制度外筹资制度是公社时期制度延续。这种延续并不是基层政府创新，而是中央政府做出制度安排，而且在家庭承包制实施以后，制度外筹资在乡村小区公共产品供给中仍占有极为关键位置。2、制度外筹资变迁。其次，对于乡村小区公共产品供给制度来说，家庭承包制是和人民公社制度完全不一样一个制度环境。农村小区公共产品制度外筹资在筹资对象和方法上也因家庭承包制实施而发生了一些改变。首先是筹资对象改变。在公社时期，农村小区公共产品制度外筹资，其直接负担对象是农村集体经济组织本身，公共产品所需物质成本经过公积金、公益金和管理费形式在社员分配之前直接从各个核实单位扣除；人力资本也是集体经济组织内部劳动力资源损耗。家庭承包制实施使农村小区公共产品制度外筹资负担对象由集体为主转向以农户为主。因为农户实际支配了农村中大部分资产，并有了生产经营活动剩下索取权，其筹资对象就自然地必需由集体转向农户，农户成了费用直接负担者。其次是筹资方法改变。公社时期农村小区公共产品制度外筹资方法是和集体经济组织收益分配制度相关，公共产品所需物质成本在农户分配之前直接从各个基础核实单位扣除，单个农民并不清楚自己分摊公共产品物质成本为多少，人力成本分摊措施是增加工分总数降低工分值，单个农民一样不清楚自己负担份额。在家庭承包制实施以后，这种筹资方法不再适用，这是因为农户已经成为经营主体和剩下索取者，农户成了基础核实单位，农户也获取了其本身劳动支配权。这么，小区公共产品制度外筹资必需经过直接向农户收取费用，这种费用是对农户生产剩下一个直接夺取，而不再是集体收益一个分配方法了。过去隐性剥夺显性化、公开化，这正是家庭承包制实施后小区公共产品制度外筹资方法改变。制度外筹资这一变迁意味着农户替国家负担了公共产品生产成本大部分，但实际上这一转变是不合理。众所周知，公共产品和服务是以满足社会绝大多数人需要为目标，含有很强外部效应和非排她性，私人不愿或无力投资，所以关键应该由政府来投资。在中国，城市公共产品关键是由各级政府提供，但在农村，政府对此重视不够，投资微弱，以致农村公共产品供给相对较少，这已严重制约着农村经济发展和“三农”问题处理，所以，政府加强对农村小区公共产品和服务供给已是当务之急。三、变迁关键模式新制度经济学（The New Institutional Economies）认为，制度不均衡将引发制度变迁，而影响制度需求和制度供给原因改变全部有可能造成制度不均衡，从而引发制度变迁。家庭承包制替换人民公社制，是中国农村基础经营制度变动，这种变动肯定造成农村小区公共品供给制度变迁。所以，依据新制度经济学理论，我们能够归纳出制度变迁两种关键模型：强制性制度变迁和诱致性制度变迁。（一）强制性制度变迁以国家为主体，由政府命令和法律引入而实现变迁，叫强制性变迁，其新制度供给者是国家（卢现祥，1996），杨瑞龙（1998）认为，中国经济制度改革一个显著特征是权力中心成为改革提倡者和组织者，权力中心制度供给能力和意愿是决定制度变迁方向.形式主导原因，这是一个供给主导型制度变迁方法，显然它是一个强制性制度变迁模式，而且以较底摩擦成本对于中国市场化进程起了很关键作用，其特征关键有：1、制度内和制度外筹资渠道共存。乡级财政为农村 小区公共品供给提供了制度内筹资渠道，但不限于此。农村三提五统、义务工、劳动积累工及乡村政府各项集资摊派，其目标名义上全部是为农村小区公共品筹资，这些均属于制度外筹资，而且这一渠道占了相当关键地位。2、 自上而下决议规则。在现行农村小区公共品强制性供给制度中，乡村政府和乡级以上政府部门能够就某项公共品供给作出决议，决议过程完全没有需求者农民参与，完全是自上而下。农民所负担名目繁多负担项目即反应了现行制度这一特征。因为制度外筹资方法不规范，政府部门又缺乏强有力约束，公共产品供给者（基层政府）有可能有扩大筹资规模动机，对需求方需求考虑不足，而且还可能存在滥用所筹资金，进行权力腐败行为。对此，政府应该对乡村小区公共产品制度外筹资体制进行对应改革，在筹资制度上，争取取消公共产品制度外筹资方法，将之纳入制度内范围而趋于规范化。在村级公共产品决议规则上，必需建立需求方民主表示机制，以使公共产品供求相衔接。（二）、需求诱致型制度变迁。由一个人或一群人在响应由制度不均衡引发赢利机会时自发提倡、组织和实施制度变迁，叫需求诱致型制度变迁，它是一个自发性变迁，变迁主体即新制度供给多为民间个体（或团体）。家庭承包制实施后，因为存在现有农村小区公共品供给制度安排中无法获取“利润”，一些有了一定财富基础、且含有了逐利条件农民，自发行动起来，作为初级行为团体，发动农村小区公共品供给制度诱致性制度变迁。其基础特征是：公共品供给主体不再限于政府，而是出现了民间供给主体，关键由她们负担变迁成本，并享受变迁收益，和此相适应，民间公共品供给制度决议规则、成本分摊制度、生产管理制度及分配制度均和政府供给制度有显著不一样。在农村小区公共品供给制度诱致性变迁过程中，最少产生了三种新民间供给模式：一个是私人（包含个人单独或多人合作）供给公共品，如很多乡村出现了为数不少卫生室，替换原来村集体卫生室提供农村基础医疗卫生服务；第二种是公共品向俱乐部产品转化，如面向全体会员而非面向全体农户提供技术、信息等服务农村专业协会；还有一个情况意味着有些公共品已经根本改变属性，成为私人产品了，如有些农村地域小型农田水利设施私人承包或私人投资。对于需求诱致性变迁，假如政府能发明条件诱导农村小区公共产品供给制度诱致性创新，将能充足利用民间资本，拓宽公共产品筹资渠道，形成农村小区公共产品供给主体多元化格局，减轻政府财政公共产品供给压力。现在在实践中又出现了一个新制度变迁模式，即农村基层组织主导混合型制度变迁模式。（三）混合型制度变迁制度是从非正式制度演变而来，而非正式制度来自于民间发明。从非正式制度民间创新到正式制度官方确立，是一个混合式制度变迁过程，这一过程是权力中心、基层组织和村民之间三方博弈过程。这一变迁方法补充了诱致性和强制性制度变迁这两种主流制度变迁方法。深圳市龙岗区布吉镇南岭村，是发明这种变迁模式典范。这是一个面积为5.5平方公里。190户人家.800余村民行政村，改革开放前人均收入不足100元，村集体固定资产超出8亿元，集体总收入1.7亿元，人均创收21万元，人均纯收入9.3万元，人均分配3万元。显然，改革开放大环境和优越地理区位是南岭村致富根本确保。然而，和深圳其它地方 农村在地理和开放无差异情况下，我们能够说，是南岭村两次制度变迁造成了其脱颖而出。1982年，南岭村拿到政府200万元特区征地费，按当初实际户数，每户能够分到数万元征地款。在当初分田到户大环境下，钱分配到个人是理所当然事情，而且对刚刚从贫困中迈出村民来说，这是一个十分诱人方案。然而现实实践是，以张伟基为首南岭村党支部却没有同意有些人提出分钱主张，而是把钱留在集体统一使用。对于这种显著违反村民意愿制度安排，绝对不能简单地归纳为诱致性制度变迁模式；而且这种不分钱行为在当初难以得到政府权力支持，因为政府决议方针依旧是以“分”为主导。于是，由农村基层组织主导混合型制度变迁方法由此在南岭村拉开序幕。为何基层组织会成为制度变迁主体呢？因为在当初情况下，南岭村要想脱贫致富必需利用毗邻香港紧靠特区优势，主动引进境内外企业。而南岭村不通电、不通水、不通路，要想加强基础设施建设必需集全村之财力，假如分钱话，显然无从谈发展。1980年村里办起了第一家企业，很快又引进外商办起一家来料加工厂，赚来钱又投入建设，以后有了自己工业区。1994年1月1日，南岭出台了南岭村股份合作企业章程要求（南岭人把它叫做村里“基础法”），开始了它第二次制度变迁，而且也取得了巨大成功。南岭村实践成功从某首先揭示了其它含有相同地理位置和开放政策地域经济落后原因：制度才是关键。它在实践中探索出来以农村基层组织为主导混合型制度变迁模式告诉我们：政府对于农村经济管理，应依据市场化进程，发明出一个含有弹性宽松制度，使之能许可和扶持富于朝气制度所带有“不规则”特征，以富有技巧性治理方法，来降低转型期无法避免阵痛和冲突，降低摩擦成本。某种制度创新和变迁总是有着一定制度背景、约束条件和现实表现，本文正是循着这一思绪对中国农村小区公共产品供给制度变迁轨迹进行了一个较为深入和理性诠释，并提出了对应意见和提议，期望能对中国农村小区公共产品供给制度改革和完善有所裨益。 参考文件1、林毅夫 制度、技术和中国农业发展 上海三联书店（上海），1994。2、张军、何寒熙 “中国农村公共产品供给：改革后变迁”，改革（重庆），1996，53、林万龙 中国农村小区公共产品供给制度变迁研究，中国财政经济出版社，。4、熊巍 “中国农村公共产品供给分析和模式选择”，中国农村经济，（7）。5、吴红宇 “农村基层组织主导混合型制度变迁模式”，中国农村观察，（2）。6、卢现祥 西方新制度经济学，中国发展出版社（北京），19967、杨瑞龙 “中国制度变迁方法转换三阶段论”，经济研究，1998，（1）On explaining to the transitional track about the supply institution of the public product in our countrys rural communityGu Hongbo(School of Law, Hunan University of Science and Technology, Xiangtan 411201, China)Abstract: This article analyzes the transitional background of the supply institution of the rural public product in our country under the system of familys job according to lots of interrelated concepts and theories in the New Institutional Economies and the Public Finance. Then through the compared analyse to the same system of people community, this article point the several pattern have formed in the process of transition by connecting todays reality and run the relevant comment to it and introduce policy recommend.Key words: rural community the public product supply institution transitional track explaining