高铁新区基础设施PPP项目实施方案模版.docx

LN高铁新区基础设施建设项目PPP项目实施方案

LN高铁新区基础设施建设PPP项目

实施方案

实施机构：LN县城乡规划建设局
咨询单位：ZC工程有限公司
二o一七年七月

目录
1 项目基本情况 1
1.1项目背景 1
1.2 PPP模式的必要性 2
1.3项目概况 4
1.3.1项目建设内容 4
1.3.2项目服务内容 5
1.3.3项目技术指标 5
1.3.4项目投资规模及资金来源 6
1.3.5合作期限 6
1.3.6项目实施机构 6
1.3.7项目政府方出资代表 7
1.3.8物有所值评价 7
1.3.9财政承受能力论证 7
1.4编制依据 8
1.4.1相关法律法规 8
1.4.2产业政策与规划 10
2 风险分配 12
2.1项目风险分配原则 12
2.2项目风险识别 12
2.2.1项目前期风险 12
2.2.2项目主体风险 13
2.2.3项目实施环境风险 15
2.2.4项目其他风险 15
2.3政府与社会资本间的风险分配机制 16
3 项目运作模式 20
3.1项目运作方式 20
3.2本项目运作方式的选择 21
3.3 PPP项目操作流程 23
4 项目交易结构 25
4.1投融资结构 25
4.1.1融资方案 25
4.1.2项目公司的融资权利和义务 26
4.1.3资产权属 27
4.2项目回报机制 27
4.2.1项目回报机制 28
4.2.2股东回报机制 28
4.2.3激励相容机制 29
4.3政府配套设施及承诺 30
4.3.1政府配套设施 30
4.3.2相关承诺及优惠条件 30
5 项目绩效考核 32
5.1建设期标准和考核 32
5.2运营期标准和考核 34
6 项目合同体系 38
6.1合同体系 38
6.2合同类别 38
6.3合同注意事项 40
6.4项目公司组建协议和章程 41
6.5核心边界条件 46
6.5.1权利义务边界 46
6.5.2交易条件边界 51
6.5.3履约保障边界 52
6.5.4调整衔接边界 55
7 PPP项目财务测算分析 58
7.1测算依据 58
7.1.1编制依据 58
7.1.2测算边界或者框架 58
7.2成本与收入测算 60
7.2.1运营成本估算 60
7.2.2还本付息估算 61
7.2.3无形资产摊销估算 61
7.2.4税费估算 61
7.2.5财政补贴支出测算 68
8 项目监管 73
8.1项目授权 73
8.2项目监管 73
8.3信息公开 76
9 项目采购 82
9.1社会资本方资格条件 82
9.2采购方式 85
9.3采购程序 86
9.4评审的方法及要求 89
9.4.1评审小组的组建要求 89
9.4.2评标采用的方法 89
9.5中标人的确定 90
10 项目移交 92
10.1移交范围 92
10.2移交的条件和标准 92
10.3移交程序 92
10.4移交验收 93
10.5移交委员会 94

1 项目基本情况
1.1项目背景
目前，我国基础设施和公共服务设施建设基本以政府投入为主，存在供给能力缺口较大、融资渠道单一、财政保障能力不足等问题。为破解基础设施建设动力不足、活力不显发展瓶颈，国家大力鼓励与引导社会资本进入基础设施领域，力推政府和社会资本合作（PPP）模式。相继出台了《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号）、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资[2016]2231号）、《江西省人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见》（赣府发[2015]25号）、《赣州市人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见》（赣市府发[2015]24号）等国家、省市文件，为社会资本参与公共领域建设提供了强有力的政策支持和操作指导。
为落实中央苏区振兴发展战略，把握LN县撤县设市发展机遇，加快实现LN-赣州次中心城市的目标，依托赣深高铁LN站点，LN县人民政府决定在里仁镇建设高铁新区，旨在建设集LN的城市门户枢纽、客家文化旅游目的地和创新产业新高地为一体的城市新城。为加快推进高铁新区基础设施建设，LN县人民政府决定采用PPP模式引进社会资本进入新区建设工作，为高铁新区的基础设施建设提供配套支持，以增强新区公共产品和服务供给能力，提高工程建设质量和运营管理效率，同时有效地缓解政府财政压力和平滑财政支出，全面提升新区的投资建设与运营管理水平。
1.2 PPP模式的必要性
本项目运用政府和社会资本合作模式进行建设，对于加快新型城镇化建设、促进政府职能转变、化解政府债务风险具有重要意义。
1、项目的实施是推进新型城镇化进程，增强基础设施与公共服务供给水平的迫切要求
由于资金投入不足、供给能力不强、历史欠账较多，LN县城镇化建设存在承载力度不强、功能不全、供给水平与效率不高等问题。因此，LN县在新型城镇化建设过程中，不仅要弥补资金缺口，更加要注重提升基础设施与公共服务的供给水平和效率。
本项目采用PPP模式，既能充分利用社会资本的专业、人才、资金、经验等方面的优势降低成本，又能通过政府监管项目的建设、运营、维护，对社会资本方产生正向激励效果，从而不断提高了资金利用效率、管理水平，改善了服务质量，并最终实现基础设施与公共服务供给水平与效率的提升，有效推进了新型城镇化建设。
2、项目的实施是推动政府职能转变，优化资源配置的有益探索
目前，LN基础设施与公共服务建设主要以政府为主导，社会资本参与力度不大，市场化程度不高，不利于推动政府职能转变、形成“市场主导、政府引导”的城镇化发展模式。
本项目采用PPP模式，首先，推动了县政府从城市建设工作的决策者和投资者向合作者和监督者的角色转变，减少了政府对微观事务的直接参与，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，深化投融资体制改革，实现政府治理能力现代化，有效推动了政府职能转变；其次，充分发挥了市场机制作用，放大了财政杠杆效应，推进公共资源配置市场化，优化了资源配置；再次，引入社会资本打破政府垄断，有效避免效率低下、变相利益输送等问题；最后，PPP模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。
3、项目的实施是缓解政府财政压力，化解政府债务风险的重要举措
随着新一轮城镇化建设浪潮来临，同时为把握LN县撤县设市战略性机遇，LN县需不断加大对基础设施建设和公共服务的投入力度与幅度。
近年来，LN县财政收入增速呈现放缓趋势，赤字率逐渐攀升，债务规模增长较快，收支矛盾极其突出，单靠政府大包大揽参与项目的传统建设方式已不可行。因此，为有效拓宽LN县资金来源渠道，本项目采用PPP模式吸引社会资本参与到项目的建设、运营和维护中来，形成多元化、可持续的资金投入机制，从而缓解县政府财政压力，有效地抑制债务规模增长速度。
1.3项目概况
1.3.1项目建设内容
本项目建设内容分为拆迁工程和配套基础设施建设两部分。
1、拆迁工程
高铁新区建设范围为北至迎宾大道、高速出入口，东至大广高速，南至正桂山，西至濂江、金鸡寨，区域面积64707亩，拆迁户数约2000户。
2、配套基础设施建设
高铁新区配套基础设施建设包括桥梁工程、路网工程、景观工程及配套设施、公共建筑和高铁新区（里仁）返迁房（暂定名为阳光.狮山花园）等，详见表1-1。
表1-1 高铁新区配套基础设施建设项目一览表
序号
项目名称
主要建设内容
1
桥梁工程
含正桂大桥、里仁大桥等2座桥梁
2
路网工程
含LN大道、滨江路、栗园围路、龙关大道（至园南路段）、文景路、象塘围路、园南路、里仁大道（至象塘围路段）等8条道路
3
景观工程及配套设施
含高铁南广场滨江景观带、站前广场、停车场、高铁北广场景观工程、污水管道工程、防洪堤工程等6个项目
4
公共建筑
含旅游集散中心、长途客运站及公交首末站、会展中心等3个项目
5
高铁新区（里仁）返迁房（暂定名为阳光.狮山花园）
用地面积约56.02亩、总建筑面积约120000平方米，主要建设内容主要包括返迁房、配套商业、道路绿化亮化等市政配套设施
1.3.2项目服务内容
本项目建设完成后，由项目公司负责各子项目的道路工程养护、桥梁工程养护、绿化工程养护、排水工程养护、照明工程养护、交通设施养护等，维持本项目符合绩效要求的可用性。
1.3.3项目技术指标
各子项目经济技术指标见表1-2。
表1-2 项目技术指标
序号
项目名称
等级
长度
（m）
宽度
（m）
面积（亩）

桥梁工程

1
里仁大桥
主干道
180
43

2
正桂大桥
主干道
600
43

路网工程

3
LN大道
主干道
2287
60

4
里仁大道
主干道
1054
60

5
龙关大道
主干道
1375
90

6
栗园围路
次干道
1257
40

7
滨江路
次干道
2237
24

8
象塘围路
次干道
1132
24

9
文景路
次干道
520
24

10
园南路
次干道
1356
24

景观工程及配套设施

11
高铁南广场滨江景观带

211
12
站前广场

150
13
停车场

44
14
高铁北广场景观工程

48.3
15
污水管道工程

8000

16
防洪堤工程

8000

公共建筑

17
旅游集散中心

187
18
长途客运站及公交首末站

72.4
19
会展中心

68.3
20
高铁新区（里仁）返迁房（暂定名为阳光.狮山花园）

56.02
1.3.4项目投资规模及资金来源
根据可研批复，本项目合计投资321800万元，其中建设投资171800万元，征地拆迁费150000万元。
资金来源由项目资本金和融资资金构成。
1.3.5合作期限
本项目合作期十二（12）年，建设期原则上不超过三（3）年，运营期原则上不超过九（9）年。
1.3.6项目实施机构
县政府授权LN县城乡规划建设局（以下简称“县城建局”）作为实施机构，负责项目的识别、准备、采购、执行和移交等工作，代表政府与社会资本方或项目公司签订PPP项目合同。
1.3.7项目政府方出资代表
县政府授权LN县城市建设投资有限责任公司（以下简称“县城投公司”）作为政府方出资代表，与中选社会资本方按2:8的股权比例共同出资成立项目公司，履行项目公司股东责任。
1.3.8物有所值评价
本项目物有所值定性评价71.27>60分，物有所值量66501.83万元，物有所值量指数为20.31%。因此，本项目通过物有所值评价。
1.3.9财政承受能力论证
在合作期间，本项目政府财政支出责任占一般公共预算支出比在0.74%~5.74%之间，统筹考虑LN县五桥十路一期PPP项目、LN县五桥十路二期PPP项目、LN县县道X268杨村高速出口至县道X262夹湖花树公路改建工程建设PPP项目、LN县赣州电子信息产业科技城基础设施路网工程建设PPP项目、LN县濂江北岸（石人）综合治理工程（PPP）建设项目和已实施的LN县保税物流中心及配套基础设施建设PPP项目，县政府财政支出责任占一般公共预算支出比在1.14%~9.05%之间。在本项目合作期间，县政府全部财政支出责任未超过一般公共预算支出的10%，同时，《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）提出“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目”，后期将政府性基金预算纳入PPP支出，将增加PPP投资额度，因此，本项目通过财政承受能力论证。
1.4编制依据
1.4.1相关法律法规
1、《中华人民共和国合同法》（1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过）；
2、《中华人民共和国招标投标法》（1999年8月30日第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）；
3、《中华人民共和国政府采购法》（2002年6月29日全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会修正）；
4、《中华人民共和国招标投标法实施条例》（中华人民共和国国务院令第613号，2011年11月30日国务院第183次常务会议通过）；
5、《中华人民共和国政府采购法实施条例》（中华人民共和国国务院令第658号，2014年12月31日国务院第75次常务会议通过）；
6、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资[2016]2231号）；
7、《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号）；
8、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）；
9、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）；
10、《基础设施和公共事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等6部委第25号令）；
11、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办[2015]42号）；
12、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）；
13、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）；
14、《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金[2014]112号）；
15、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）；
16、《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）；
17、《财政部关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）；
18、《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金[2015]21号）；
19、《关于印发<政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法>的通知》（财金[2017]1号）；
20、《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）
21、《江西省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（赣府发[2015]20号）；
22、《江西省人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见》（赣府发[2015]25号）；
1.4.2产业政策与规划
1、《国务院关于支持赣南等原中央苏县振兴发展的若干意见》（国发〔2012〕21号）；
2、《江西省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；
3、《江西省新型城镇化规划（2014-2020年）》；
4、《赣州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；
5、《LN县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；
6、《LN县城市总体规划（2011-2030）》；
7、2011~2015年《LN县统计年鉴》；
8、本项目实施方案编制委托合同；
9、相关标准与规范和其他有关文件以及本项目实施方案编制委托合同。

91
2 风险分配
为降低本项目的整体风险和融资难度，提高融资成功率，应在项目初期在政府方和社会资本方之间合理分配风险。
2.1项目风险分配原则
本项目风险分配的基本原则如下：
1、承担风险的一方应该对该风险具有控制力；
2、承担风险的一方能够将该风险合理转移；
3、承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；
4、由该方承担该风险最有效率；
5、如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。
2.2项目风险识别
本项目主要风险分为项目前期、项目主体、项目实施环境、其他风险四个方面，共十类，分别是：
2.2.1项目前期风险
1、项目审批风险
主要是指在项目审批阶段，由于前期准备工作不足或政府决策过程冗长导致的审批风险，以及在项目审批过程中由于审批程序过于复杂，花费时间成本过高，导致的项目未能通过审批或延迟审批，或批准之后需要对项目的性质和规模进行大规模的调整，造成项目无法正常运行的风险。因此要求各方要做好项目审批的准备工作，政府方应积极主动协助相关部门做好项目审批工作，控制审批风险。
2、设计风险
项目设计风险主要来源于项目设计的变更，包括原有设计有缺陷不符合项目实际情况，或应政府部门要求对项目设计方案进行修改，以及在合同实施过程中，项目公司提出一个比较经济的施工或运营方案，致使项目功能性要求改变从而导致的风险。应组织相关的工作人员和专家组，在设计阶段做好充分的调研和分析论证工作，保证方案设计的质量，避免项目频繁发生设计变更，影响项目的实施进度。
3、融资风险
项目公司需要在规定的融资期限内完成融资，但是由于融资结构不合理、金融市场不健全、政府方要求赶工期等因素，易发生资金筹措困难、融资成本增加等风险，甚至可能会导致后期资金链断裂风险，给项目实施的造成极大的影响。政府应督促项目公司制定和落实合理的资金投入与使用计划，并给予必要的融资便利，最大限度的选择财务实力较强的社会资本合作伙伴。
2.2.2项目主体风险
1、项目建设风险
项目建设涉及质量能否得到保障、建设成本是否超支、项目是否按时完工、项目安全施工等问题，由社会资本方原因造成的项目建设风险由社会资本承担，政府方原因造成的风险由政府方承担，双方对项目的建设工作都具有各自的权利和义务，项目公司应按要求购买有关商业保险，提交建设期履约保证金，最大限度减少建设风险。政府可通过监理、参与招标等方式加强全过程监督，确保选择合格的社会资本方。
2、项目运营风险
主要指政府方补贴支付不及时以及相关配套基础设施不完善给项目正常运营带来的风险，由于项目公司的运营经验缺乏、运营管理模式、财政制度不合理等原因无法保证项目运营质量和服务质量。因此，在项目运营阶段要求政府方积极做好配套基础设施的建设，按合约要求支付政府付费，社会资本方要保证项目的运营质量和服务质量。
3、项目移交风险
项目合作期满，项目公司未能按照合同约定要求移交或移交的资产不达标，或者移交后存在项目损耗风险。政府可在移交期间制定性能测试和资产评估方案，依据结果确定移交维修质保金，并明确临时接管和提前终止项目的条件，维护好双方的合法利益。
2.2.3项目实施环境风险
1、政府行为及政策法规风险
在项目实施过程中，因政治环境变化等因素的发生（财政支付能力、政府换届等），导致政府不履行或者拒绝履行合同约定的责任和义务，政府收回项目经营权、征用项目设施等行为，会给项目带来直接或者间接的危害；或者因城市规划等调整导致项目变更、工程量变小、设施改造成本提升会影响社会资本方的收益，项目相关的重要法律、法规变更、政治反对和税收变化等问题同样会影响项目的正常运行。
在引入社会资本时应明确政府承担的责任，理清政治环境等问题，相关法律法规环境以及PPP项目合同的执行过程应该是透明、公开、公正的，减少人为的干扰。政府方应尊重项目契约，完善政策，加大制度保障，因政府行为导致项目终止时，应给予社会资本方一定的补偿。
2、市场风险
项目公司在运营过程中，由于通货膨胀、利率变化、价格变化等市场因素的影响，造成项目公司盈利能力下降，影响社会资本方的投资回报。项目公司应积极做好应对工作。
2.2.4项目其他风险
1、不可抗力风险
不可抗力风险即为无法预见并进行控制的意外因素对项目造成的损失，包括破坏程度比较严重的自然灾害、战争、瘟疫等，也涵盖破坏程度较小的霜冻、雨雪等，不可抗力风险会引起财务盈利能力降低，此风险可通过投保等方式来进行规避。
2、剩余风险
即其他剩余的双方未考虑到的未知风险，由双方按照约定的风险分配原则，选择最适宜的风险承担方。
2.3政府与社会资本间的风险分配机制
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，本项目在政府和社会资本之间设定风险分配机制。经过风险识别，由政府承担9项风险、社会资本方承担18项风险、双方共同承担5项风险。并在相关协议中体现。
本项目主要风险分担机制见表2-1。

表2-1 政府与社会资本风险分担表
风险因素分组
风险因素
政府部门
社会资本
共同承担
备注
项目前期
项目审批风险
由于施工准备手续、竣工验收工作导致的审批风险

√

项目未通过审批或延迟审批
√

非社会资本方原因造成
政府决策失误/过程冗长
√

征拆风险

√
因政府方征拆未完成导致由政府方承担，因社会资本方资金没到位导致由社会资本方承担。
设计
风险
政府部门要求改变项目功能性要求
√

合同实施时，项目公司提出一个比较经济的施工或运营方案，致使项目功能性要求改变

√

项目公司提出额外的施工或运营方案，应经政府方组织专家论证后决定是否采用
设计缺陷

√

工程优化设计及工程变更设计除外
融资
风险
融资失败或未能及时到位或融资成本较高。

√

政府方要求赶工期而导致的项目公司融资成本增加
√

社会资本方原因导致建设资金断链风险。

√

项目主体
项目建设风险
建设质量不合格风险

√

建设成本超支风险。

√

由政府方原因造成的由政府方承担
完工延误风险。

√

由政府方原因造成的由政府承担
劳工争端\罢工

√

配套基础设施风险
√

分包商/供应商的违约

√

地质风险

√

发生安全事故
√
√

项目运营风险
运营成本超支风险

√

由政府方原因造成的由政府方承担
运营质量低

√

服务质量不好

√

项目移交风险
项目公司未按照合同约定要求移交或移交的资产不达标

√

在移交期间进行性能测试和评估
项目公司移交的资产符合合同约定要求，但不能满足新出台的标准或规范要求
√

项目实施环境
政府行为及政策法规风险
政府信用
√

资产被征用/公有化
√

政策法规变动

√

政治/公众反对
√

市场
风险
通货膨胀

√

利率变化

√

价格变化

√

其他风险
不可抗力风险
发生自燃灾害等不可预见、不可避免、不可控制的事件，致使项目不能或者暂时不能正常运转。

√
要求项目公司为项目设施购买财产保险，用以灾后项目设施修复。
剩余
风险
双方未考虑到的未知风险。

√
按照“承担风险的一方对该风险具有控制力，能够将该风险合理转移，对于控制该风险有更大的经济利益或动机”等原则合理分配风险。
3 项目运作模式
3.1项目运作方式
PPP项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交、建设-运营-移交等。
PPP常用模式分类表3-1。
表3-1 PPP常用模式分类一览表
类型
定义
合同
期限
适用范围
备注
O&M（委托运营）
指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。
一般不超过8年
已有项目
政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费
MC（管理合同）
指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。
一般不超过3年
已有项目
政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费；通常作为TOT的过渡方式
BOT（建设-运营-移交）
指由社会资本或项目公司承担新建项目融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。
一般为20~30年
新建项目

DBFOT或DBFO（设计、建设-运营-移交）
指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。
一般为20~30年
新建项目

BOO（建设-拥有-运营）
指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，必须在合同中注明保证公益性的约束条款，社会资本或项目公司长期拥有项目所有权的项目运作方式。
长期
新建项目

TOT（转让-运营-移交）
指政府将存量资产所有权（或经营权）有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后将项目资产及相关文件资料等移交给政府的项目运作方式。
一般为20~30年

已有项目
TOT模式较BOT模式风险小，投资回报率适当

ROT（改建-运营-移交）
指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。
一般为20~30年
已有项目
ROT模式属于TOT模式范畴
3.2本项目运作方式的选择
具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益率水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
本项目属于政府付费模式。
因本项目投资金额较大，具有较强的融资需求，为最大限度地降低县政府承担的责任风险，综合考虑平滑财政支出需要和提高公共服务水平要求，同时为满足社会资本方的投资收益水平要求，县政府决定采用DBFOT的运作方式实施本项目是可行和必要的。
本项目采用DBFOT模式，具体为：
县政府授权县城建局为本项目实施机构，代表政府与项目公司签订PPP项目合同；
授权县城投公司作为本项目的政府方出资代表，与中标社会资本方组建项目公司；
县政府将项目设计、建设、运营及维护等责任全部交给项目公司，由政府通过向项目公司支付可用性服务费的方式获得项目可用性（符合验收标准的公共资产），支付运维绩效服务费的方式获得项目公司为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务）；
县财政局对项目绩效信息进行公开，政府和社会公众对项目进行监督；
运营期到期后，项目公司将本项目全部资产无偿移交给县政府或县政府指定机构。

图3-1 项目交易结构图
3.3 PPP项目操作流程
PPP项目操作流程一般分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行以及项目移交等五个阶段，操作过程中既要遵循基本建设程序，在项目开工前完成所有前期工作，包括可行性研究报告、初步设计、施工图设计、报批报建等前期工作，与此同时，还需要完成实施方案、物有所值评价、财政可承受能力论证以及依法开展招标采购等工作。具体见图3-2：
图3-2 项目操作流程图

4 项目交易结构
4.1投融资结构
4.1.1融资方案
1、项目资本金
根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51号），按照本项目行业类别，考虑融资需要，本项目资本金暂定为20%。县城投公司与中标社会资本方出资额占资本金的比例分别为20%和80%。
2、融资安排
项目公司初始资金来源为中标社会资本方和政府方共同注入的项目资本金，但项目资本金只占项目总投资的20%，资金缺口为总投资的80%，资金缺口需以融资方式解决。
3、资金到位计划
资本金认缴日期根据PPP项目合同和项目公司相关章程予以确定，按照各子项目实际建设进度分期安排投入。
根据项目建设进度、资金需求、融资机构要求等条件，项目公司负责筹措资金，并确保资金及时到位，不影响总工期。
上述资本金出资比例和融资安排形成的投融资结构，见图4-1。
图4-1 项目投融资结构
4.1.2项目公司的融资权利和义务
为满足项目建设资金需求，项目公司有权并且有义务获得项目的融资。
项目公司可采用商业银行贷款、银团贷款、引入产业投资基金、引入保险资金、资产证券化等多种方式解决资金缺口。
若筹集债务资金需采用无追索权项目融资，即项目公司以自身拥有的资产（动产、不动产和无形资产）或权益（预期收益权、保险受益权等）作为融资担保，项目公司承担融资责任和融资风险。若项目公司未能获得融资或融资不及时，则由社会资本方负责筹集资金，融资如需项目公司股东担保保证，则各股东按照持股比例各自负责。
4.1.3资产权属
1、资产的形成
本项目建设期内投资建设形成的项目资产以及本项目运营期内因更新重置或升级改造投资形成的项目资产均归县政府所有。项目公司获得一项无条件向县政府收取可用性服务费和运维绩效服务费的收款权利而确认的无形资产。
2、资产的转移
本项目中所涉及土地（含新增）均为划拨用地，使用权人为县政府。项目公司无偿使用项目用地，未经政府书面同意，项目公司不得将项目所用土地用于本项目之外任何目的。
项目合作期满，项目公司应按照PPP项目合同约定将项目设施（土地及相关设施资产）全部无偿移交县政府或县政府指定机构，并确保移交的项目设施不存在任何抵押、质押等担保权益或所有权约束，亦不得存在任何种类和性质的索赔权。
4.2项目回报机制
PPP项目旨在与社会资本建立长期合作伙伴关系，其回报机制包括项目回报机制、股东回报机制以及激励相容机制。
4.2.1项目回报机制
本项目部分项目存在收费机制，但不足以覆盖项目公司投入的建设成本。根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号文），本项目属于政府付费模式项目，由县政府向项目公司支付可用性服务费和运维绩效服务费。可用性服务费指项目公司为本项目建设投入的资本性支出而需要获得的服务收入，运维绩效服务费指项目公司为维持本项目可用性而获得的服务收入。
4.2.2股东回报机制
1、政府方股东（县城投公司）回报机制
县城投公司作为项目公司的政府方出资代表，为提高本项目对社会资本方的吸引力，合作期间县城投公司不获得项目公司的利润分配。合作期最后一年，可用性服务费应包含县城投公司投入的项目资本金。合作期满项目公司解散时，项目公司返还县城投公司投入的项目资本金。
2、社会资本方股东回报机制
本项目通过公开招标方式选择社会资本方，并要求其具备相应的市政工程施工总承包资质、能力及经验，可以通过与项目公司签署施工总承包合同的方式获得相应的施工利润。除施工利润外，社会资本方按其在项目公司利润分配。
4.2.3激励相容机制
PPP是一种长期的合作关系，通过设计适合的激励相容机制，使社会资本方利己的经济理性行为产生有利于政府和社会公众总体利益的结果，促使社会资本方在追求相对稳定的收益的同时，提高服务质量和效率。本项目包含的激励相容机制主要体现在三个方面：
1、政府方通过设置可用性绩效考核指标，将第一年的可用性服务费付费金额与建设质量、进度、安全要求、环境要求等考核指标联动挂钩，并在PPP项目合同中明确相应奖惩机制。
2、政府方通过设置运营维护绩效考核指标，将运维绩效服务费付费金额与运营维护质量等联动挂钩，并在PPP项目合同中明确运营期绩效考核评分细则。
3、由于项目公司同时承担本项目的设计、建设、运营维护工作，建设期内项目建设质量将直接影响社会资本方在运营维护期的成本高低，有利于激励社会资本方从项目全生命周期角度统筹考虑项目的建设及运营维护成本。
4、项目将采用公开招标方式，以竞争方式选择合格的社会资本方，通过竞争程序将可用性服务费、运维绩效服务费确定在一个合理区间内，公开招标也能够促使社会资本方通过改善管理、提升效率等方式尽可能的降低成本、增加收益。
4.3政府配套设施及承诺
4.3.1政府配套设施
政府方应为项目建设施工和运营提供必要条件与其他支持，以便于项目顺利地实施。开工前，应落实项目建设所需的土地、进场道路、给排水、供电、通信等基础设施；运营期，应协助协调涉及的交通、排水、路灯、电力、绿化、供水、通信等相关机构或部门，明确各自的职责范围及分工衔接。
4.3.2相关承诺及优惠条件
为了确保本PPP项目的顺利实施，政府方应按以下原则确定相关承诺：
1、如果没有该政府承诺，会导致项目的效率降低、成本增加甚至无法实施。
2、政府更有能力控制和承担该义务。
为本PPP项目的顺利实施，增强对社会资本的吸引力，打消社会资本疑虑，建议县政府在PPP项目合同中作出以下承诺：
1、政府方负责项目有可能获得的专项补贴资金的申报，项目公司应予以积极配合，优先用于本项目政府付费的支付，专款专用。
2、按照《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金[2015]166号）的相关要求，县城建局配合县财政局将本项目纳入政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台。
3、县政府承诺将为项目公司的融资提供便利条件，但仅限于本项目的建设和运营目的。
4、县政府承诺将提请人大通过将本项目政府付费纳入本级政府财政预算，并在中长期财政规划中统筹考虑的决议。
5、县政府依法向项目公司提供优惠政策支持，包括税费优惠、人才配套等方面，并促成相关部门为上述相关项目提供行政审批等方面的协助，保证项目顺利实施。
6、政府方承诺按时完成本PPP项目的前期报建报批工作，包括但不限于可行性研究报告、环境影响评价报告、社会稳定风险评估等，提高项目实施效率。
7、县政府承诺完成本项目用地涉及的征地和拆迁等方面的工作，向项目公司提供没有设定他项权利、满足开工条件的净地作为项目用地。

5 项目绩效考核
坚持高起点规划、高标准建设、高质量要求进行项目建设和运营，本项目的建设和运营维护应符合以下标准和要求。
5.1建设期标准和考核
1、项目建设阶段应遵循的标准及达到要求
（1）质量标准：按照《城镇道路工程施工与质量验收规范》（CJJ1-2008）、《城市桥梁工程施工与质量验收规范》（CJJ2-2008）、《城市绿化工程施工及验收规范》（CJJ/T82-99）等国家、省市相关标准及规范进行施工，并一次性验收合格，达到合格工程要求。
（2）工期要求：建设期是从监理工程师发出开工令之日起，各子项目建设期不超过三（3）年。
（3）环境保护：严格按照《建设工程施工现场环境与卫生标准》（JGJ146-2013）等国家、省市相关标准及规范进行环境保护。
（4）安全施工：严格按照《市政工程施工安全技术标准》（DBJ13-97-2008）、《建筑施工安全技术统一规范》（GB50870-2013）等国家、省市相关标准及规范进行安全施工。
（5）其他：杜绝死亡、重伤、火灾、坍塌、爆炸等重大安全事故；年一般事故频率控制在1%以内；施工现场各项安全设施合格率、安全防护设施发放率、使用率均为100%。
2、建设期奖惩办法
建设期奖惩办法包括但不限于：
（1）工程质量
建设期间不符合质量标准的情形，每发现一次处罚项目公司5000元，情节严重者可加重处罚。
（2）工期要求
①工程进度实行动态控制。项目公司应督促施工单位按规定编制总进度计划，并分解为月计划、周计划。未制定计划（总、月、