与老年人有关的法律法规标准体系及对应资源.doc

一、老年经济供养和老年人经济收入水平问题
（一）相关老年供养和老年经济供养
（二）城镇老年人经济收入水平现实状况分析
1. 城市老年人经济收入水平现实状况
2．农村老年人经济收入水平现实状况
二、人口老龄化对现有老年经济供养体系挑战
（一）老龄化使全社会养老负担显著大幅加重
（二）老龄化使家庭赡养功效日渐弱化，城镇传统养老模式受到严重挑战
（三）城市化和老龄化形成叠加效应，使未来农村养老问题尤为突出
三、构建老年经济供养体系基础标准
（一）基础保障
（二）城镇统筹
（三）普适性
（四）多元化
（五）多层次
（六）可连续
四、老年经济供养水平标准问题
（一）确定老年经济供养标准依据
（二）设定老年经济供养标准“三条保障线”
五、老年经济供养体系基础制度框架设计
（一）第零层次，非缴费性社会救助和社会福利制度
（二）第一层次，普适性、城镇一体化国民养老金制度
（三）第二层次，城市实施强制性职业年金制度，农村继续维持土地保障功效
（四）第三层次，多种补充性养老保障项目
（五）第四层次，社会互助和慈善事业
（六）老年经济供养体系示意图
六、老年经济供养体系财务安排和可连续性问题
（一）城镇老年供养体系筹资规模匡算及费用分担
（二）建立老年经济供养体系对经济发展影响
七、政策提议：怎样从现行制度走向新制度体系？
第一，加紧推进新型农村养老保险制度
第二，改革城镇职员基础养老保险制度第二，改革城镇职员基础养老保险制度
加大财政投入，关键分担国民养老金筹资，和用于支持完善社会救助和社会福利制度
第四，加紧发展职业年金
第五，完善法律体系和税收政策，推进商业保险、社会互助和慈善事业发展
第六，继续重视发挥家庭赡养、土地保障作用

人口老龄化快速发展是中国社会发展和社会转型一个突出特征。据公开资料，截至底，中国城镇60岁以上老年人口已经达成1.67亿，占全国总人口12.5％，而且展现出加紧增加趋势，高龄老人、生活不能自理老年人、空巢老人数量庞大。同时，中国人口老龄化是在经济尚不发达情况下到来，是经典“未富先老”。然而，中国老年经济供养体系却很不健全，尤其是社会保障体系基础微弱、改革发展缓慢。面对不停加速人口老龄化，迫切需要建立一个以社会保障为主体城镇老年经济供养体系。
一、老年经济供养和老年人经济收入水平问题
（一）相关老年供养和老年经济供养
老年供养是一个复杂概念，通常认为关键包含经济供养、医疗保障和生活照料等三个方面，也有些人认为还应包含精神慰藉、权益保障、人居环境等方面。本文认为，在中国现在发展阶段，养老供养应侧重物质保障层面，优先处理经济供养、医疗保障和生活照料三个方面。
老年经济供养，实质上就是老年收入保障，即为维持老年人衣食住行等基础生活需求，而必需取得、最基础经济支持。因为老年人通常无法经过职业来取得工资性收入，所以，老年经济供养主体部分应该是社会保障，尤其是养老保障，以此来取得满足基础生活需求基础收入；当然也不排斥老年人经过家庭赡养、个人财产性收入等其它方法取得经济支持。至于老年人医疗和健康问题，需要经过专门医疗保障制度安排给予处理；老年人生活照料等，也需要经过专门养老社会服务体系给予处理。这二者从经济学角度看，全部属于老年人不可预期额外支出，不属于收入保障范围，所以不在本文研究之列。
（二）城镇老年人经济收入水平现实状况分析
1. 城市老年人经济收入水平现实状况
城市因为社会保障制度安排大大好于农村，城市老年人经济收入情况也显著好于农村。城市老年人经济收入路径关键有三个方面：一是社会保障收入。二是家庭转移性收入。三是财产性收入。
（1）社会保障收入。关键包含养老金收入、社会救助收入（关键是城市居民最低生活保障金）和享受社会利福待遇等三个方面。依据全国老龄办6月公布《中国老龄事业发展统计公报》，养老金方面：全国城市基础养老保险参保人数达成2.35亿人（含参保农民工2647万人），其中参保职员17743万人、参保离退休人员5807万人；城市退休人员月人均养老金达成1200元，惠及4700余万人。低保金方面：截至底，全国城市低保对象2347.7万人，其中老年人333.5万人，占14.2%；全国平均低保标准每人每个月227.8元，月人均补助165元。社会福利方面，这里指鳏寡孤独老人在各级各类社会福利院享受集中供养待遇。截至底，全国各类老年福利机构约3.8万个，床位266.2万张，收养各类人员210.9万人。其中城市养老服务机构5291个，床位49.3万张，年末收养老年人32.3万人。总体上看，社会保障是城市老年人经济收入最可靠、最关键起源渠道。有调查显示，养老金收入占城市老年人收入比重高达76.9%。[1]
（2）家庭转移性收入。关键是指来自家庭尤其是儿女赡养性经济给付，也是城市老年人关键收入起源。这方面各家庭差异很大，缺乏有价值普遍性、规律性数据。能够参考一个调查数据是， 家庭转移性收入和老年人总收入占比为7%。[2]
（3）财产性收入。也有学者称为市场收入，通常包含银行储蓄、证券交易、房地产买卖等投资性收入，出租房屋、经营小店等经营性收入，和退休后再就业所取得工资性收入等。这方面各家庭差异也很大，难以取得有价值通用数据。能够参考一个调查数据是占比为9.6%。[3]
2．农村老年人经济收入水平现实状况
农村老龄化大大高于、快于城市。现在城镇1．67亿老年人中近七成为农民。农村老年人经济收入路径关键有三个方面，依次为：一是土地保障及劳动收入。二是家庭转移性收入。三是社会保障收入。
（1）土地保障及劳动收入。土地是大多数农民赖以生存基础，也是自古以来农民养老最可靠、最基础保障。农民通常没有严格退休概念，只要有一定劳动能力，就会在其承包土地上耕作，经过生产粮食或其它农副产品来取得微薄收入。老年农民基础没有外出打工取得劳务性收入机会。现阶段，农民在土地上劳动经济效益很低。有时，老年农民也能够出租土地和转让土地使用权，来取得一定经济收入。即使土地保障作用十分有限，但有调查显示，土地保障及劳动收入和农村老年人总收入占比约达四成（39.8%）。[4]这从另一个侧面说明，现在农村老年人经济供养体系极其脆弱、极不完善，亟待加强这方面制度建设。
（2）家庭转移性收入。养儿防老是千百年来中国农民传统养老观念，也是现在农民最关键养老方法之一。但家庭养老实际上受到多个原因制约，如家庭关系是否和睦、儿女是否含有供养能力等。若儿女无心赡养或无力赡养，就可能造成老年人晚景凄凉。多年来，农村家庭规模也在逐步缩小，大量年轻人外出打工，家庭养老功效逐步弱化。有调查显示，农村家庭转移性收入占比也达约四成（37.1%）。[5]
（3）社会保障收入。现在，中国农村社会保障体系建设刚刚起步，制度凌乱复杂，保障水平较低。相对成型制度：一是在社会救助方面，农村居民最低生活保障制度在全国普遍建立，农民遭受重大自然灾难时有临时性、一次性灾难救助，“三无”（无劳动能力、无生活起源，又无法定赡养、抚养、扶养义务人）老人可享受“五保”制度或“敬老院集中供养”制度，和部分地域实施农村部分计划生育家庭奖励扶助制度等。依据《中国老龄事业发展统计公报》，截至末，全国有2291.7万户、4760.0万人得到了农村低保，整年农村低保平均标准100.8元/人、月，月人均保障水平68元。五保方面，全国共有农村五保供养对象553.4万人，基础实现应保尽保；全国农村五保平均供养标准，集中供养年人均2587.5元，分散供养年人均1842.7元。农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，是对农村只有一个儿女或两个女孩计划生育家庭，在夫妻年满六十周岁后，由中央和地方财政安排专题资金给奖励扶助一项奖励性保障制度。自试点以来，截至末，全国农村部分计划生育家庭奖励扶助对象总数已达303万人。
二是在社会养老保险方面，8月新型农村养老保险试点正式开始，计划当年在全国10%左右县（市、区）开展试点，覆盖全国23%县（市、区），到将实现“新农保”全覆盖。这意味着农民60岁以后全部将享受国家普惠式养老金，但保障标准还是很低，现在是每人每个月55元。依据《中国老龄事业发展统计公报》，截至末，全国31个省（区、市）320个县（市、区、旗）开启了新农保试点，约1500万60周岁及以上农村老年人领到了中央财政补助基础养老金，农村老年人“老有所养”有了制度性保障。另外，全国参与被征地农民社会保障人数2500多万人。
三是在社会福利方面，乡镇敬老院正日益成为部分农村老人向往归宿。但据《中国老龄事业发展统计公报》，截至底，农村养老服务机构约3.1万个，床位208.8万张，年末收养老年人173.0万人，受益面仅占农村老年人口1.5%，很小。
尽管现在农村社会保障制度建设严重滞后，但从未来趋势看，社会保障理应成为农村老年人经济供养体系主体部分。
　二、人口老龄化对现有老年经济供养体系挑战
（一）老龄化使全社会养老负担显著大幅加重
数据显示，中国老年人口现正以年均近1000万增幅快速增加。据估计，中国人口在本世纪40年代后期形成老龄人口高峰平台，到2050年60岁以上老年人口将达成4.3亿，占全部人口比重为30%。[6] 人口老龄化对中国经济社会全方面协调可连续发展会产生深刻影响，也带来养老保障、医疗保障、养老服务等三个方面压力，直接造成社会保险、社会救助和医疗卫生等社会保障方面支出快速增加，从而大大加重财政、企业和个人负担。
从人口抚养比[7]改变看，全方面推行计划生育政策以来，中国人口抚养比是逐年下降，到达成低谷46%。以后，受老龄化影响，人口抚养比将不停提升，到2050年将达成约85%以上。[8]假如剔除抚养少儿及未成年人原因，单计算老年抚养比（60岁以上老年人口和15~59岁劳感人口之比），那么到2050年约为50%以上，即不到2个劳感人口养活1个老人。有研究表明，1990~2030年40年，是中国人口发展史上难得机遇期，劳动力资源空前丰富，被抚养人口所占百分比较低，从而社会负担较轻“人口红利”期。而2030年进入严重老龄化中期以后，老年抚养比带动社会总抚养比上升尤其显著，就由“人口红利”期过渡到“人口负债”期。[9]这些改变，对经济社会发展将产生深远影响，尤其是对加紧构建老年经济供养体系提出迫切要求。
从社会养老保险负担看，城镇企业职员基础养老金支出总额为2115亿元、为8989亿元。[10]据估计，到2030年，城镇企业基础养老金支出总额将达成约9万亿元，其中收支缺口达成1.8万亿元。[11]这种趋势及情况，要求对现有养老保险制度作出重大改革或制度调整，以确保未来养老金收支平衡。
（二）老龄化使家庭赡养功效日渐弱化，城镇传统养老模式受到严重挑战
现在中国老年人晚年生活经济起源，城镇差异很大：农村老年人在经济供养方面，基础上靠土地保障和家庭赡养，由此提供经济起源占比各40%左右；城市老年人关键经济起源靠社会养老保险及家庭赡养，前者占比约77%，后者占比约7%，累计占比84%以上。[12]也就是说，不管城镇，家庭赡养全部是传统养老关键方法。但因为长久实施计划生育政策，使中国“四二一”[13]结构家庭越来越多。这也是人口老龄化一个关键特征。家庭规模和家庭结构改变，严重减弱了家庭赡养老人功效。过去通常全部是几对夫妇供养一对老人，以后通常只能是一对夫妇供养两对及以上老人。同时，城镇居民价值观念改变也在一定程度上会影响老年人口赡养情况。维系家庭关系传统以孝为关键伦理道德观念逐步淡化，重经济利益，轻血缘关系，代际距离拉大，也大大减弱了家庭养老功效。未来中国老人不能只依靠家庭供养，应逐步转向社会供养，即由家庭责任主体过渡到国家（或社会）责任主体。然而，现行社会保障体系不完善，造成家庭赡养负担较重。
（三）城市化和老龄化形成叠加效应，使未来农村养老问题尤为突出
依据联合国人居中心发表《世界城市情况汇报》估计，发展中国家城市人口将达成50％，2030年世界城市人口将达成60％。按最保守估量，到时中国城市化也会超出这个水平。据此估算，中国有8亿左右城市人口，2030年有10亿城市人口。伴随城市化进程快速推进，农村青壮年人口大量流出，人口老龄化速度和水平远远超出城市，现在全国城镇近七成老年人在农村就是有力证据。未来农村老年人经济供养、健康保障等问题，成为应对人口老龄化问题难点。雪上加霜是，现在农村社会保障体系很不健全，广大农村老年人口养老基础上由家庭负担和靠土地保障，远不适应形势改变要求。家庭赡养方面情况上文已述及。土地保障方面，中国土地资源十分有限，现在人均耕地约1.5亩，仅占世界人均耕地40％左右。加之农业比较效益低、土地承载负担重，农民增产不增收现象相当突出，使土地极难起到有效保障功效。“农村社会保障体系建设，实际上是一个想回避也回避不了问题，早建早主动，早建成本低、比较效益高；晚建晚主动，晚建成本会加大；不建将根本被动，终会危及社会安全和稳定。”[14]
三、构建老年经济供养体系基础标准
构建老年经济供养体系是一项长久、艰巨任务，不可能一蹴而就。这里提出“六条、二十字”方针，也即基础标准：
（一）基础保障。老年经济供养体系应该是一个政府主导、法定强制、社会性基础收入支持和保障系统，对于因医疗、护理等不可预期大额支出，应经过专门医疗保障和护理保障项目来处理。不然，很轻易把供养水平定得过高，从而超出各方面承受能力。因为通常不需要考虑老年人就业问题，所以，老年经济供养体系关键表现为社会保障，尤其是养老保障。当然，也不排斥老年人经过家庭赡养、个人财产性收入等其它渠道取得补充性收入。假如把老年经济供养体系设计为以社会保障为主体，就一定要适应国情和经济社会发展水平，以保障基础生活为起点。以后，依据经济发展和各方面承受能力提升，逐步提升保障标准。
（二）城镇统筹。要适应工业化、城市化快速发展趋势，统筹设计城镇养老问题。基础制度模式尽可能向城市看齐，依据城镇生活成本不一样，农村养老水平可合适低些，但城镇基础制度应统一，政策可平滑衔接。不能搞城镇二元养老保障制度模式。现在问题是，城镇社会保障发展基础很不均衡，城市养老保障体系相对健全，而农村养老保障体系刚起步。所以，构建老年经济供养体系制度建设、政策倾斜和投入关键，全部必需放在农村。
（三）普适性。也即广覆盖。老年经济供养体系必需含有国民性特征，不管城镇、身份、职业、种族、人群、贫富等原因，每个老人全部能取得平等经济供养机会，尤其是在基础养老保障等政府提供基础公共服务方面，要努力争取均等化、均衡化。新以社会保障为主体老年经济供养体系能够是一个低保障水平起步体系，但一定应该是无歧视、无漏洞体系。尤其要重视对低收入老人、残疾老人、孤寡老人等社会弱势群体保护。《银发中国》汇报也提议中国建立起统一老年人贫困保障平台，并配合以基金累积制养老金体系。[15]
（四）多元化。伴随老龄化深入发展，老年经济供养体系必将是一个耗资巨大保障体系，仅靠政府财政或单靠企业、个人等单方面力量，全部难以支撑如此庞大规模经费开支。筹资方面要发挥政府、用人单位、个人、家庭和社会力量等多方面作用，从而形成协力。关键是要搞好制度设计，合理划分并明确各个参与主体责任。政府要推行公共财政职责，加大财政对老年经济供养体系投入，并负担财务上“兜底”作用。中央和地方政府可按一定百分比分担投入责任。用人单位和职员个人要依法参与社会保险，切实推行缴费义务，为老年人养老筹集和积累资金。家庭要继续发扬中华民族爱老敬老优良传统，从经济上、物质上、精神上和服务劳务方面给老人更多支持和照料。社会组织、非营利机构、志愿者等要从服务劳务提供和资金支持等方面，给老年人更多关爱。
（五）多层次。老年经济供养体系基础制度要统一、含有普适性，但并不是说只靠一套制度就能够“包打天下”。要建立社会保险、社会救助、社会福利和其它补充性保障相结合多层次经济供养体系，而且重视继续发挥家庭赡养、土地保障和小区照料等多方面、多渠道保障作用。其中，缴费型社会保险制度应该是老年经济供养体系中关键制度，由财政支付非缴费型社会救助、社会福利等也应该是制度体系关键组成部分，其它制度或项目则是有力补充。
（六）可连续。衡量构建老年经济供养体系是否成功，不仅看它能否保障老年人基础生活，更应该看它本身是否能够健康地、可连续地运转。必需要统筹考虑需求和现实可能两方面原因，财务上必需可连续，不能过分加重财政和用人单位负担。坚持保障水平低水平起步最关键考虑，就是确保制度运行可连续。社会保障福利刚性特征，决定了其待遇水平最好是渐次提升，不然可能引发政治和社会稳定方面巨大风险。
四、老年经济供养水平标准问题
（一）确定老年经济供养标准基础依据
确定老年经济供养标准基础依据，或说基础标准，就是要兼顾“两头”：“需要”及“可能”。一头是“需要”，就是维持老年人基础生活客观、必需现实需求，能够有生存型、尊严体面型、舒适型等不一样标准。另一头是“可能”，就是经济社会发展尤其是国家财政能力所能提供老年经济供养可能性。假如兼顾这“两头”，是老年经济供养制度设计关键，假如供养标准定得过低，就难以实现有效保障功效；假如标准定得过高，财政、用人单位、个人及家庭等各方面又难以承受。所以，需要确定一个兼顾需要和可能、适中供养标准。能够参考指标是恩格尔系数[16]。生存型标准大致上就相当于恩格尔系数所对应支出标准，是起步标准。尊严体面型、舒适型标准，则是在此供养水平基础上有较大幅度提升。
（二）设定老年经济供养标准“三条保障线”
能够把老年经济供养水平分为低、中、高三个标准，或称为“三条保障线”：
一是城镇居民最低生活保障线，也即我们所说低标。这是维持城镇居民（包含老人）基础生活最低经济供养标准，也就是社会救助标准。救助老年对象，关键是那些没有养老金，和其它特殊原因造成入不敷出、基础生活受到严重影响老年群体。假如用恩格尔系数来度量，借鉴各国经验，能够考虑把社会救助标准设定为相当于恩格尔系数所对应经济支出额度。
二是国民养老金保障线，也即我们所说中标。这是维持城镇居民基础生活正常经济供养标准。一个老人，只要其有国民养老金，就理应取得一个体面、有尊严晚年生活。假如用替换率来度量，可考虑把国民养老金保障标准设定为替换率在30%左右。这个水平大致高于最低生活保障线三成左右。
三是城镇基础养老保障线，也即我们所说高标。就是在国民养老金基础上，城市职员建立职业年金制度，农村劳动力依靠土地保障，藉此来让城镇居民取得比较舒适晚年生活。城镇基础养老保障，预期提供相当于替换率为60%左右老年经济供养标准。
这“三条保障线”是国家老年经济供养体系制度安排关键。在此基础上，国家激励经过家庭赡养、财产性收入和其它补充性保障等多层次经济供养和养老保障方法，来取得愈加舒适、愈加丰裕晚年生活。
五、老年经济供养体系基础制度框架设计
处理老年人养老问题，需要构建多层次（也可称为多支柱）老年经济供养体系：[17]
（一）第零层次，非缴费性社会救助和社会福利制度。这是“兜底性”、基础性层次，也是老年经济供养最终一道防线。这两项制度费用均由财政全额负担，个人和用人单位不缴费。
从老年供养角度看，社会救助对象是无收入或低收入老人。关键包含两大类制度：一是常常性、收入补助性救助制度，最经典是城镇居民最低生活保障制度。这项制度没有任何“准入门槛”限制，一个家庭、一个人只要其收入水平低于当地政府要求“最低生活保障线”，就能够按标准取得一定收入补助。对于老年人来说，绝大多数人是职业人群退休下来，有法定养老金，收入水平肯定高于当地低保线；但总有一部分老人因为就业不充足或长久失业等原因，而缺乏养老金或不能足额享受养老金，这部分老人就自然会进入低保体系。二是多种临时性救助，以应付个人或家庭意外收入锐减或大额支出造成入不敷出。如大额医疗费用支出，基础医疗保障制度处理不了，就能够经过专题医疗救助处理。对于重大自然灾难，可经过灾难救助制度处理。另外，还有教育救助、司法救助等。不管是常常性还是临时性社会救助制度全部是普适，并不排斥老人。只是社会救助保障水平相对较低。
从老年供养角度看，社会福利对象则关键是孤老、残老等，以集中安置为主。通常经过各级各类社会福利院来集中安置，这么效率高、成本低，更经济部分。但国际中国也有趋势，经过家庭或小区来安置和照料，听说这么会更人性化部分。社会福利通常不仅提供经济支持，也提供相关劳务和服务。
（二）第一层次，普适性、城镇一体化国民养老金制度。这是政府举行基础性养老保障制度，是老年经济供养体系第一支柱。经过立法强制建立覆盖城镇全体居民国民养老金制度。保障标准低水平起步，替换率[18]可设计在25%~30%之间，大致相当于城镇当地恩格尔系数。这个制度是广覆盖，但也是基于推行缴费义务为前提条件。即使立法强制全部劳动年纪人口（职员或灵活就业者、自由职业者等）参保，但实践中总会有例外。不参保、不缴费，则不能在达成退休年纪后享受养老保障待遇。提议开征社会保障税，以职员社会平均工资一定百分比作为税率来缴费（缴税）。[19]以税收方法筹资，能够提升国民推行缴费义务强制性和自觉性。在基金筹集、运行和管理模式方面，实施“现收现付制”。[20]
建立国民养老金制度，是中国社会保障制度改革和建设重大目标，也是构建老年经济供养体系根本方向，但却应该是远期目标。假如按现在既定计划，新型农村社会养老保险在才实现全覆盖，那么国民养老金制度建立时点也应大致和此吻合。
（三）第二层次，城市实施强制性职业年金[21]制度，农村继续维持土地保障功效。这是城镇不一样、但相互平行两套制度，组成城镇老年经济供养体系第二支柱。在城市，由政府引导、用人单位或金融机构举行养老保障项目，也是对全部职业人群，包含灵活就业人员、自雇人员（自由职业者）等，由国家依法强制实施职业年金制度。缴费由用人单位和职员双方负担，实施个人账户积累制。[22]保障水平，期望提供30%左右替换率。第一、第二支柱组成老年经济供养体系主体，组成城镇居民基础养老保障，期望累计提供60%左右替换率。
在农村，土地是广大农民赖以生存基础。中国传统农村社会保障实质上就是以土地保障为关键。在以后一个较长阶段，即使土地保障功效呈连续弱化状态，但它仍是多数农民关键“养老资源”，甚至能够作为农民最稳定、也是最终一道养老保障安全网，其特殊地位仍然不容忽略。党十七届三中全会《决定》明确指出“土地制度是农村基础制度”，强调要给予农民愈加充足而有保障土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。中央认识和决议无疑是英明。从中国国情看，土地保障是有牢靠基础。农民在自己承包地上独立生产经营，没有用人单位一说，能够了解为自雇人员。农民没有用人单位为其缴费，所以没有必需、也不大可行建立职业年金制度。对于土地被征用情形，要严格根据“土地换社保”[23]、“换汤换药”[24]思绪，将失地农民纳入城镇社会保障体系。
（四）第三层次，多种补充性养老保障项目。关键包含家庭赡养、个人财产性收入，和自愿性商业保险和个人储蓄性养老计划等。
家庭转移性收入也即家庭赡养，过去、未来全部将是中国城镇养老关键模式，符合中国人文化传统，含有独特优势。据中国青年报社调查中心经过民意中国网和互动百科网，对1612人(其中独生儿女占40.1%）进行一项调查发觉，58.3%人选择让父母住在同一个小区或周围，就近照料；43.5%人愿意跟父母住在一起，亲自照料；24.8%人表示父母在异地居住，定时去探望；7%人选择由小区配置生活指导员，定时照料老人；仅有6.9%人愿意把父母送到养老院等机构。[25]家庭赡养很大程度上受文化传统、伦理道德和个人经济情况影响和约束，能够了解为个人一个自主行为，极难、也不适合由政府或社会来作体制上、制度上安排。国际社会也越来越重视家庭在为老年人提供经济支持、精神慰藉、情感维系方面独特作用。1982年，联合国《维也纳老龄问题国际行动计划》和1991年联合国第46届大会经过《联合国老年人标准》，全部强调了家庭在养老中地位和作用。[26]日本、韩国、新加坡等东亚国家则和中国一样，含有尊老敬老传统美德。
个人财产性收入，包含银行储蓄利息、证券投资收益、房租收益和经营性收入等，也能够作为老年经济供养有益补充部分，但城镇之间、地域之间、家庭及社会组员个体之间差异巨大，亦无法由政府层面作出统一制度安排。然而，怎样经过盘活老年人住房资产来取得财产性、经营性收入，是一个需要关键考虑问题。前些年，部分教授提出“住房换保障”理论：经过向银行、保险机构或其它相关机构抵押自己住房，再有这些机构向抵押者定时给付一定资金，采取“房产抵押，终生支用”方法，从而实现抵押者自我养老目标。[27]对于那些有房产、又缺乏有效经济起源老人，这不失为一个好措施，值得关键推荐。
商业养老保险和个人储蓄性养老保障计划，是各国政府全部极力支持和激励。各国基础上全部经过税收优惠政策来引导，通常在个人所得10%范围内能够税前列支用于参与商业养老保险。对于中高收入人群，只要国家扶持政策到位，她们是有主动性参与这类养老保障计划，以期晚年得到比较舒适生活。
（五）第四层次，社会互助和慈善事业。这是需要政府激励和支持一项公益性事业。对于老年人经济供养来说，能够起到“拾遗补缺”或“锦上添花”作用。关键是法律上、税收上要有新突破。
社会互助养老保障，通常是指由各级工会组织提议并主办补充性养老保障，其具体形式很多，关键目标是在基础社会保险待遇基础上，为退休、退职职员提供合适补充待遇，或在其年老或碰到特殊困难时，提供一次性物质帮助。近些年各级工会组织大力推进这方面工作，取得了主动成效。比如，北京市建立“职员补充养老互助保险” 、上海市职员“救急济难基金会”和河北省唐山市“职员互助补充保险”等，吸引了大批职员自愿参与，每人每十二个月只需缴纳几十元或百余元保险费，退休或退职后即可一次性领取一笔补充养老金，能够有效地填补基础养老保险待遇水平之不足。部分城市小区、农村地域也开展了社会互助养老方面探索，但总体上没有形成规模。各级政府要加强研究、完善相关政策，主动加以扶持和引导。
相关慈善事业，是指政府经过税收优惠等政策，支持和激励社会团体和社会组员慈善捐赠和社会互助。党十六届四中、六中全会把慈善事业作为中国社会保障体系关键组成部分。党十七大提出，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基础养老、基础医疗、最低生活保障制度为关键，以慈善事业、商业补充保险为补充，加紧完善社会保障体系。这些全部是关键理论创新，为加紧发展慈善事业指明了方向、奠定了基础。从经济意义上讲，慈善事业是“社会收入第三次分配”。 慈善事业属于社会公益事业，但不能等同于政府提供公共服务，其资金起源不是财政拨款，而是社会捐赠。总体上看，中国慈善事业刚刚起步，但目前加紧发展慈善事业也面临新形势新机遇。要加紧健全慈善法律法规，加强制度建设。制订有利于慈善事业发展财税政策，激励社会公众主动参与慈善事业。将慈善捐献享受税前全额扣除待遇，作为全国统一政策加以实施。大力培育城镇各类慈善组织，加强慈善组织管理和能力建设。弘扬慈善文化，增强全民慈善意识，营造乐善好施社会气氛。[28]
（六）老年经济供养体系示意图。依据上述制度设计，老年经济供养可用下图示意：

老年经济供养体系示意图1

老年经济供养体系示意图1

六、老年经济供养体系财务安排和可连续性问题
（一）城镇老年供养体系筹资规模匡算及费用分担
本文设计老年经济供养体系，是一个基于社会保障、新型社会化养老模式，大异于传统家庭养老或土地保障等。新体系是一个多层次体系，并不排斥传统养老方法。实际上，在这个多层次体系中，需要政府作出制度安排只有第零、第一、第二这三个层次，第三、第四这两个层次只需要政策引导；而真正需要政府拿钱只有第零、第一两个层次，其中需要财政拿钱大头是第一层次——建立国民养老金制度。
1.相关第零层次，社会救助和社会福利，需要完全由财政支出，中央和地方政府可按一定百分比分担（比如“六四开”或“三七开”，中央支出大头）。这两项制度不管在城镇全部是现成，能够说已经建立起来了，下一步需要只是不停健全完善，关键是增加财政投入，扩大保障受益面，提升保障待遇标准。
在社会救助方面，和发展中国家相比，现在中国财政用于社会救助方面支出百分比显著偏低，约为1％；社会救助资金占GDP百分比约为0.2％。这些指标甚至低于泰国、马来西亚、越南、蒙古等周围发展中国家，属于世界上社会救助资金投入百分比最低国家之一。而从实际救助人口来看，现在纳入社会救助对象近7000万人，其中城市低保对象约2300万人、农村低保对象3500万人、农村五保对象约500万人，还有其它农村特困救助对象约100万人、城镇孤儿约60万人等，整个救助规模占到中国总人口约5％。从救助水平看，现在仍然偏低。全国城市平均低保标准为每人每个月205.3元，低保对象月人均补助为141元；全国农村平均低保标准为每人每个月82.3元，月人均补助为49元。这一标准远低于当年城镇居民平均消费水平。[29]提议：加紧各级政府财政支出结构调整，加大财政性社会救助支出，到占财政总支出之比达成2.5％、占GDP比重达成0.5％，到两个比重分别达成5％、1％。
在社会福利方面[30]，中国现在财政投入也是极少。中国财政性社会福利费支出41.4亿元，占财政总支出约0.05%，占GDP比重约为0.01%。福利彩票销售额756亿元，假如把这笔钱也算在社会福利支出里面，占GDP比重也不过约为0.24%。[31]提议：稳步增加财政性社会福利支出，到占财政总支出之比达成1.5％、占GDP比重达成0.3％，到两个比重分别达成3％、0.6％。
假如社会救助和社会福利投入能有上述较大幅度增加，意味着这两项制度基础得以健全。从老年经济供养角度看，保障孤老或缺乏养老金低收入老人基础生活问题，基础上算有了制度安排。
2.相关第一层次，建立国民养老金制度。只要是中国公民，全部要纳入此项制度。假如保障水平设定为替换率25%~30%，那么对应缴费率大致为8%~10%。[32]在城市，能够根据用人单位和职员各负担二分之一百分比缴费；在农村，因为没有用人单位，且缴费基数难以核定，可按大致和城镇职员个人负担相当水平设定固定缴费额，相当于城市用人单位缴费部分到时由国家负担，城镇无业人员也可照此实施。缴费以税收方法课征，也即开征以养老保障费用为主体社会保障税。政府财政负担“兜底”责任。中央和地方在国民养老金方面事权及财权划分，提议以省级政府为责任主体，中央财政经过专题转移支付制度处理地域经济发展不均衡及财政能力差异问题。
国民养老金是基于用人单位和个人双方负担一个养老保障制度安排。理论上讲，各级财政只负担补足养老金缺口责任，所以不会太过增加财政负担。据中国社会保障基金会一项内部研究汇报，按现行制度框架，未来养老保障对财政资金需求关键有以下四个部分：一是企业养老保险统筹基金缺口；二是机关机关退休金；三是新型农村养老保险投入（中央确定基础养老金标准为每人每个月55元）；四是城镇老年补助。养老保障对财政总需求四项累计：约5900亿元，占财政收入4.5%；约1万亿元，占财政收入4.8%，2025年为1.9万亿元、占财政收入6.4%；2030年为3.3万亿元，占财政收入8.3%。[33]假如考虑到能够对现行城镇养老保障制度进行重大改革，建立国民养老金制度，那么到时财政性养老保障支出负担反而会有所下降。[34]本文估算，到，财政性养老保障负担不会超出财政收入5%。
（二）建立老年经济供养体系对经济发展影响
建立老年经济供养体系对经济发展影响还是比较突出。首先，老年人口不停增加，使得养老保障资金支出总额不停上升，1978年全国离退休人员社会保险福利费用总额为17亿元，到全国城镇基础养老保险基金总支出8894亿元，21年间增加了523倍。据估计[35]，到2030年，全国城镇基础养老保险基金当年支出规模达约8.0万亿元、机关机关退休金支出1.0万亿元、新型农村养老保险支出6000亿元、城镇老年补助支出4000亿元，总计高达10万亿元。这个庞大数字会对国家财政和经济发展造成很大压力。这也从另一个侧面表明，对现行养老保障体系必需作重大改革。一个国家国民收入经过首次分配和再分配以后，最终要形成积累资金和消费资金两部分。积累资金是扩大再生产源泉，是促进经济发展必需条件。在国民收入一定情况下，积累资金和消费资金是此消彼长关系，消费资金多，积累资金就少，反之，消费资金少，积累资金就多。积累资金多意味着国家和企业能够拿出更多钱用于投资和扩大再生产，这对拉动经济增加是至关关键。不过，养老经费不停增加，会造成消费资金增加，对应地就使得积累资金相对降低，这对扩大投资是不利，从而在一定程度上抑制经济发展。同时，老龄化会使劳动年纪人口比重下降，造成劳动力不足。即使中国已进入了老年型社会，但劳动力资源却仍十分丰富，在以后相当长一段时期内，全部不会出现劳动力短缺现象。不过，伴随人口老龄化发展，劳动力老化问题将越来越显著，现在一大批中青年劳动力在若干年后也将步入老年，将对经济发展产生不利影响。
但其次，人口老龄化也会催生规模庞大老年产业，包含和老年人医疗保健相关医疗保健业，为老年人居家生活提供服务家庭服务业，为老年人日常生活提供专门用具日常生活用具业，专为老年人提供保险保险业，专为老年人提供住房房地产业，专为老年人提供金融服务金融业，专为老年人休闲娱乐提供服务旅游业和娱乐业，专为老年人继续学习提供服务教育业，专为老年人提供多种咨询咨询服务业等。这些全部是新经济增加点，对于推进经济发展含有主动意义。总而言之，老龄化对经济发展有利有弊，但从总体上看，负面作用要大些，对经济发展造成一定拖累是难免。我们常讲要抓住战略机遇期，其中很关键方面就是利用好中国“人口红利”。老龄化等原因将会使中国经济不大可能长久保持高速增加。
七、政策提议：怎样从现行制度走向新制度体系？
我们认为，新老年经济供养体系，也就是上文所述多层次（实际上有五个层次）体系，能够比很好地处理未来老年人经济供养问题。但从现行制度到新制度，还有一段很长路途，需要对现行城镇社会保障制度体系作总体计划和重大改革调整。关键政策方法包含：
第一，加紧推进新型农村养老保险制度。按既定计划，新农保将于基础建立并实现全覆盖。提议加紧进度，把这一时限提前到。~，关键考虑城镇基础养老金制度并轨问题，也就是着手建立国民养老金制度。到时，可按农村居民（包含农民工和被征地农民）人均收入5%（税率）课征社会保障税[36]，并逐步和城市职员基础养老金合并成统一国民养老金制度。
第二，改革城镇职员基础养老保险制度。方向是：把现在基础养老金和个人账户分开，个人账户和职业年金合并，以基础养老金作为国民养老金。[37]这是完善社会保障体系关键，也是难点。可根据国际通行“三支柱”（社会保险、职业年金和个人储蓄性保障等）养老保障体系构架，改革现行城镇企业职员养老保险制度：一是把社会统筹和个人账户养老金分开，以社会统筹部分作为国民养老金，立法强制实施。国民养老金待遇水平按替换率25%~30％设计，待遇水平全国统一，和企业和地域差距无关，表现公平性；对应缴费率约为8%~10％，企业和职员各负担1/2，以社会保障税形式征缴；基金实施现收现付制，不搞个人账户，基金也可合适积累。这是第一支柱。二是以个人账户为主体，建立职业年金制度。国际上企业年金通常是选择性制度，国家不经过立法强制实施，但经过免税等政策加以激励。但在中国，从现在城镇基础养老保险制度现实状况出发，可考虑把职业年金作为法定强制社会保险项目来对待。职业年金缴费由用人单位和职员决定，可由用人单位单方面缴费，或由双方负担；职业年金实施基金制，搞完全积累，由专业化投资机构进行市场化运作。职业年金待遇水平和不一样企业和地域相关，关键表现效率性。国家对职业年金待遇水平从政策上加以引导，目标替换率为30％~40％之间。这是第二支柱。另外，还能够发展第三支柱养老金计划，如商业养老保险、社会互助和个人储蓄等。
根据这一制度设计，现有城镇企业养老保险参保职员和离退休人员约2.35亿人（底数）可全部纳入国民养老金制度，但