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浅析我国行政复议调解制度

行政复议是行政机关化解行政争议、实行层级监督的法律制度，也是公民、法人或其他组织救济维护自身合法权益的法定渠道。2023年5月29日，国务院颁布了《中华人民共和国行政复议法实行条例》(以下简称《复议法实行条例》)。该条例对行政复议制度的功能定位和价值目的作出了深刻调整，并进行了一系列的制度创新。条例第五十条对行政复议调解制度作了明确规定，使调解制度成为有法可依、有法必依的一项法律制度。在此，本文就这一制度作一探析。
一、行政复议调解的必要性和可行性
1990年12月24日国务院发布《行政复议条例》明确规定行政复议案件不合用调解，1999年4月29日公布的《行政复议法》虽然取消了不合用调解的规定，但也未明确规定行政复议中可以合用调解方式解决行政争议。“行政复议不合用调解”一度是行政复议案件审查的一项基本原则，就其理由为：行政机关作出的具体行政行为是代表国家行使行政权的具体体现，行政权力是国家通过法律赋予的，行政机关在行使权力时无论是否与管理相对人发生争议，都无权按照自己的意志自由处置手中的权力，只能遵从国家的意志依法行事。这样就使得复议机关解决因行使行政权力引起的争议失去了可以进行调解的基础。但是，行政机关作出的具体行政行为分为两种，一种是羁束的具体行政行为，一种是自由裁量的行政行为。羁束的具体行政行为是指在法律对行为合用条件有明确而具体规定的条件下，行政主体严格依照法律作出的具体行政行为。自由裁量的具体行政行为则是指法律对行政行为只是规定了一种行为原则或者行为幅度，行政主体有一定的裁量余地而作出的具体行政行为。对羁束的具体行政行为不得进行调解，是由于行政机关在作出这类行为时没有自由裁量的余地，也就是不能与行政复议申请人通过协商达成调解协议。而行政机关行使法定裁量权作出的具体行政行为，即自由裁量的具体行政行为则不同，行政机关在作出这类行为时可以根据实际情况来拟定具体行政行为的内容，所以，可以接受行政复议机关的调解，在法律规定的的行为原则和行为幅度内与行政复议申请人达成调解协议。并且在行政复议实践中调解也被大量地运用于解决行政争议的过程之中，并且对化解矛盾、平息纷争取得了很好的效果。在有的省份的行政复议工作中，以调解方式结案已经成为一项特色制度。既然行政复议实践对调解有需要，法律就应当对这种需要予以回应。2023年5月29日国务院颁布的《中华人民共和国行政复议法实行条例》终于打破了行政复议不合用调解的立法坚冰,赋予了行政复议调解书具有法律效力,从而畅通了构建官民和谐关系的渠道，为行政司法救济开创了先河。
二、行政复议调解的概念及特性
行政复议调解是指在行政复议过程中，就当事人的申请或行政复议机关的决定，召集复议当事人在办案人员的主持和协调下，依法就有关行政争议进行协商，从而达成合意、解决行政争议所进行的活动。行政复议调解有如下特性：
(一)调解经当事人的申请或行政复议机关的决定进行。行政复议机关认为案件可以合用调解来解决双方行政争议，经各方当事人批准后，可积极启动调解程序；当事人申请调解的，行政复议机关应当对申请调解的具体行政行为是否符合法律法规规定的范围进行合法性审查，并最终决定是否就双方争议的内容进行调解。
(二)调解发生在行政复议案件审查过程中。由于行政复议调解是复议机关审理行政复议案件审理方式的创新，只有在审查过程中复议当事人的协商行为完全处在复议机关的主持和监管之下，才干保证复议机关对行政争议裁判权的对的行使，防止发生双方恶意串通或显失公平或被一方当事人胁迫或行政机关单方施压等违法行为。
(三)调解的主体为复议机关和复议当事人。行政复议也许因法律上的利害关系，而有多方参与人，但作为协商调解的主体只能是申请人、被申请人和第三人。当然，假如调解牵涉到别人利益，复议机关应基于信赖保护原则防止复议当事人恣意侵害他方合法权益。
(四)调解应真实地针对具体行政行为进行。当事人双方的争议是具体行政行为，调解必须也只能针对这一行为进行，假如被申请人以许诺利益或逼迫报复等方式暗示申请人达成合意，那么就不是就具体行政行为自身达成的调解，违反了调解的合法原则和自愿原则，不也许从主线上化解行政争议。
(五)调解的目的是为达成合意进而化解行政争议。这与民事调解无本质区别，都必须有当事人的真实意思表达，出于自愿达成协议。同时这一协议是否合法有效，还需由复议机关依法进行严格审查。
三、行政复议调解的基本原则
(一)自愿原则
在行政复议中强调调解自愿原则较之民事审判中的自愿调解原则更为必要。行政机关与行政相对人之间存在强弱势之分，强调自愿原则，是为了避免被申请人运用其强权压制行政相对人。调解自愿原则涉及是否允许调解自愿，是否接受调解结果自愿。在行政复议中，申请人和被申请人对调解和调解结果是否接受都需自愿。调解应在各方当事人地位平等的基础上进行。当事人达成的合意必须出于自愿，复议机关可认为当事人提出调解方案，但不得有任何逼迫当事人的意思表达。
(二)合法原则
行政复议调解应当依法进行。行政复议调解不得就被复议的具体行政行为的合法性进行调解。调解结果和调解程序都要符合法律规定。复议机关应在查明事实，对申请人的行为以及被复议的具体行政行为的合法性作出明确判断，分清各方是非的基础上进行调解，既不侵犯申请人的合法权益，也不放纵被申请人的违法行政行为，更不得侵犯国家利益、公共利益和别人的合法权益。
四、行政复议调解的案件类型
(一)对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的
自由裁量的具体行政行为是指法律对行政行为只是规定了一种行为原则或者行为幅度，行政主体有一定的裁量余地而作出的具体行政行为。对某一特定事实来说，在法律、法规、规章赋予行政自由裁量的范围和幅度内，行政主体通常有多种解决方式，只要未超过自由裁量的范围和幅度，其选择就是合法的，但对行政相对人来说，在这些合法的选择中还存在着此外最合理的选择。假如行政机关依据自由裁量权作出的具体行政行为仅存在合理性问题，那么就通过调解使双方达成和解的基础，就能通过行政复议调解，促成双方达成合意，低成本、高效率、彻底地消除矛盾和纠纷。
1、行为方式的裁量。即行政主体在选择具体行政行为的方式上，有自由裁量的权力，涉及作为与不作为。如《中华人民共和国海关法》第30条第3款规定：“前两款所列货品不宜长期保存的，海关可以根据实际情况提前解决。”“可以”的语义包涵了允许海关作为或者不作为，海关在解决方式上有自由裁量的余地。
2、幅度和种类裁量。这种赋予执法者自由裁量权的行政处罚大量存在于行政管理的法律、法规中。行政主体在对行政相对人作出行政处罚决定期，可在法定的处罚幅度内自由选择，涉及同一处罚种类、幅度的自由选择和不同处罚种类的自由选择。
3、对性质认定裁量。即行政主体对行政相对人的行为性质或者被管理事项的性质认定有自由裁量的权力。如《渔港水域交通安全管理条例》第21条第(3)项规定：“在渔港内的航道、港地、锚地和停泊区从事有碍海上交通安全的捕捞、养殖等生产活动的，可给予警告或者罚款”。这里的有关生产活动对海上交通安全是否“有碍”，缺少客观衡量标准，行政主体对“有碍”性质的认定有很大的自由裁量权。
4、对情节轻重的裁量。我国不少法律、法规、规章都有“情节较轻的”、“情节较重的”、“情节严重的”这样语义模糊的词，但没有对情节轻重的法定条件作出明确规定，这样行政主体对情节轻重的认定就有了自由裁量权。
(二)行政补偿纠纷案件
行政补偿纠纷是指行政主体及其行政人员违法行使行政职权，侵犯行政相对人的合法权益导致损害，而依法承担补偿责任的纠纷。行政补偿虽在本质上体现为一种行政责任，但在形式上却与民事补偿有很多相似之处，一般以支付补偿金为重要方式。需要注意的是，行政补偿纠纷涉及单独请求行政补偿的纠纷和附带请求行政补偿的纠纷。根据《行政诉讼法》第67条第2款、《国家补偿法》第9条、第13条的规定，行政复议中的行政补偿纠纷仅指附带请求行政补偿的纠纷。
(三)行政补偿纠纷案件
行政补偿纠纷是指因行政主体的合法行政行为导致行政相对人合法权益的损失，依法由行政主体对行政相对人所受的损失予以填补而产生的纠纷。行政补偿纠纷和行政补偿纠纷都可以合用调解，由于行政补偿纠纷和行政补偿纠纷的核心是当事人的人身权、财产权等权利是否受到损害，是否应予以补偿、补偿以及应在何种限度和范围内予以补偿、补偿的问题，权利具有自由处分的性质，当然也就存在进行调解的基础。当事人因行政补偿或者行政补偿事宜发生纠纷，争议的焦点往往出现在补偿、补偿的具体数额、范围、限度等方面，行政复议机关可以居中进行调解，促成双方达成合意。
五、行政复议调解的结案方式
《复议法实行条例》确立了以行政复议调解书结案的书面形式，明确规定调解为法定结案方式之一，以行政复议调解书结案是与以复议决定结案并驾齐驱的结案方式。根据不同的调解结果，有以下三种结案方式：
(一)当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。
(二)当事人经调解化解了行政争议，在行政复议调解书作出之前申请人提出撤回行政复议申请，符合撤回条件的，复议机关应当准许。
(三)当事人未能达成调解协议或者调解书生效前一方反悔的，复议机关应当及时作出行政复议决定。
六、行政复议调解制度的完善
《复议法实行条例》虽然已确立了行政复议调解制度，但规定的较为原则。行政复议调解作为结案的方式之一，其调解程序的规范与控制、调解结果的拘束力与救济方式等一系列问题就应当有完整明确的规定。就《复议法实行条例》规定的调解制度来看，在合用调解解决行政复议案件时，有以下问题需要进一步完善：
(一)调解的程序
1、调解程序的启动。《复议法实行条例》没有明确规定复议调解的启动和解决程序。笔者认为，符合调解规定的复议案件，可以由以下两种方式启动调解程序：一种是行政争议当事人的一方积极向复议机关提出调解申请，复议机关可以进行调解；另一种是复议机关认为根据行政复议法的合法、公正、便民原则，有也许通过调解解决行政争议的，经争议各方批准，亦可进行调解。由行政争议当事人积极提出调解申请的案件，复议机关应充足征询申请人的意愿，保证申请人自愿进行调解，以防止其受行政机关的胁迫而接受调解。
2、行政复议调解的时限。为了防止案件久调不决、回避矛盾，应将调解的时限严格限定在行政复议案件的法定审查期内，即行政复议案件一般在2个月内作出决定，情况复杂的，可延长不超过30日。同时，行政复议机关不能以调解为借口任意延长复议案件审查期限，违反行政复议及时、便民的原则。
3、行政复议调解结果的要式条件。《复议法实行条例》规定，对行政机关行使自由裁量权当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。笔者认为，应参照我国民事诉讼法关于调解书的相关规定，在当事人达成合意后，通过制作调解笔录或调解协议先予固定，行政复议机关再根据调解笔录或调解协议制作行政复议调解书。
(二)生效调解书的效力
1、拟定当事人间权利义务关系。行政复议调解书生效后，表白双方当事人对曾经发生争议的行政法律关系已经取得共识并得到法律的确认，权利方应依法行使权利，义务方因依法履行义务，这是行政复议调解书在实体法上的效力。
2、结束行政复议程序。行政复议调解书依法生效后，当事人之间的行政争议，在法律上已最终解决，当事人不得以同一事实和理由向复议机关再行申请复议，也不得就该具体行政行为提起行政诉讼；行政复议当事人对已经生效的行政复议调解书不服的，也不能提起行政诉讼。
3、强制执行。目前，我国仅有《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国仲裁法》两部法律规定了具有强制执行力的调解书制度，《复议法实行条例》中确立的行政复议调解书是否具有强制执行力，在立法上并未明确。实践中，假如发生一方当事人拒不履行的情况，就必然产生强制执行这一问题。笔者认为，作为行政复议结案方式之一的行政复议调解书应具有强制执行力，即一方当事人不履行拟定的义务，另一方当事人有权向人民法院申请强制执行。
(三)调解书生效后的不可诉性
一方面，复议调解活动是在复议申请人和被申请人双方完全自愿的基础和前提下开展的，调解书是双方意志的真实体现。调解书签字生效后，双方应本着诚信的原则，自觉履行调解书，并对其法律后果负责。另一方面，假如申请人在调解书签字生效后又反悔，仍然可以向人民法院起诉的话，不仅浪费了复议机关为此所付出的具体劳动，还增长了司法机关的工作量，不利于司法机关在有限的人力资源下有效行使审判职能。因此应明确规定调解协议生效后，申请人不能就该协议提起行政复议或行政诉讼。
(四)行政复议调解制度的监督和救济
行政复议毕竟是行政机关内部的一种层级监督制度，由于复议人员水平、依法行政意识等多方面的因素，不排除调解过程中出现违反自愿、合法原则的情况以及生效调解书具有损害社会公共利益、集体或别人合法权益甚至违反法律、法规内容的情形，因此《复议法实行条例》应当对生效后的行政复议调解书的监督和救济作出如下规定。
1、被申请人应当履行行政复议调解书。被申请人不履行或无合法理由迟延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有权上级行政机关应当责令其限期履行。
2、在被申请人依法强制执行或申请人、被申请人依法申请人民法院强制执行生效的行政复议调解书时，另一方有权依法向人民法院申请撤消行政复议调解书。
3、对违反自愿、合法原则作出的行政复议调解书或调解书所有或部分内容违反法律、法规、规章规定或损害社会公共利益、集体或别人合法权益的，人民法院可以依法撤消。
4、人民法院依法撤消行政复议调解书的，应当告知行政复议机关重新启动行政复议程序。复议机关拒绝重新启动行政复议程序的(法律规定行政机关具有终局裁决权的，以及法律、法规规定复议为前置程序的，复议机关不得拒绝)，原复议申请人可以依法向人民法院提起行政诉讼。