湖北县域经济高质量发展的困境与破解_方伶俐.pdf

专家智库 THINK TANK党的二十大报告提出“坚持以推动高质量发展为主题”。县域经济作为国民经济发展的基本单元，是统筹城乡经济、带动新型城镇化建设、推动乡村振兴的重要节点。县域经济高质量发展能否实现，直接关系到我国经济高质量发展的成效。湖北省县域面积和人口规模庞大，县域 GDP 总量占全省GDP 总量的一半以上，推动县域经济高质量发展是全省经济发展的关键点和突破口。近年来，湖北省高度重视县域经济发展，将发展壮大县域经济、提升县域经济发展质量作为全省经济发展的重大战略任务，扎实推动县域经济实力的整体提升。2022 年，湖北省8 个县市入围全国百强，县域经济在全国影响力不断扩大，但数量在中部地区优势不足，排名与东部地区相比较为靠后。尤其是在新形势下，湖北县域经济要实现高质量发展仍面临着一系列困难与挑战。总体情况从经济总量来看，20152021 年，湖北县域 GDP 占全省 GDP 的比重始终保持在50%60%之间。2021 年，湖北县域 GDP总量为 29495.7 亿元，年均增长 4.8%。从强县发展来看，到 2021 年，湖北经济强县逐渐增多，有11个县的GDP总量超过500亿元。2022 年，湖北省有 8 个县市进入全国百强，据统计，8 个百强县 GDP 均超过 700 亿元，其中仙桃 GDP 超过 900 亿元，且 8 个百强县的位次均有提升。从产业结构来看，近五年来，湖北县域产业结构不断优化，大多县市二三产业发展较快，初步形成具备现代竞争力的产业体系。2015 年，湖北县域三次产业结构为16.4 44.9 38.7；2021 年，县域三次产业结构为 15.2 39.6 45.2，其中，第三县域经济是实现区域协调高质量发展的坚实基础。湖北作为县域大省，县域经济高质量发展对湖北经济实力的整体提升有着重要的战略意义。近十年来，湖北省县域经济发展取得了一系列成就，但与高质量发展的要求相比，仍面临着一系列困难与挑战，具体表现为县域经济整体实力不强、产业结构待优化、县域治理水平不高、创新要素不足、资源要素制约加重等。对此，要从稳定县域经济增长、构建现代产业体系、提升县域治理效能、重视人才培养、推动绿色发展等方面入手，推动湖北县域经济高质量发展。湖北县域经济高质量发展的困境与破解方伶俐 彭紫怡 黎昊阳 田梦涵湖北大学公共管理学院当代县域经济DANG DAI XIAN YU JING JI 2023.07 20 产业发展较为迅速，占比累计提高 6.5 个百分点，县域内三次产业正融合推进，产业基础不断强化，产业链现代化水平稳步提升。2015 年以来，一些依托武汉都市圈的县市积极承接产业转移，仙桃市、潜江市、大冶市、宜都市等实力较强的县市也正逐步建成一批百亿、千亿产业园区，县域内现代产业集群逐步形成。湖北省正在优化县域工业产业布局，做大做精特色产业，着力发展块状经济，带动形成“一县一品”“一业一品”。从民生水平来看，20152020 年，湖北县域内民生水平持续改善，城镇居民人均可支配收入年均增长 6.4%，农村居民人均可支配收入年均增长 7.0%。2020 年，湖北县域地区脱贫攻坚战取得全面胜利，省内有 37 个贫困县实现整体脱贫，4821 个贫困村全部摘帽。同时，湖北县域内城镇化进程不断加快，常住人口城镇化率由 2015 年的 47.78%升至2020 年的 53.47%。2021 年，天门市、仙桃市、监利市等 3 个市常住人口超过 100 万，分别为 115.9 万、113.5 万和 112.1 万。同时，县域内公共基础设施和基本公共服务不断完善，社会保障水平不断提高，县域民生福祉持续改善。从财政实力来看，湖北县域财政水平趋于稳定。2020 年，湖北县域地区公共预算收入占全省的 37.4%，达 943.63 亿元。从空间范围来看，各县域一般公共预算收入较为均衡，无突出的财政强县。2021 年，湖北综合实力排名靠前的县市，如大冶市、仙桃市、潜江市、汉川市、天门市、枣阳市等 6 市一般公共预算收入均超过 20 亿元，其中大冶市最高，为 51.26 亿元，其次是仙桃市，为38.33 亿元。发展成效推动县域产业转型升级。产业是推动县域经济发展的核心。近年来，湖北高度重视县域产业发展，各县市以供给侧结构性改革为主线，持续优化产业结构，加快推动现代产业体系构建，着力打造工业强县、产业强县。如，仙桃市打造“世界一流非织造布产业集群”，潜江建设“虾稻共作”产业集群，枝江支持三宁化工、奥美医疗、枝江酒业等龙头企业做大做强。在县域产业的推动下，湖北省在食品加工、医疗药品、装备制造、新能源、新材料等领域内培育出一批战略性新兴产业，并持续推动更广领域产业蓬勃发展。促进县域特色经济发展。湖北省坚持把做优做强特色经济作为推动县域经济高质量发展的主抓手，引导各县市在综合分析其地理位置、资源条件、产业基础、发展潜力的基础上，发掘自身优势，因地制宜，科学规划，找准产业定位和主攻方向，围绕装备制DOI:10.16625/ki.51-1752/f.2023.07.006目前，湖北省实力较强的县市已经建成具有全国竞争力和影响力的特色品牌，如潜江小龙虾、枝江酒业、仙桃无纺布、大冶劲牌等。受传统的粗放式产业发展模式影响，湖北县域经济面临着结构失衡的问题，主要表现在大部分县市产业结构层次偏低，仍以一二产业为主。21 当代县域经济2023.07 DANG DAI XIAN YU JING JI专家智库 THINK TANK造、生物医药、食品加工等领域，开展产业链强链补链计划，打造特色鲜明、集中度高、竞争力强的特色产业，着力推动县域特色经济发展。目前，湖北省实力较强的县市已经建成具有全国竞争力和影响力的特色品牌，如潜江小龙虾、枝江酒业、仙桃无纺布、大冶劲牌等。提升县域综合经济实力。湖北省持续加强对县域经济发展的支持力度，以政策推动县域经济发展。湖北省通过扩大县域有效投资、改善县域发展条件、培育壮大县域特色产业，有效提升了县域经济发展的水平和整体竞争力。近年来，各县市以项目建设为重点，着力优化营商环境，强化招商引资成果，推动重大项目落地实施。处于第一阶梯的县市，如仙桃市、大冶市、潜江市等依托其产业基础和资源特色，建成一批百亿、千亿产业园区，其他县市也正建立现代产业集群和创新产业，发展特色农业、新兴工业与现代服务业，这些举措都增强了湖北县域综合实力。现实困境总体实力不强，区域发展不平衡。首先，湖北县域经济总体实力不强。近年来，湖北县域地区 GDP 持续增长，但总量仍然不高。2021 年，湖北省县域 GDP 总量占全省的 58.9%，与县域地区总面积占全省总面积九成以上的比例差距较大，截至 2021 年，湖北省尚无生产总值破千亿的县。其次，湖北县域经济发展不平衡。由于地理位置、资源特色、产业基础、人文风俗等方面的差异，湖北省内各个县市经济差距较大，强弱分明。产业结构层次偏低，特色产业优势不明显。随着新型工业化和数字经济的推进，湖北县域地区二三产业加速发展，但受传统的粗放式产业发展模式影响，湖北县域经济面临着结构失衡的问题，主要表现在大部分县市产业结构层次偏低，仍以一二产业为主。近年来，湖北部分县市逐步探索形成县域特色产业，如枝江酒业、潜江小龙虾、仙桃非织造布等特色产业，但整体看来，产业特色鲜明的县市不多，多数县市产业优势不明显，品牌效应较弱。县域治理能力不足，难以支撑高质量发展。第一，湖北县域城乡差距逐渐加大。近年来，湖北县域城镇化建设加速推进，城镇化率不断提升，但是，县域城乡融合发展水平较低。第二，社会保障还未完全落实。县城人口流入规模不断扩大，但是进城务工人县域经济是城乡一体化、融合化的发展，县域城镇化不仅仅是让农村居民进入城镇生活，要规划布局城乡发展空间，建立城乡之间要素资源合理流动的体制机制，推进城乡之间劳动力、技术、资金、公共服务等要素资源的自由流动，为城乡融合奠定坚实基础。目前，湖北省正在推进实施“长江大保护工程”，今后，还要着力解决长江、丹江、清江等重要流域的生态破坏问题，推动山水林田湖草沙一体化保护和修复，开展国土绿化行动，持续扩大生态复绿面积。当代县域经济DANG DAI XIAN YU JING JI 2023.07 22 员在教育、医疗、社保、住房、安全等方面的保障还未完全落实。第三，县域数字化治理低效。湖北大部分县域地区数字基础设施不完善，网络信息共享平台建设不成熟，各县市间、县域内部数据资源整合与信息共享互通等方面存在困难，数字治理效果不佳。人才流失严重，经济创新动力不足。受限于地理位置、基础设施、发展前景等因素制约，湖北县域地区存在人才总量不足、人才流失严重的问题。一些县级市地区工业欠发达，就业机会和发展机遇较少，对人才吸引力弱，湖北很多县市都面临着人口流失问题。受限于人才、资金、技术、基础设施等方面的支撑不足，再加上省内还存在许多产业基础薄弱，缺乏核心技术、科技创新能力弱的县，湖北省县域经济发展创新动力严重不足，在县域内实现经济发展由要素、投资驱动向创新驱动转变的任务艰巨。资源环境承载压力大，绿色转型发展受阻。随着经济社会的发展，湖北县域内生态环境的影响因素日趋复杂。大多县域以传统工业为主，高耗能产业在工业经济中占比依然较大，使得能源消耗过高，生态环境污染严重。同时，传统的土地开发模式以及资源利用方式，尤其是一些县市不合理地开发利用山地矿产资源，使得县域内生态环境遭到严重破坏。此外，湖北县域环保投入的财力有限，环保管理人员缺乏，环保基础设施不足，也使得绿色发展受阻。破解路径针对湖北省县域经济发展的困境，探索一条适合湖北省县域实际的县域经济高质量发展之路，是推动湖北县域强省的关键。对此，需要稳定经济增长、构建现代产业体系、提升县域治理效能、重视人才培养、推动绿色发展，找到湖北县域经济高质量发展的破解路径。以稳增长为发展前提，推动县域联动。从省级层面来看，湖北县域经济格局基本稳定。20112022 年，湖北县域 GDP 占全省 GDP的比重始终保持在 50%60%，省内经济强县格局稳固，头部县域地区竞争激烈。为此，首先湖北省要统筹规划，做好顶层设计，推动各县市经济持续健康发展。各县市仍然要把稳定经济增长当作首要目标，精准扩大有效需求，激发企业活力，持续推动经济向好发展。其次，在打造特色县域、推动特色强县发展的基础上，既要发挥强县的带动作用，更要正视湖北县域间以及内部发展模式、区位条件、资源特色等方面的差距，贯彻县域经济协同发展理念，建立好湖北县域协同开发机制，从政策实施、特色资源开发、产业链集聚、公共基础设施建设、技术创新等方面着力推动各县市互联互通、均衡发展。立足资源优势和产业基础，构建现代产业体系。产业是县域经济发展的关键和核心。第一，要发展一批重点产业。各县域要在原有产业的基础上，发挥自身优势，建成一批具有规模和品牌的领头企业，围绕重点产业及配套产业，强化政策支持与保障，扶持企业发展。第二，要推动特色产业集群发展。要立足本地区位、交通、资源等比较优势与产业基础，因地制宜，聚焦特色优势，打造一批特色产业集群，如优质稻米、蚕桑特色产业集群等。第三，要重视农业发展。湖北省是全国农产品资源的富集区，县域地区要因地制宜，做优做强特色农业产业，推动农业现代化。目前，湖北县域内潜江龙虾、秭归脐橙、监利黄鳝已经具备全 23 当代县域经济2023.07 DANG DAI XIAN YU JING JI专家智库 THINK TANK国影响力，今后，各县市还需围绕发展建设特色产业园，打造特色农业强镇强村。第四，要发展现代服务业。目前，湖北县域内数字化发展初见成效，要借助数字化技术，积极发展县域现代服务业，推动人工智能和信息技术在服务行业的应用，使传统生活性服务业向高端化、智能化发展。提升县域治理效能，为高质量发展提供支撑。县域作为乡村振兴的主阵地、城镇化建设的重要载体，要选择适宜的办法，提升县域地区治理现代化水平，为县域经济高质量发展提供支撑。第一，要处理好城乡关系。县域经济是城乡一体化、融合化的发展，县域城镇化不仅仅是让农村居民进入城镇生活，要规划布局城乡发展空间，建立城乡之间要素资源合理流动的体制机制，推进城乡之间劳动力、技术、资金、公共服务等要素资源的自由流动，为城乡融合奠定坚实基础。第二，要持续完善县域城镇的功能，以提升城镇对农村劳动力的接纳程度。要加大公共基础设施和公共服务的投入力度，建设功能完备、公共服务完善的城镇中心。也要强化社会保障，不断完善社会福利，提升人民生活水平，促进社会公平正义。第三，要提升利用数字化技术进行治理的能力。随着数字化的发展，数字技术在提高县域治理水平方面发挥着越来越重要的作用，要加强数字信息平台建设，充分利用数字化技术，对社会公共事务进行组织、协调、指挥与监督，以提升治理效能。加强人才引进，激发创新活力。县域经济要实现高质量发展，人才是重点，创新是关键。人才是第一资源，要将人才作为激发县域创新动能的重要抓手。首先，要增强政策吸引力，大力引进、留住人才。湖北各县要制定引进、培养人才和留住人才的优惠政策，特别是处于武汉城市圈的县市，要从人才引进、项目申报、成果转化、创新创业等方面给予资金与政策支持，并支持企事业单位引进各类人才，如湖北武穴市建设“人才飞地”，集聚了各类科研人才与科研成果，顺利打造“科创高地”。其次，要提升产业承载力，围绕产业链培育创新型人才，推动产才融合。鼓励企业与高校、科研所合作，以协作解决企业技术难题，将人才培养作为产业转型升级的引擎。最后，要优化就业环境，吸引更多人才到县城工作生活，支持县域经济发展。要围绕特色产业发展和乡村振兴的需要，为劳动者提供职业技能和创业就业能力的训练，深挖人才培养潜力。营造良好生态环境，坚持绿色发展。县域内生态环境治理面临两个突出任务：一是要加强生态环境保护和污染防治，二是要在资源约束强化条件下实现转型发展。一方面，要加强生态修复，治理环境污染问题。目前，湖北省正在推进实施“长江大保护工程”，今后，还要着力解决长江、丹江、清江等重要流域的生态破坏问题，推动山水林田湖草沙一体化保护和修复，开展国土绿化行动，持续扩大生态复绿面积。要加强防污减排力度，合理利用和保护水资源，加强重点河流环境和城镇污水治理，有效应对源头污染，继续对沿江重化工业进行“关改搬转”，建立城镇和乡镇污水处理厂，推动县域层面生态环境持续改善。另一方面，要推动县域内产业绿色转型。针对湖北省内县域产业同质性强、产业绿色转型不足的问题，有序开发县域绿色资源，因地制宜制定湖北县域绿色产业规划。要积极调整产业结构与能源结构，发展绿色产业，对制造业实行绿色化、智能化升级改造，并推广节能新技术和新能源的应用，推动节能减耗。D本文作者方伶俐系湖北大学公共管理学院副教授。基金项目：省级大学生创新创业训练计划项目“数字经济背景下湖北县域经济高质量发展的探索与优化路径基于湖北七个百强县的调查”（项目编号：S202210512）当代县域经济DANG 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