国内外城市绿带观察（下）_魏易芳.pdf

国际观察图鉴【开栏语】北京市城市规划设计研究院国际规划研究专班（BICP Intelligence Unit，简称BIU）是北京市城市规划设计研究院智库建设的重要组成部分，负责国际动态搜集、国际对标研究和国际交流，于2019年5月成立。为积极服务社会各界对国际规划研究前沿咨询的需求，本专栏精选国际规划研究专班的最新研究成果，以精美的视觉设计和简洁的文字予以呈现。国内外城市绿带观察（下）魏易芳陈景张尔薇阮智杰田晓濛赵倩羽王凤娇引言城市绿带概念出现于西方快速城镇化发展时期，是对当时城市空间无序蔓延、生态环境亟需提升等城市问题，形成的以绿色空间穿插进城市建设空间而改善城市生态环境的思考与应对。城市绿带规划理论一般可追溯到19世纪末霍华德提出的“田园城市”，主张以绿带环绕城市，通过建设新城实现新的增长。自20世纪30年代末，全球各大城市因地制宜，陆续实施城市绿带，伦敦是世界首个规划城市绿带的大城市，北京是国内首个建立绿化隔离地区的城市。时至今日，全球各大城市的绿带与城市建设的空间关系更加紧密，也都在不同方面取得了保护与发展之间的平衡，并成为了保护城市自然生境、提供市民休闲游憩空间、提高城市韧性的综合性功能地区。本文对国内外城市绿带实践开展观察，分为上下两篇。上篇放眼国际，选取伦敦、巴黎、东京、首尔等国外首都城市；下篇聚焦国内实践，选取北京、上海、天津、成都等国内城市，以期通过“他山之石”为各地城市绿带实践提供借鉴。图1 北京、上海、天津、成都城市绿带分布示意图国内城市绿带观察受国际绿带建设思潮的影响，20世纪50年代起国内各大城市为应对城市快速发展与生态环境保护的双重诉求，开始探索通过绿带建设优化城市空间结构并保持良好生态环境。不同于欧洲城镇化成熟阶段区域生态本底保护与发展，国内城市绿带建设往往表现为城市增量发展与生态空间保护间的博弈，单一空间形态上的被动借鉴难以适用于不同城市特定化的发展需求，伴随城市发展阶段和新时期发展趋势、理念的动态变化，国内各个城市始终在不断探索中深化绿带发展内涵，寻求适应性的实施路径。北京在历版总体规划中始终坚持绿化隔离地区建设思想，以减量提质增绿为目标保障首都高质量发展。上海不断拓展绿带的生态内涵，从建设“环绕中心城的绿化带”逐渐转变到形成“环穿主城区的公园带”。天津坚持顶层设计，以双城中间绿色生态屏障区建设为抓手持续巩固“双中心”空间结构。成都顺应城市转型发展新趋势，践行公园城市发展理念，不断创新适应性的环城生态公园绿色实践（图1、图2）。148 北京规划建设视觉 VISIONVISION 视觉 视觉|VISION图2 北京、上海、天津、成都城市绿带发展脉络比较示意图 北京规划建设 149VISION 视觉 北京绿化隔离地区北京是国内首个建设绿化隔离地区的城市，历版城市总体规划始终将绿隔地区作为防止城市无序蔓延的关键手段。1958年，北京总体规划中首次确定了“分散集团式”城市布局，提出建设“绿化隔离带”防止城市蔓延成片。1993年，北京城市总体规划（1991年至2010年）获批，明确提出建设规模240平方公里的第一道绿化隔离地区和建设第二道绿化隔离地区的规划设想，随后的 第二道绿化隔离地区规划进一步明确了二绿地区“九楔五限”的绿色空间结构。2004年，北京城市总体规划（2004年-2020年）再次肯定了绿图3 北京绿化隔离地区空间结构示意图图5 2017年版北京城市总体规划市域绿色空间结构规划图图4 2004年版北京城市总体规划市域绿化系统规划图隔地区的生态屏障作用，将其作为框定城市空间结构的关键地区。一绿地区自1994年系统性建设以来，先后依托多份政策文件，经历了从试点探索、全面推进、一村一策到50个重点村关键突破四个阶段，探索形成王四营乡减量发展试点经验，建设形成镶嵌于中心城区的“绿色项链”。进入新时期首都高质量发展阶段，单纯以量为主的绿化建设已难以满足当前发展要求。2017年，北京城市总体规划（2016年-2035年）进一步明确绿隔地区应深入落实新时代减量提质增绿发展要求，实现一绿建成、全面实现城市化，二绿建好、加快城乡一体化的规划目标，标志着绿隔地区迈入精准化管控、精细化实施阶段，是承载城市生态保护、安全韧性、民生保障和绿色发展的关键战略空间（图3-图5）。150 北京规划建设视觉 VISION上海环城生态公园带上海绿带规划理念始于1946年的大上海都市计划总图草案初稿报告书，受欧美绿带规划思想的影响，结束百年租界历史的上海在首次编制的完整城市总体规划中提出建设绿带来控制城市无序蔓延。随后的50年间，多版规划不断深化绿带的规模、形态和功能，逐步探索适应性的绿带空间模式，但大多停留在规划设想层面。1994年起，为应对快速城镇化背景下城市增长需求，并从根本上改善薄弱生态环境基础，上海先后出台了 上海市环城绿化系统规划 上海城市环城绿带规划 和城市外环线绿带实施性规划，明确在外环线外侧建设大型绿化带，并详细确定了绿带的用地形式、范围及管控要求。2017年，新版上海城市总体规划提出由外环绿带和近郊绿带共同构成的“双环”空间结构，并在 上海市生态空间专项规划（2021-2035）中规划了17条生态间隔带，形成以外环绿带为纽带，向内连接楔形绿地、向外连通生态间隔带的环城生态公园带，总规模287平方公里。纵观近80年发展演变，上海绿带功能内涵不断深化，逐步成为框定城市空间结构，承担生态安全、休闲游憩、城乡融合等多元功能的关键空间（图6-图8）。图6 上海环城生态公园带空间结构示意图图8 2021年上海市环城生态公园带规划示意图图7 1994年上海市环城绿带规划图 北京规划建设 151VISION 视觉 图10 天津市国土空间总体格局规划图图11 天津市生态格局规划图图9 天津双城中间绿色生态屏障区空间结构示意图天津双城中间绿色生态屏障区改革开放以来，天津以增量建设为主快速发展，形成了双城双港相向发展的城市空间结构，同时也引发了不可避免的城乡结合部地区发展问题。2017年天津市第十一次党代会提出滨海新区与中心城区要严格中间地带规划管控，形成绿色森林屏障的重大战略部署，以终止“津城”和“滨城”双城之间一直以来相向发展的蔓延趋势，支持集约、紧凑、精明的双中心发展格局。随后坚持立法先行，先后于2018年、2020年出台两部法规，对双城中间地带的建设、保护、管理进行规范和约束。同时开展规划编制和配套政策研究，总体引领，编制天津市双城中间绿色生态屏障区规划（2018-2035年），从宏观层面明确了工作路径与目标要求；系统谋划，编制各区区级绿色生态屏障区规划及造林绿化、生态环境保护等专项规划，持续推动绿色生态屏障区生态治理、复垦复绿、绿色产业发展等工作。做好顶层设计、加强高位统筹，形成法规、规划、导则（细则）、方案、配套文件等39项成果，组建领导小组和工作专班，不断完善绿色生态屏障区规划实施体系，多举措齐抓推动城市空间结构优化（图9-图11）。152 北京规划建设视觉 VISION成都环城生态公园20世纪90年代末期，成都经济迅速发展，原本单中心连片式发展方式已不再适用。为保障良好生态环境，防止城市无序蔓延，2003年版城市总体规划首次提出在中心城区建设用地之外划定198平方公里生态隔离区（即“198”地区）。随着2007年成都获批全国统筹城乡综合配套改革试验区，“198”地区全面纳入城市规划体系，从原本非建设空间建设管控逐步发展为承载生态保护与发展高端现代服务业的市域战略空间，以区为主体实行单元式管控制度，逐步实现以城乡统筹为抓手的城绿融合发展新格局。2012年起，成都探索形成法、规一体的实施机制，先后颁布 成都市环城生态区保护条例 和成都市环城生态区总体规划，正式将维护“绿线”纳入法制化轨道，以规划引领强化生态功能。2018年，践行习近平总书记在成都视察时提出的“公园城市”理念，进一步建设环城生态公园，实现从“背园发展”到“拥园发展”，不断挖掘公园的生态价值内涵，尊重自然地理格局，筑牢绿色生态本底，构建多功能叠加的高品质生活场景和新经济消费场景，探索形成城园融合的绿色发展新路径，生动诠释新时代人与自然和谐共生的价值追求（图12-图14）。图13 成都市域生态安全格局规划图图14 成都市环城生态区用地布局规划图图12 成都环城生态公园空间结构示意图 北京规划建设 153VISION 视觉 国内城市绿带规划与实施比较空间结构绿带形态与城市空间结构和发展导向息息相关，是城市建设过程中政治、经济、社会、文化等多元因素综合作用的结果。北京、上海、成都均在传统环形绿带的基础上探索形成了“环+楔”的绿带空间形态，以“环”为基础骨架，承载限制中心城区无序蔓延的关键作用，以“楔”为联系桥梁，既有效框定各组团的发展边界，又承载将绿带引入市区、实现城绿交相辉映、绿色人人共享的重要功能，天津则是结合城市发展结构，探索对双城中间地带进行建设管控，形成绿色森林屏障。具体而言，北京绿化隔离地区是市域“一屏、三环、五河、九楔”绿色空间结构中关键性的城市公园环和郊野公园环，距离城市中心约10公里，是中心城区、城市副中心、新城之间，以及新城与新城之间的绿色生态空间，是框定城市发展边界，保障生态系统连续稳定的重要战略空间。上海环城生态公园带是市域成网络、功能复合的生态网络体系的关键组成部分，距离城市中心约15公里，以依托外环路形成的外环绿带为主要骨架，以楔形方式向内、向外延伸，形成城市和郊区之间的自然过渡带。成都环城生态公园是市域“两山、两网、三环”生态格局体系中的关键“一环”，距离城市中心约10公里，依托中心城区绕城高速和周边七大楔形地区形成连片成网的生态绿地体系。天津双城中间绿图15 北京、上海、天津、成都城市绿带的空间结构示意图色生态屏障区是市域“三区、两带、中屏障”生态格局的关键组成部分，距离城市中心约17公里，承担中心城区和滨海新区之间的过渡管控和生态联系作用。纵观各个城市绿带发展脉络，绿带形态往往是多种发展利益综合作用的结果。一方面，在城市发展建设与绿带空间保护管控的博弈作用下，表现为城与绿耦合关系的动态调整。另一方面，伴随着生态文明建设与国土空间规划体系的重构，绿带空间不断匹配多元复合的城市发展需求，空间范围的连续性与渗透性不断增强，从原本限制城市蔓延的“隔离性”空间逐渐转变为框定城绿格局，保障生态系统网络互通互联的关键空间（图15）。功能内涵遏制城市无序蔓延是城市绿带建设的初衷，绿带空间在首次提出时往往作为被动式预留空间，以限制区域开发建设为手段承载遏制城市摊大饼式发展的关键功能，而后随着城市建设逐渐从单一结构性空间向复合功能性空间转变。一方面，作为以大尺度连续绿色开敞空间为主的地区，生态服务功能不断深化，承载通风、降温、固碳、减污、实现生物多样性保护与生态系统安全稳定的关键作用。另一方面，践行新时期以人为本的高品质城市发展要求，人文价值内涵不断深化，通过公园成环、绿道成网、绿色连片、功能复合等多元发展模式，满足市民“推窗见绿、出门入园”的美好愿景。此外，各个城市就自身发展特征，不断深化绿带的功能内涵。154 北京规划建设视觉 VISION北京绿化隔离地区是实现城乡结合部减量提质增绿的关键区域，承载全市约80%的减量任务、70%的蓄洪（涝）量任务以及20%的重大基础设施建设任务，是保障首都高质量发展、强化城市韧性、促进区域协调城乡融合发展的重要战略性空间。成都作为“公园城市”的首提地，将环城生态公园作为落实绿色发展理念下城市重要的战略功能区，从生态、经济、社会、人文、美学等多维度拓展绿带的价值内涵，构建多功能叠加的高品质生活场景和新经济消费场景。上海进一步强调构建“会呼吸、有生命、见山水、拾野趣”的大生态圈理念，以绿为底串联多种生态要素形成区域成片成网的生态空间体系，提升城市景观风貌，促进人与自然和谐共生。天津着眼区域生态环境塑造，重点优化湿地涵养功能，修复生态环境，促进城镇绿色发展与产业转型升级。从借鉴国外绿带建设经验到探索各地适应性的绿带建设模式，绿带的功能内涵不断拓展，演化成集保护、发展、治理等多维价值逻辑于一体，成为践行新时代发展理念和展示城市现代化治理水平的综合性区域。实施机制如何将理想绿带空间落地变为现实，是各大城市长期探索与实践的重点。纵观各个城市绿带实施过程，往往离不开高层级统筹与系统性搭建规划编制、实施体系。一是强调规划先行、逐层推进，为实施提供导向，在市级层面以绿带区域总体规划为引领。天津进一步编制各区区级绿色生态屏障区规划与水系、路网、造林绿化等专项规划。成都进一步实现环城生态公园范围内控制性详细规划的区域满覆盖与实施规划的项目区满覆盖。二是强调统筹谋划、高位推进，以立法保障实施。2012年，成都制定 环城生态区保护条例，在全国首次以立法的形式将特定生态区域的规划建设和保护纳入了地方性法规。天津先后出台两部法规，成立绿色生态屏障工作领导小组，依法依规统筹推进双城生态屏障区规划建设各项工作。上海建立了市、区两级的规划编制传导机制，将“绿线”纳入法条，以加强规划管理的权威性与严肃性。三是强调政策配套，系统保障规划实施。北京先后出台2000年“12号文”“20号文”、2008年“17号文”，指导第一道绿化隔离地区建设实施。天津针对实施重点问题，配套有关高标准农田、池塘建设、建设项目规划管理、工业和服务业项目合理布局等多项实施细则有效保障规划实施。伴随着绿带建设从被动管控向主动发展转型，各个城市陆续探索适应性的激励机制与措施手段，保障绿带建设能够获得持续动力。一方面，绿带实施需建立“自下而上”的实施机制，充分调动社会资本参与。上海先后探索了依托房企住区绿化建设需求形成的“租地备苗”模式和项目捆绑用地开发融资模式。成都以“一段公园带动一片开发，先建公园再出地”的模式进行滚动开发，并在中心城区内为环城生态公园配置经营性用地、设置专项资金，以城市综合价值提升平衡建设投入。另一方面，绿带实施需构建生态价值向多元价值体系的转化逻辑，促进区域转型升级。天津着力优化低效能、高污染的工业园区，全面修复整治生态环境，同步打造“天津细胞谷”等，以新理念、新业态促进产业存量变绿，引育研发、创新、服务等多元新动能。成都遵循商业逻辑，成立平台公司以绿道建设为抓手，探索多样化绿道模式，实现从“空间构造”到“场所营造”的转变，以消费场景运营平衡管护费用。绿带实施是一个长期且复杂的过程，与城市发展阶段、地区政策制度的适应性等息息相关，其关键在于如何顺应实施阶段协调增与减的时空逻辑，平衡保护与发展的价值逻辑，统筹政府管控与市场发展的运作逻辑，形成可持续、可推广、可调整的实施机制。结语顺应新时代生态文明建设要求，响应新时期人民对美好生活的向往，把握全域全要素国土空间用途管制背景下建设空间与非建设空间统筹规划机遇，我国各大城市不断探索适应性的绿带建设模式，将绿色空间形态与城市高质量发展有机融合。持续优化空间结构，从单一空间区域转变为复合空间体系，完整性、连续性、渗透性不断提高，成为框定城绿格局，保障生态系统网络互通互联的关键性空间。不断深化功能内涵，从原本单一地遏制城市蔓延转化为保护城市自然生境、提供市民休闲游憩空间、保障城市安全韧性、促进城市高质量绿色发展的综合性功能地区。逐步探索实施模式，在保护目标与发展诉求间多层博弈关系作用下，不断探索绿带实施更广泛意义上的成功内涵，形成了适应城市发展阶段与需求的可持续性发展模式，让绿色深嵌城乡空间，让生态融入生产生活，实现城绿共融的新格局。参考文献1吴纳维.北京绿化隔离地区土地利用演变及规划实施机制研究D.清华大学,2016.2刘青,杨天姣.新总规减量背景下一绿地区城市化探索以北京市朝阳区王四营乡为例J.北京规划建设,2021(03):79-83.3李海琳.北京第一道绿化隔离地区城市化建设试点新机制研究J.北京规划建设,2015(05):118-122.4杜安.上海城市绿带规划思想流变研究J.中国国土资源经济,2022(9):37-44.5袁也.城市结构绿带的规划实施分析初探基于上海外环绿带的实证研究J.城市规划,2019,43(01):58-66.6祁舒展,姜卫兵,魏家星.我国环城绿带的发展:问题、对策与展望J.中国城市林业.2017,15(03):11-15.7王红兵,陈家宽.环城绿带格局与大城市规模的相关性J.科学通报.2014,59(15):1429-1436.8周勇,刘营,刘祥敏,鹿英姿.关于推进天津市绿色生态屏障建设对策研究J.天津经济,2020(10):19-25.9范树合.构筑绿色生态屏障推进城市高质量发展对天津绿色生态屏障五年建设实践的思考J.求知,2022(10):56-58.10 荆蕾.抢绿：从天津双城间生态屏障说起J.北京规划建设,2019(S1):81-83.11 吕梁.成都市环城生态区规划建设的得与失J.四川建筑,2016,36(06):69-71.12 王洁.城市近郊区生态价值转换研究以成都市环城生态区为例J.城乡规划与环境建设,2019,39(06):6-8.13 钟婷.新时期高度城市化地区生态空间赋能模式研究以成都环城生态区及周边为例J.四川环境,2022,41(03):49-56.作者单位：魏易芳、陈景、张尔薇、阮智杰、赵倩羽，北京市城市规划设计研究院；田晓濛、王凤娇，北规院弘都规划建筑设计研究院有限公司责任编辑：刘晓玲 北京规划建设 155VISION 视觉