基于IAD理论框架的大城市...—以上海市金山区廊下镇为例_谷晓坤.pdf

提提 要要：乡村是国土空间的重要构成部分，大城市乡村比一般乡村受到更强烈的城市化影响，面临着最剧烈的国土空间多功能冲突，但是聚焦大城市乡村空间治理的探讨尚未展开。本文在国土空间治理现代化转型大背景下，厘清大城市乡村空间治理的内涵与特征，基于IAD理论构建了包括治理环境、治理行动和治理绩效的一般性分析框架，以及“规划整治运营”一体化的大城市乡村空间治理行动。进一步以上海市金山区廊下镇为案例，分析了其“规划整治运营”不同环节的行动主体和运行规则。研究认为大城市乡村空间治理不仅需要单独的空间规划、综合整治和乡村运营，更重要的是强调各种工具的统筹，强调从划定蓝图、实施路径再到价值实现的整个治理过程的系统整合。关键词关键词：大城市乡村；国土空间治理；“规划整治运营”；IAD框架；上海中图分类号中图分类号：K901文献标识码文献标识码：A基于IAD理论框架的大城市乡村空间治理研究以上海市金山区廊下镇为例谷晓坤1，2，李小天3，刘 静4,5（1.上海交通大学 中国城市治理研究院，上海 200030；2.上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030；3.北京师范大学 政府管理学院，北京 100875；4.上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 200003；5.自然资源部大都市区国土空间生态修复工程技术创新中心，上海 200003）RURAL SPATIAL GOVERNANCE IN METROPOLIS BASED ON IAD THEORETICALRURAL SPATIAL GOVERNANCE IN METROPOLIS BASED ON IAD THEORETICALFRAMEWORKFRAMEWORK:A CASE OF LANGXIATOWNA CASE OF LANGXIATOWN,JINSHAN DISTRICT OF SHANGHAIJINSHAN DISTRICT OF SHANGHAIGU Xiao-kun1,2,LI Xiao-tian3,LIU Jing4,5（1.China Institute for Urban Governance,Shanghai Jiao Tong University,Shanghai 200030,China;2.School of International and Public Affairs,Shanghai Jiao Tong University,Shanghai 200030,China;3.School of Government,Beijing Normal University,Beijing 100875,China;4.Shanghai Land Consolidation and Rehabilitation Center,Shanghai 200003,China;5.Technology InnovationCenter for Land Spatial Eco-restoration in Metropolitan Area,MNR,Shanghai 200003,China）AbstractAbstract:Rural areas in metropolis faces the most severe multi-functional spatial conflict since they are morestrongly affected by urbanization than the general rural area.The governance action integrating Planning-Consolidation-Operation is the core of the whole theoretical framework,which is defined as the planningstage,consolidation stage and operation stage.The Langxia town in Jinshan district of Shanghai has practiced the spatial governance from the blueprint of rural unit planning,the comprehensive land consolidationin the whole town area,and then to the realization of land value by rural operation.The results shows that thespatial governance of rural area in metropolis not only requires independent spatial planning,comprehensiverenovation and rural operation,but also emphasizes the systematic integration of the whole governance process from drawing a blueprint,implementation path to value realization.Key wordsKey words:rural area in metropolis;spatial governance;Planning-Consolidation-Operation;IAD theory;Shanghai基金项目：国家自然科学基金项目（72074143，71974220）；上海市科技创新行动计划“一带一路”国际联合实验室建设项目（22230750500）作者简介：谷晓坤（1980），女，河北宁晋人，博士，副研究员，主要研究方向为国土空间治理、乡村多功能转型、健康城市。E-mail:。通讯作者：刘静（1987），女，河南洛阳人，硕士，高级经济师，主要研究方向为土地利用与土地整治。E-mail:liujing_。收稿日期：2022-02-20；修订日期：2023-01-11文章编号:1003-2398(2023)03-0100-08DOI:10.13959/j.issn.1003-2398.2023.03.0112023年第3期总第191期人文地理HUMAN GEOGRAPHY VolHUMAN GEOGRAPHY Vol.3838.NoNo.3 3 20232023/6 61001 引言2019年，中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见提出建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，确立了以国土空间规划为引领的国土空间治理主框架，并成为推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节1,2。乡村是国土空间的重要构成部分，随着中国城市化的快速推进，位于大城市周边的乡村数量与规模也持续增加。与传统纯农业乡村相比，大城市乡村受到更强烈的城市化影响，其空间利用呈现出农用地、农村宅基地、农村经营性建设用地交错分布的景观特点，面临着最剧烈的农业生产、居住生活与经济发展多功能的冲突3,4。然而，已有关于国土空间治理的研究主要从理论和政策层面围绕国家空间治理的内涵和政策工具开展1,2,5-7；从空间的多尺度性特征出发，也有少数学者关注市级国土空间治理、县级国土空间治理或者乡村空间治理8,9，但针对大城市乡村空间治理的探讨尚未展开。因此，有必要在有效整合既往多种治理工具的基础上，积极对应大城市乡村多功能转变的普遍需求与趋势，探索可持续发展的大城市乡村空间治理范式。自20世纪80年代以来，以奥斯特罗姆为首的学者群体提出并完善了制度分析与发展框架（institution analysis anddevelopment，简称 IAD）。IAD 框架融合了政治学、经济学、人类学、心理学、管理学等多学科知识，为跨政策领域的理论研究和实证研究对话提供了通用语言10。该框架广泛应用于地下水、森林、草原等具有竞争非排他特性的公共资源治理研究，并且具有较好的解释性10,11。与之相似，“国土空间”是复杂的人地耦合系统，构成要素多元、时空尺度嵌套，具有载体属性、资产属性、权利属性等12公共资源特征。基于此，本文在厘清大城市乡村空间治理内涵与特征的基础上，以IAD理论为基础构建了包括治理环境、治理行动和治理绩效的大城市乡村空间治理一般性分析框架，“规划整治运营”为一体的多主体空间治理是这个分析框架的核心；并以上海市金山区廊下镇为案例，进一步解释了规划、整治、运营三个环节的具体行动规则，以丰富国土空间治理的相关理论内容，并对类似乡村开展空间治理提供政策启示。2 大城市乡村空间治理的内涵与特征2.1国土空间治理治理是上世纪90年代在西方公共管理领域迅速兴起的概念，不同于传统自上而下、以行政强制力为主导的政府管理（government），西方语境下的“治理”（governance）强调超越凯恩斯主义与新自由主义之争，探寻政府、市场与社会组织相互合作、多元协同的新模式，以应对经济社会发展需求5。国土空间不仅是单一的物质性空间，它本身也是广泛社会政治实践的产物和政治经济结构再生产的工具5。国土空间治理，又称空间治理，即是从“空间”这一独特视角研究具有公共性质的空间资源的使用和收益如何进行分配和协调的过程。它既是以空间权配置为核心的规划、实施、监督等过程的总和，也可理解为不同产权主体之间调和式的集体行动2，必须充分体现政府、市场和社会多元权利主体的利益诉求，需要政府、市场与社会的多方参与7。中国语境下的国土空间治理更强调政府主导，尤其是在国家空间治理层面，其治理内容体系或政策工具主要包括国土空间规划、用途管制、产权法规、科技、政府绩效考核等1,13，也有学者提出国土空间治理就是国土空间调查监测、确权登记、评估核算、规划、用途管制、开发利用保护、生态修复、智慧监管等环节构成的全链条治理体系6。2.2 大城市乡村空间治理依据中华人民共和国乡村振兴促进法，乡村是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等。大城市乡村，即指位于大城市行政区域范围内、城市建成区以外的空间区域。在城市和乡村两种力量的影响下，大城市乡村在人口、土地和产业上呈现出与纯农业乡村不同的特征3：大城市乡村受到城市中心区强劲的辐射与带动，农业人口大规模流出，非农就业人口增加，返乡创业、居住以及其他短期工作居住人口增加，人口构成日趋复杂14；乡村产业也不局限于单一的传统农业，而是逐级呈现出一二三产业融合发展的新业态形势14；人口的多元化需求、产业的融合发展以及其他城市功能必要的相关配套等引发多类型的建设需求，共同导致大城市乡村空间利用的复杂程度超越了城市建成区和纯农业乡村。大城市乡村是受城乡两个维度共同影响下的“人口土地产业”系统，面临复杂的空间利用冲突，表现为土地利用结构无序、景观空间破碎、产业功能滞后、人口结构混杂等一系列问题15。在空间权力按照层级、部门、区域和类型进行“自上而下”分权的国土空间规划制度框架下，大城市乡村空间治理可以定义为对分权至乡村空间末端的不同部门、区域和类型的空间权力的重新统筹，表现为基层政府与城乡多元权益主体共同开展的集体行动，以解决乡村空间利用的冲突和问题，提升城乡整体的系统韧性和可持续发展能力。其具有以下三个基本特征。（1）治理对象的城乡结构粘性。不同于省级或市县级空间规划可以按照城市或乡村进行二元化分割，大城市乡村空间是城乡混合的、以多样性生态资源作为载体的具有结构粘性的空间13，因其同时具备生产、居住、游憩、生态、创业等面向城市居民和乡村居民的多功能价值14，因而不能简单地将其划分为“生产区域、生活区域和生态区域”而相互排斥或竞争13。（2）治理主体的跨度混杂性。大城市乡村空间的城乡结构粘性，决定了其空间利用的权益主体，除了村集体、村民、地方政府及相关部门外，还必然涉及跨越城乡、从组织到个人的多样化的主体。而且，随着乡村土地作为要素市场化配置的重要环节逐步放开进入市场交易，以及大HUMAN GEOGRAPHY VolHUMAN GEOGRAPHY Vol.3838.NoNo.3 3 20232023/6 6101谷晓坤，李小天，刘静：基于IAD理论框架的大城市乡村空间治理研究以上海市金山区廊下镇为例量工商业资本持续加快进入区位优越的大城市乡村并参与空间利用，相关治理主体的多样性和混杂性将进一步加剧。也恰因此，大城市乡村空间治理在以政府主导的国家空间治理制度框架下，将有可能率先出现更多元主体治理的转型探索。（3）治理工具的兼容性。在以国土空间规划为引导的国家空间治理框架下，乡村基层政府涉及建设空间管控和非建设空间管理的事权十分有限，尤其对重要自然资源的管理权限几近缺失4，政府主导的空间治理工具相对有限。但是，这种政府主导治理工具的有限性，恰好为社会和市场力量介入提供了可能。大城市乡村相对纯农业乡村，具备更为优越的资源、资金和人才优势，在解决各种复杂的空间利用冲突过程中，势必通过实践探索更多具有在地化特征的以政府、市场和社会互动为原则的治理工具，并与政府主导的治理工具共同达成治理目标。3 基于IAD理论的大城市乡村空间治理框架3.1IAD框架原型及适用性分析IAD框架是奥斯特罗姆基于奥尔森的集体行动理论发展而来的一般性分析框架，用于确认制度分析中需考虑的要素以及要素间的关系，能够帮助人们理解制度如何对人类行为、互动及其结果产生影响，继而促进不同研究领域围绕“制度”进行交流合作16。该框架由三部分构成，分别是外部变量、行动舞台和结果评价：外部变量是指在制度形成过程中能够对行动舞台产生影响的各种因素，包括自然物质条件、经济社会属性和通用制度规则等类别；行动舞台作为 IAD 框架的核心，是承载不同行动者相互作用、交换商品和服务、解决问题、相互支配或冲突的社会空间或场域11，又包括行动者和他们采取的具体举措或可能的策略，即行动情景中行动者是对制度形成和制度执行产生影响的个体或组织，行动情景则是行动空间。行动者在社会空间中互动并形成结果产出，该结果会反作用于外部变量和社会空间。当结果与预期观点或价值观一致时，行动者继续遵循原有行为模式或互动方式；当不一致时，行动者修正自身行为或推动社会空间结构变迁。大城市乡村空间治理涉及中央政府、地方政府、村集体、市场主体、村民等不同层级、不同类型的行动者，具有显著的公共池塘资源特征，适合使用IAD框架分析跨层次行动者间互动，并能够将行动者的策略选择和治理层级关联起来17。但是，利用IAD框架分析大城市乡村空间治理，仍需注意以下两方面：IAD框架是一个相互嵌套的复杂框架系统18，既能对多个关联问题进行综合性分析，也能够用于深入剖析单一问题的内在机理。因此，将其应用于大城市城乡空间治理分析，要明确原始框架中要素与特定问题在乡村空间治理语境下的具体内涵；IAD框架作为精炼的一般性分析框架，只说明了单一行动环节的分析范式，而大城市乡村空间治理是一项涉及多种治理行动的复杂过程，因此原始框架中的单一行动环节难以清晰阐释治理机制，需要对其进行情景化拓展。3.2 基于IAD的大城市乡村空间治理框架基于上述分析，本文对 IAD 框架进行了适应性调整，将外部变量、行动舞台和结果评价分别界定为大城市乡村空间治理的治理环境、治理行动和治理绩效，治理行动受到治理环境的影响与制约，并产生相应的治理绩效，如图1所示。首先，治理行动是整个治理框架的重点。基于大城市乡村空间治理内在特征，将原始IAD框架中的单一舞台拓展为“规划整治运营”三个独立又具有相互影响的环节，这三个环节也是整个治理系统的核心。其中，规划是对空间的预计性安排，整治是在执行规划基础上的具体空间调整，运营是对整治后已优化的空间资源实现资产转化与增值，而随着运营需求的升级，又会推动下一轮规划调整。因此，大城市乡村空间治理是一个持续动态的过程，规划环节、整治环节和运营环节也呈现出循环互动关系。同时，在大城市乡村空间治理过程中，既有政府主导、强图1 大城市乡村空间治理框架Fig.1 Framework for Rural Spatial Governance in Metropolis2023年第3期总第191期人文地理HUMAN GEOGRAPHY VolHUMAN GEOGRAPHY Vol.3838.NoNo.3 3 20232023/6 6102制执行的刚性选择，也有市场主导、灵活变通的弹性策略，规划、整治和运营三个环节由于行动者角色定位和目标导向存在差异，导致其规则的刚性和弹性配比不同，进而呈现出个性化的规则基调。其次，治理环境是开展大城市乡村空间治理行动必须考虑的外部变量和约束条件。自然物质条件主要包括乡村的资源禀赋和区位特征；经济社会属性体现为特定乡村场域内的人口特征、产业结构、民俗文化等；通用制度规则是超越空间治理行动本身的上位制度约束，涉及土地权属制度、耕地保护制度、生态修复制度、土地市场化制度等多个维度。最后，基于治理环境开展的一系列治理行动会产生治理绩效，最终的产出表现为乡村韧性的提升，可以通过对治理行动不同作用模式的评价来测度对乡村韧性水平的影响。亦即经过规划、整治和运营等空间治理行动后，大城市乡村在面对内外部冲击和扰动时保持其结构稳定、功能完整的能力得到提升。需要说明的是，由于整个治理理论框架内容丰富，本文聚焦整个框架的核心即空间治理行动，外部变量和治理绩效仅稍作涉及。4 上海市金山区廊下镇乡村空间治理案例4.1 案例区概况廊下镇位于上海市金山区西南部，距上海市中心 60km，是典型的大城市乡村区域。镇域总面积约47 km2，下辖12个行政村，户籍人口3.1万人，常住人口3.8万人。镇域国土利用以农用地为主，呈现“西林东田”的布局，耕、林地资源较为丰富，是上海远郊生态农业镇的典型代表。2003年开始，廊下镇与金山区现代化农业园区实行镇区合一行政管理体制，是上海唯一的国家级现代农业产业园。然而，受快速城市化与乡镇企业发展的影响，廊下镇整体上形成了农用地、建设用地与生态用地混杂分布的国土空间利用格局，建设用地与生态和农业用地之间冲突显现：工矿仓储用地布局分散、部分存在污染与低效等问题；宅基地过于零散，10户以下的占比达34%且多建于上世纪8090年代。低效、分散的存量建设用地利用问题又进一步影响和制约了全镇生态空间和现代农业发展所需空间的持续利用。同时，乡村区域面临着医疗、基础教育、文化体育等公共设施用地空间不足、整体品质不高等问题，城乡国土空间高质量利用面临系统性治理困境，而这些又是促进乡村振兴、提升农民生活水平的关键所在。4.2 廊下镇“规划整治运营”一体化的空间治理行动4.2.1规划环节规划环节主要关注国土空间治理行动中作为主要政策工具的国土空间规划，包括镇域国土空间规划及郊野单元规划。从2014年到2022年，廊下镇滚动开展了四轮郊野单元规划编制，对城市开发边界之外的乡村区域各类用地空间、各类专项规划进行总体统筹安排。主要涉及三类行动者，在互动过程中有乡村集体“自下而上”力量的加入，如图2所示：一是廊下镇政府，它具有国土空间规划编制主体与部分国土空间产权主体的双重身份，也是规划环节的主角；二是上海市政府和金山区政府及农、林、水相关条线部门，他们通过环节运行规则及规划审批权限将意志“自上而下”传导至镇政府，是一个非显性的重要角色；三是镇域内各乡村集体及相关土地和房屋权利人，他们是国土空间最重要的权利人，可以通过“上下结合”、多次迭代参与到乡村空间规划编制中。在国土空间治理行动的规划环节，廊下镇政府作为统筹镇域发展的核心行动者，遵守以下行动规则：严格落实耕地保护目标、建设用地总规模控制目标以及生态保护红线划定、森林覆盖率等刚性管控目标；兼顾效率与公平原则，统筹规划镇中心、保护村、保留村、拆并村以及产业用地空间，形成全镇域统筹的镇村体系，明确低效工业用地减量化和宅基地整治与农民集中居住用地的空间范围；着力提升空间品质，一是通过规划统筹城乡空间的市政基础设施（给水工程、污水工程、雨水工程、供电工程、燃气工程、通信工程）和公共服务设施（镇级公共服务设施、图2 廊下镇乡村空间治理规划环节Fig.2 Land Planning Stage of Rural Spatial Governance in Langxia TownHUMAN GEOGRAPHY VolHUMAN GEOGRAPHY Vol.3838.NoNo.3 3 20232023/6 6103谷晓坤，李小天，刘静：基于IAD理论框架的大城市乡村空间治理研究以上海市金山区廊下镇为例村级公共服务设施、休闲农业和乡村旅游设施）；二是逐步强化对村庄风貌的引导。在以上规则的指导之下，以廊下镇政府为主导，各村集体经济组织和相关土地权利人共同参与，以镇级国土空间规划和逐版更新的郊野单元村庄规划作为核心，一方面将刚性管控指标层层分解至村并落实至地块，在此过程当中，土地权利人及村集体经济组织自下而上，表达意愿，提出空间边界落地的具体优化建议；另一方面，廊下镇政府在空间“三线”相对刚性管控规则之下，从空间上，统筹安排耕地、永久基本农田、建设用地、林地、水面等各类空间在全镇域内统筹布局、安排和平衡，从时序上，结合涉农各条线项目及资金投入安排，统筹整合，实现时间序列上空间的置换、腾挪和平衡，并提升区域品质。4.2.2整治环节整治环节主要关注作为乡村空间治理行动中具体空间布局优化实现手段的土地综合整治，涵盖高标准农田建设、宅基地整治、低效建设用地减量化、矿山修复和地质环境治理、乡村基础设施建设、生态修复、郊野公园等。回溯过去10年，廊下镇分别于2013、2015、2021年布置了三期土地综合整治项目，并以此为平台，统筹开展了河道整治、林地建设、四好农村路建设等空间治理项目。主要涉及四类行动者，如图3所示：一是上海市和金山区自然资源主管部门。他们负责制定政策、标准并监督指导各类土地综合整治项目有序开展；二是农林水等相关条线部门。土地综合整治是国土空间全域、全地类、全要素的统筹调整，涉及建设、农业、水务、林业等多个部门，需在土地整治工作开展过程中，就各地类规模、结构等达成一致意见；三是镇政府及各村级集体经济组织。镇政府是土地综合整治的实施主体，是整治环节的主角，由其统筹开展各类整治活动，各农村集体经济组织负责其管辖范围内的各类整治活动的统筹；四是各相关房地权利人。包括各村级集体经济组织、农户、涉及复垦地块企业业主以及相关承租人等多类型主体。在土地综合整治过程中，廊下镇政府作为整治环节的主角，主要行动是将规划蓝图由“理想”转化为“现实”，不仅要严格遵守国土空间用途管制规则，向上负责落实好空间规划“一张蓝图”，还要追求镇域空间布局的最优调整。如图3所示，廊下镇政府以在郊野单元村庄规划引领下的土地综合整治项目规划设计和实施为抓手，从时间和空间两个维度统筹安排农田整治、农民集中居住（宅基地归并）、低效建设用地减量、乡村生态保护修复、新增公服及基础设施配套、空间设计品质提升、新增产业项目等各类活动。一方面统筹安排各类建设和非建设类活动，与全域土地整治活动形成有效衔接；另一方面，统筹协调各农村集体经济组织，使各相关主体在整治环节形成一致步伐。在微观主体层面，主要涉及：搬迁农户。按照自愿原则，对于认同镇政府提出的搬迁方案的农户，通过让渡其原有宅基地及房屋相关权利，置换特色家园农民居住小区新住宅。减量化地块相关企业主。通过与镇政府及村集体的谈判，使用其拥有的工业用地使用权及其他地上权利，置换一次性经济收益。未来的经营主体。对于确定的经营主体及大规模经营的农业项目，在整治过程中完成基础设施的精准配置，达到后续直接对接主体需求的目的。4.2.3运营环节乡村运营是乡村场域中，整合土地、房屋、特色民俗、乡风文化等有形或无形资产，以市场化为导向进行体制机制创新，培育或引进多元主体进行经营，并进行收益合理化分配的过程。运营环节主要关注镇村尺度的乡村运营，图3 廊下镇乡村空间治理整治环节Fig.3 Land Consolidation Stage of Rural Spatial Governance in Langxia Town2023年第3期总第191期人文地理HUMAN GEOGRAPHY VolHUMAN GEOGRAPHY Vol.3838.NoNo.3 3 20232023/6 6104目的在于最大程度激活镇村空间资源，通过一系列市场化运营方式显化国土空间价值19。廊下镇运营环节主要涉及四类行动者：一是廊下镇政府，其在运营过程中成立了金山现代农业园区建设发展有限公司和金土地公司，具备了市场主体资格，继而在公司架构下整合镇域内资产进行一体化运营；二是村集体，他们是在乡村市场化运营过程中起到桥梁作用的关键行动者之一，村集体基于村民对其的信任，能够完成对分散的乡村土地权属资源的集中，便于后续的统筹运营以实现效益最大化。同时，村集体经济组织也能够以市场主体身份进行房屋土地租赁、股权投资等一系列市场活动；三是村民，他们是乡村场域内宅基地、承包地等国土空间使用权的持有者，村民在运营环节的行动策略选择在很大程度上影响了乡村运营的方式和效果；四是外部市场主体，包括从事农业经营、业态管理、资本投入等各类市场主体，这些外部市场主体能够发挥其在资金、市场、管理等方面的优势有效激活镇村空间资源。不同主体在收益共享规则下合作，构建了“股金+租金+薪金+流转金+现金+保障金”的立体化农户收益体系，同时建立村企联合模式带动村级经济发展，壮大村级集体经济组织。按照土地供给侧的集约化程度和土地需求侧的市场化程度，如图4所示，可以将上述行动者间的行为互动划分为4类不同的模式：“农供城需”模式：土地供给侧的行动主体个体农户，对接的需求直接来自于城市居民。廊下镇高度重视民宿经济，鼓励山塘、中华等村域内的农户开办民宿，形成了精品民宿集群，同时积极鼓励分散的民宿和农家乐发展，以满足廊下郊野公园引入客流的消费需求。“村供农需”模式：供给侧围绕土地承包经营权进行农户和村集体的主体间互动，村集体在农民自愿的原则下通过土地流转集中土地承包经营权，并出租给家庭农场或种粮大户，完成了“农户村集体家庭农场/种粮大户”的供需匹配。廊下镇南塘村此类模式最为典型，该村40%以上的耕地都由种植大户或家庭农场承包经营。“村供镇需”模式：此类模式供给侧同样是“农户村集体”完成土地流转，形成村级层面的运营供给。需求侧是廊下镇的现代农业园区，园区是在“镇区合一”的管理体制下形成的新型主体，拥有专业的运营团队，对廊下镇农业产业现状与格局、土地分布情况、建设规格等有充分的了解，可以进行建设实施主体招标、牵头与主导建设项目推进，满足现代农业的配套设施需求，实现配套设施的规模经营。“镇供企需”模式：村集体将土地统一流转给镇属集体公司，即上海金土地绿色农业有限公司，形成了“农户村集体金土地”的镇级层面运营供给。后者获得土地使用权后向再对接需求侧，包括各类有乡村空间承租需求且符合产业发展规划的企业。由于廊下镇围绕农业产业进行乡村运营，因此参与其中的外部市场主体可以分为以下几类：一是种养农业，充分发挥了松林、联中、爱索特等农业龙头企业的主导作用，形成了包含粮食种植、花卉种植、牲畜养殖等在内的多样化、规模化农业业态；二是种源农业，是上海光明“致优”鲜奶的奶源基地，并形成了以上海市农业生物基因中心为代表的种源农业集聚区；三是加工农业，形成了以鑫博海农副产品加工有限公司为代表的核心农产品加工区。此种模式适用于单次土地流转面积在300亩以上的大型专业企业主导经营。总体来看，运营环节遵循了市场主体规则，去行政化特征明显，在“政府引导、市场运作、收益共享”的原则下，由个体农户、村集体再到镇属集体资产管理平台汇集形成了由小至大的空间供给链，将乡村空间资源转移至家庭农场或种粮大户、廊下镇现代农业园区、一般农业企业等不同类型的新型使用者手中，由他们提供产品对接来自市场和城市居民的各种需求，通过有效的供求对接实现乡村的自我发展、积累和增值。4.2.4“规划整治运营”一体化治理行动规划、整治和运营三个环节共同构成了廊下镇乡村空间治理行动的完整过程，如图5所示。规划环节以国土空间规划和逐版更新的郊野单元村庄规划为基础，提出了各类空间在全镇域内统筹布局和安排的平衡方案，呈现以刚性为主、弹性为辅的规则基调；整治环节统筹协调各类主体、针对建设用地、未利用地和农用地三类对象，采取各类整图4 廊下镇乡村空间治理运营Fig.4 Operation Stage of Rural Spatial Governance in Langxia TownHUMAN GEOGRAPHY VolHUMAN GEOGRAPHY Vol.3838.NoNo.3 3 20232023/6 6105谷晓坤，李小天，刘静：基于IAD理论框架的大城市乡村空间治理研究以上海市金山区廊下镇为例治活动，实现城乡建设用地空间优化落地、耕地和永久基本农田空间布局优化，具备了在操作层面的一定弹性空间，呈现刚性与弹性兼顾的规则基调；运营环节按照市场主体、镇村主导、收益共享的规则运行，建立了“农供城需”、“村供农需”、“村供镇需”、镇供企需”等不同运营模式，实现政府主导下各类社会资本有序参与国土空间价值实现与共享，相较于其他两个环节，呈现弹性为主的规则基调。5 结论与讨论5.1 结论在空间权力按照层级、部门、区域和类型进行自上而下分权的国土空间规划制度框架下，大城市乡村空间治理可以定义为对分权至乡村空间末端的不同部门、区域和类型的空间权力的重新统筹，表现为基层政府与城乡多元权益主体共同开展的集体行动，具有治理对象的城乡结构粘性、治理主体的跨度混杂性和治理工具的兼容性特征。从大城市乡村空间治理涉及多层级、多类型行动者的公共池塘资源特征出发，基于 IAD 框架进行情景化的理论拓展，建立了包括治理环境、治理行动和治理绩效三个部分的理论框架，其中以“规划整治运营”为一体的治理行动是整个框架的核心。上海市金山区廊下镇的空间治理行动案例分析结果表明，规划、整治和运营三个环节涉及市区国土资源主管部门、农、林、水条线管理部门、镇政府、村级集体经济组织、相关房地权利人、外部市场主体等复杂多元主体，分别按照不同程度的刚性与弹性混合规则基调开展行动，三个环节相互之间衔接和影响，多主体多环节的治理行动重新整合和统筹不同部门、区域和类型的空间权力，才能实现乡村空间从蓝图、过程到价值实现的全过程治理。因此，大城市乡村空间治理不仅需要单独的空间规划、综合整治和乡村运营，更重要的是强调统筹从划定蓝图、实施路径再到价值实现的整个过程的系统性治理，实现治理过程与目标的有机统一。在相关政策制订实施中，不仅需要强调规划、整治、运营等不同环节的管控规则制订，更要强调多种管制规则作为一个系统的统筹衔接，尤其是在这个过程中合理有效发挥除政府以外的其他多元主体的角色与作用。5.2 讨论文中虽然提出了大城市乡村空间“规划整治运营”为一体的治理行动框架，但具体案例仍然只解释了单个环节的行动者和这些行动者之间的策略互动，而对于不同环节之间的互动缺乏解释力。当不同的环节彼此之间存在内在联系并形成一个系统时，很可能会出现不同于单个环节的新的系统性特征，有必要开展多案例的比较分析以揭示其运行逻辑。同时需要强调，大城市乡村空间治理对象的城乡结构粘性、治理主体的跨度混杂性和治理工具的兼容性，与大城市位于东部、中部或西部的区位并无明显关联，文中所建理论框架适用于中国不同区位的大城市。但是，以“规划整治运营”为一体的治理行动能否实现，可能受城市规模等级以及与之息息相关的人才、资本、技术等资源的影响。因此，未来应该进一步结合不同等级和类型城市的实践案例，进一步分析三个环节之间的互动联系及其对国土空间治理的影响，丰富和完善国土空间治理理论。另外，结合乡村基层政府“权小责大”的现实问题与加强基层治理能力的改革趋向，建议进一步开放乡村空间治理的政策工具使用权限，从而增加空间治理的灵活性与韧性，进一步推动落实城乡融合与乡村振兴战略。参考文献1 黄征学,王丽.国土空间治理体系和治理能力现代化的内涵及重点J.中国土地,2020(8):16-18.Huang Zhengxue,Wang 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